湘鄉市S鎮財政面臨的困境與對策

[摘 要] 本文以湖南省湘鄉市S鎮財政為例，闡述湘鄉市S鎮財政所面臨的困境，如鄉鎮財政管理難以維系，鄉鎮財政債務化解難，鄉鎮財政預算流于形式等。并在此基礎上提出要積極推行“鄉財、鄉用、縣管”的政策改革，充分落實消赤減債，健全鄉鎮公共預算運行機制，從而逐步化解湘鄉市S鎮的財政困難，走出困境。

[關鍵詞] 鄉鎮財政；財政困境；公共預算

[中圖分類號] F812.7 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2017）28-31-2

鎮財政是我國預算管理體系中最基礎的環節。在我國的公共財政體系中，鄉鎮財政的主要工作是對農村社會資源進行分配，包括籌集、分配和監督管理農村財政收支。鄉鎮財政直接面對的是農村群眾，具有基礎性和直接性，對于我國“三農”政策的落實和實施具有重要的促進作用，同時也大大加快了我國城鄉一體化進程。由于我國鄉鎮財政配套制度和體系不健全，導致當前分稅制財政體系無法正常發揮其功能和作用，尤其是當前鄉級財政面臨著諸多問題和障礙。

1 湘鄉市S鎮簡介

S鎮位于湖南省湘鄉市東北部，處于湘鄉、韶山、寧鄉三市交界之地，北鄰寧鄉縣，西通月山鎮，南靠育塅鄉，東接韶山，距離湘鄉市市區28 km。S鎮鎮域面積約有105.7 km2，常住人口4.8萬人，下屬17個村、2個居委會以及612個村民組，鎮中有花灰、月白、灰虞公路穿過。從鎮區前往長韶婁高速公路路口僅需10 min車程。S鎮當前有水田2 165.92 hm2，旱地158.55 hm2，林地4 733.33 hm2。當前S鎮中共建有中型水庫1個（長江水庫），鎮屬小一型水庫和小二型水庫7個，石獅江支流白天河穿鎮而過。湘鄉市S鎮森林覆蓋率高達65%，傳統農、林、牧、副、漁資源豐富，生產的優質大米、蛋品、生豬、茶葉和干辣椒等，都是馳名省內外的優秀產品[1]。2016年，S鎮共計收入2 359.99萬元，其中2 319.99萬元為財政撥款；本年共計支出2 359.99萬元，其中一般公共服務支出為1 001.39萬元。

2 湘鄉市S鎮財政所面臨的困境

2.1 鄉鎮財政職能體制缺失

鄉鎮財政主要有以下職能：第一，響應國家惠農補貼“一卡通”政策，切實落實資金，同時對農民負擔和農村設施改革進行監管；第二，圍繞鄉鎮財政源加強基礎設施和基礎服務建設；第三，主要負責農村財務管理的指導工作、監督工作和審計工作，依法完善村級財務管理制度，加強項目資金管理和鄉鎮政府機關財務代理工作；第四，鄉鎮公有資產管理以及鄉鎮集體資產的管理和監督；第五，財政預算編制、執行和管理。然而，當前S鎮沒有對村集體財產實現有效約束和規范管理，而且沒有建立有效的內部激勵、約束和考評體系，讓鄉鎮財政能夠準確找準自己的服務和職能定位，避免職能缺失現象的存在[2]。所以，落實責任，明確職責，對鄉鎮財政有明確的定位，是當前鄉鎮財政改革的重點之一。當前S鎮的鄉鎮財政沒有足夠的資源和能力能為當地居民提供完善的公共服務和產品，只能通過上級政府轉移資金和財政撥款來實現部分財政職能。

2.2 鄉鎮財政債務化解難

鄉鎮債務大多為鄉鎮稅費改革之前的遺留問題。鄉鎮負債主要產生于農村基礎設施建設、機構運轉、農村義務教育以及鄉鎮企業在農村地區開展的一系列投資和基建活動等。但是，鄉鎮企業大多經營情況不好，面臨破產的危險，很難將原有債務收回。截至2016年，S鎮各村及村委會共有債務5 869.8萬元，大多是銀行貸款債務。由此可見，S鎮的鄉鎮財政赤字嚴重、償還困難，很難短時間內將債務還清[3]。通過分析發現，S鎮的債務主要來源于三方面，一是歷史遺留債務；二是缺少事前規劃的大規模建設，沒有根據鄉鎮實際財政情況有計劃合理地開展建設，而且大多數建設為政績工程；三是鄉鎮機構臃腫、人員過多，導致需要給這些工作人員支付大量的工資，機構運營成本過大。盡管一直以來，各鄉鎮都盡力減少財政赤字，并將其作為評定鄉鎮政府工作的重要指標，所以新增債務數量大大減少。但是，鄉鎮政府的償債能力較差，短時間內無法償還歷史遺留債務。

