以PPP治理大氣污染的SWOT分析模式創新設計研究

【摘要】：本文從理論分析入手，分析現有大氣環境現狀及治理成效，分析引入PPP模式治污的必要性，并對PPP模式治理大氣污染進行SWOT分析，并對SWOT分析模式進行了創新性研究。

【關鍵詞】：PPP模式；SWOT模式；創新研究

1 現狀分析及存在問題

當前，以財政資金為主導的大氣污染傳統治理模式下，最主要的問題表現為各地經濟發展不平衡，地方政府在政績目標激勵下設置了重重行政壁壘。此外，三地產業結構不同，污染程度不同，排放標準尚未統一等問題也為大氣污染聯合治理增加了難度。

1.1屬地管理模式存有缺陷，空氣污染治理易“搭便車”

在我國，大氣環境保護一直在政府部門的主導下開展。立法雖然確定了政府的主導地位，卻也同時強調行政轄區負責，但是大氣污染的擴散卻是不受轄區限制的，相鄰地區的大氣污染物很容易互相傳播。這導致不同地區的地方政府在進行大氣污染治理時都是從自己轄區的利益出發，地方之間政策摩擦不斷，行政壁壘重重

1.2 產業結構缺乏宏觀協調，大氣污染惡性循環

產業結構不同，存在較為明顯的產業梯度，這使得區域內產業轉移成為可能，并且這種轉移在過去的幾年內也一直在發生。需要強調的一點是，區域內產業轉移同時也是污染源的轉移，只是改變了污染的分布，并不能從源頭上減輕大氣污染，如2005年首鋼、2007 年北京焦化廠等，對當地的產業結構升級并無正面作用，卻使得其污染排放更加嚴重。

2 PPP模式治理大氣污染的SWOT分析

SWOT 分析即通過分析一個主體企業的內外環境以及自身優劣，以 S（Strengths）優勢、W（Weaknesses）劣勢、O（Opportunities）機會和 T（Threats）威脅四方面的情況為出發點進行綜合分析，進而為戰略的制定和戰略的規劃提供必要的依據。

2.1 PPP模式優勢分析

（1）PPP 能夠為地方政府進行行業環保升級提供資金；

（2）PPP 模式能夠促進環保企業的發展；

2.2 PPP模式劣勢分析

收益是 PPP 項目能否吸引社會資本參與的核心，然而政府和承包商難以對所有環保項目進行未來收益預測，如各種生產設備更新換代的改造收益將由市場供求等各種因素決定，存在很大的不確定性。對政府而言，這相當于在一定時期內對項目缺乏決定性的控制力量，社會收益的最大有時難以保證。對投資者而言，投資于環保項目的高新技術產業意味著承擔相對較大的風險，為此需要更高的收益率作為補償，然而作為公益項目，大氣污染治理的收益不同于商業投資。在投資收益有限的情況下，投資者與項目公司之間的相互協調沒有一個有效的機制進行保證，有時他們之間的風險和利益沖突在所難免。

2.3 PPP模式機會分析

（1）大氣污染環保專項基金數量可觀

財政部的專項資金只是大量的“綠色基金”的一個代表，用于環保事業和大氣污染治理的資金如今已經達到了相當可觀的規模。這都為我國 PPP 模式下的大氣污染治理進行大范圍投資創造了可能。

（2）財政對大氣污染治理的政策傾斜為第三方治理奠定了基礎

2014 年 12 月，財政部推出的 30 個“PPP”示范項目中，環保相關項目（污水處理 9 個、供水 3 個、綜合環境治理 2 個、垃圾處理 1 個）數量占到一半。PPP 模式，特別是環保 PPP 在國家層面獲得了前所未有的政策支持，也為大氣污染治理引入 PPP 提供了支撐。

2.4 PPP 模式威脅分析

我國 PPP 進行大氣污染治理，乃至 PPP 進行基礎設施投資的最大問題在于立法并不健全。廣義的 PPP 模式包括 BOT，我國現有 PPP 模式大多數局限于 BOT 模式。從合作關系來看，BOT 中政府與企業之間是一種垂直關系，即政府讓渡項目的特許經營權和未來的項目收益，項目公司根據自己的經營情況在約定的期限內獲得特許經營收入。這種方式兩者之間是一種授權關系而不是合作關系，企業承擔了項目的絕大部分風險，政府沒有足夠的激勵進行監管，同時相關立法不完善，因此推廣要求更為復雜的強調政府與社會資本平等合作的 PPP 模式，相關立法的建設更是迫在眉睫。

3 結論

在大氣污染治理依然問題重重的情況下，如何利用PPP 模式的優勢推進污染治理，基于對 PPP的 SWOT 分析，通過 PPP 模式治理區域大氣污染，一方面能夠解決財政資金不足的問題，另一方面也有助于解決行政屬地管理與大氣污染跨區域治理之間的矛盾，實現區域內監測系統、政策目標的統一，并能夠引導區域內產業結構合理布局。

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