2.3 財政預算管理流于形式

通過對鄉鎮財政預算管理進行分析發現，當前S鎮的預算管理流于形式，缺乏科學性、規范性和嚴謹性，主要表現在以下幾個方面。第一，預算編制簡陋，無法發揮實際效果，盡管預算編制上實現預算平衡，但不具備實施起來的可行性，收支結構不科學、不合理[4]。具體表現如下：沒有做到量入為出，而是以支定收；不夠科學合理，而是按照政績要求編制；沒有風險控制，而是隱瞞風險；沒有重點，而是限制過寬。第二，在預算執行上缺乏嚴謹性，收支管理原則上難以與增收節支實現有效銜接。第三，在預算監督方面，監督不到位，監督管理在實際運行中沒有起到控制風險的作用。具體表現為預算編寫過程中缺乏監督指導意見，事前監督、事中控制和事后監督不到位。

3 湘鄉市S鎮鄉鎮財政困境的解決對策

3.1 積極推行“鄉財、鄉用、縣管”政策改革

為了進一步規范S鎮的政府財政收支行為，提高S鎮財政管理的效果和效率，應嚴格遵守“核算統一、賬戶統設、工資統發、采購統辦、票據統籌”的原則開展日常業務。堅持鄉鎮預算管理權、資金所有權、資金使用權和資金審批權的落實原則，嚴格按照支出順序進行支出，確保鄉鎮人員工資能夠足額按時發放，鄉鎮機關正常運轉[5]。此外，還要加強鄉鎮財政的保障能力，提高償債能力，減少S鎮財政赤字，確保鄉鎮經濟持續健康較快增長。當前，鄉鎮財政首先要解決的問題就是提高資金的使用效率，因為財政收入一定的情況下，如何提高資金利用率是其創造收入的主要方法，在一定程度上能夠幫助鄉鎮財政緩解財政壓力。

3.2 充分落實消赤減債

緩解財政債務，在很大程度上與認識程度有關。首先，S鎮黨委、政府應嚴格遵循“誰舉債、誰償還”的政策和原則，努力減少鄉鎮債務，并將具體債務落實到具體單位；其次，采取多措并舉，切實減少新債務，如減少財政供養人口、精簡組織結構，減少財政負擔；第三，加大鄉鎮債務償還工作和債權清收工作力度，做到具體情況具體實施，對有能力還款但拒絕還款的機構和個人采取強制措施來回收欠款；對有能力償還債務的農戶，要采取多種方式鼓勵其還款；對少數“釘子戶”，可以采取法律手段強制其還款；對生活貧困確實有還款困難的，幫助其制訂還款計劃，并可以給予一定減免；第四，設置鄉鎮負債專用賬戶，根據鄉鎮負債總量、債權債務情況量入為出，從中央和省政府撥款收入當中拿出一部分用于償還各級鄉鎮政府的債務。

3.3 健全鄉鎮公共預算運行機制

3.3.1 建立健全預算編制和執行機制。預算資金只能由各個職能部門進行撥付，各部門向社會提供相應的公共產品和服務。在此過程中，由于沒有制度保障導致滋生很多腐敗和不作為的現象。所以，應簡化機構辦理程序，對執行人員進行選拔和精簡，保留高素質、高執行力的工作人員，并建立科學有效合理的執行程序，確保各個環節緊密連接、相互監督、相互依靠、相互督促，提高客觀性和公開性，確保財政資金高效、準確、足額地為社會服務，為群眾提供高質量的公共服務。

3.3.2 建立健全公共預算監督機制。對于公共預算監督控制來說，主要可以采取多種手段和方式。建立科學的公共預算機制就是要在加強自身監督的基礎上，引入公共和第三方監督。例如，司法機構通過審理案件來實現司法監督，社會媒體通過新聞報道、采訪等形式來實現媒體輿論監督，公民發現不法行為之后通過上訪、信訪、檢舉等形式進行社會監督等。各種監督形式的引入都是體現了現代法治精神和政治制約原則，以合法的、客觀的方式來加強對財政的監督。毫無疑問，在諸多監督體系中最具法律效力的監督是立法機關的監督。

參考文獻

[1]李茂生，陳呂盛.中國：農民減負、縣鄉財政解困的財稅對策[J].財貿經濟，2015（1）：44-47.

[2]孫銘.我國鄉鎮財政管理體制創新研究[D].湘潭：湘潭大學，2015.

[3]呂娟.鄉鎮財政管理存在的問題及對策探析[J].財經界，2015（8）：123-126.

[4]賈康，白景明.縣鄉財政解困與財政體制創新[J].經濟研究，2016（2）：144-147.

[5]周海燕.淺談鄉鎮本級財政資金監管存在的問題及對策[J].中國集體經濟，2015（34）：55-56.