民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的現(xiàn)狀及提升策略

【摘要】：在民族地區(qū)，稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入銳減、財(cái)力不足，基本是“吃飯財(cái)政”。建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，加大各級(jí)財(cái)政的支持力度，增強(qiáng)自身的造血功能是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的有效策略。

【關(guān)鍵詞】：民族地區(qū)；服務(wù)型政府；鄉(xiāng)財(cái)政管理體制

在民族地區(qū)，公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否建設(shè)成功、能否真正發(fā)揮作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力支持起到關(guān)鍵性因素。特別是全面取消農(nóng)業(yè)稅后，制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)揮的一個(gè)重要問(wèn)題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力相當(dāng)吃緊，農(nóng)村公共服務(wù)資金投入較短缺。

1.民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的現(xiàn)狀

稅改前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是催款收糧，收取農(nóng)業(yè)稅，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日常行政運(yùn)轉(zhuǎn)的主要金費(fèi)來(lái)源；稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入銳減，財(cái)力嚴(yán)重不足，財(cái)政收入絕大部分是靠上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助和轉(zhuǎn)移支付。財(cái)力較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本是“保工資，保運(yùn)轉(zhuǎn)”的“吃飯財(cái)政”，通常要上級(jí)額外補(bǔ)貼或舉借外債才能維持日常行政運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)于農(nóng)村公共服務(wù)資金投入如果沒(méi)有上級(jí)專項(xiàng)撥款或外來(lái)私人、企業(yè)直接捐款就是很少。由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和財(cái)力不足等因素，鎮(zhèn)政府的各種開(kāi)支要靠上級(jí)撥款才能保證正常的行政運(yùn)轉(zhuǎn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于社會(huì)公益事業(yè)和公共服務(wù)的資金非常有限，捉襟見(jiàn)肘的財(cái)力很難滿足農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品需求，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的根源有以下幾個(gè)方面：一是，民族地區(qū)自身財(cái)力薄弱。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入絕大部分只能靠上級(jí)補(bǔ)助和轉(zhuǎn)移支付，稅源范圍小，收入渠道單一，財(cái)政收入少，而且，長(zhǎng)期以來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政存在“喊、等、靠”的依賴思想，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和開(kāi)源節(jié)流觀念，財(cái)政創(chuàng)收能力差，財(cái)力越來(lái)越來(lái)緊張。二是，上級(jí)財(cái)政投入存在地區(qū)不均衡問(wèn)題。從有自治州、自治縣的省份財(cái)政支出情況看，財(cái)政支出投向大中型城市，對(duì)民族地區(qū)的投入較少；這種財(cái)政投入不平衡對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入帶來(lái)了較大困境。三是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在財(cái)權(quán)與事權(quán)不協(xié)調(diào)問(wèn)題。實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”制度后，財(cái)權(quán)不斷上移，事權(quán)依舊下放，下壓了較多不該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的事項(xiàng)，額外加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配，政府職能進(jìn)一步弱化。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻要承擔(dān)較多農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)職能，缺少財(cái)政資金的有力支撐，公共服務(wù)職能就造成了缺位。四是，某種意義上講，“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”制度存在一些制度缺陷。推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”制度后，上級(jí)財(cái)政主管部門把原有的財(cái)政支配權(quán)上收，主要目的是防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)擅用公共財(cái)政，該制度雖然有利于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支配開(kāi)支，但是其弊端也較突出，影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民脫貧致富的進(jìn)程。

2.民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的提升策略

在民族地區(qū)，要繼續(xù)深化縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革，按照財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理劃分各級(jí)政府的支出比例，建立“責(zé)任明晰、權(quán)責(zé)對(duì)等、收支平衡、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制”，加大上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)費(fèi)保障能力。

2.1建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制

建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級(jí)政府首先應(yīng)按照財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的原則，正確劃分縣鄉(xiāng)之間的財(cái)權(quán)、事權(quán)，嚴(yán)格規(guī)定各個(gè)層級(jí)負(fù)責(zé)不同的社會(huì)事務(wù)和管理范圍，屬于上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門、行政執(zhí)法部門的職能，上級(jí)部門要主動(dòng)承擔(dān)起來(lái)，而不是全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)承擔(dān)；需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助管理的社會(huì)事務(wù)，就應(yīng)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事務(wù)權(quán)限，并給予相應(yīng)的配套資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能出現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱的社會(huì)事務(wù)。同時(shí)，要清除分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各類評(píng)比檢查、招商引資任務(wù)等“一票否決”事項(xiàng)，做到不該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的任務(wù)不攤派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。按照公共產(chǎn)品和公共服務(wù)層次性進(jìn)行分類，明確各級(jí)政府在農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目的支出責(zé)任，合理調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。上級(jí)政府制定事權(quán)調(diào)整相關(guān)支出政策時(shí)，要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政的承受能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只提供職能范圍內(nèi)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給，為農(nóng)民辦急需的公共服務(wù)，建立農(nóng)村公共服務(wù)供給的長(zhǎng)效機(jī)制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府走出財(cái)政不足的困境，提高政府的執(zhí)行力和公信力。相反，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不能進(jìn)行嚴(yán)格劃分和規(guī)范化，過(guò)高的希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能，提高公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給能力，最終只能是緣木求魚的結(jié)局，無(wú)法達(dá)到建設(shè)公共服務(wù)型政府的目標(biāo)。

2.2加大上級(jí)財(cái)政的扶持力度

在民族地區(qū)，加大財(cái)政投入和轉(zhuǎn)移支付力度具有特殊作用，不僅可以為農(nóng)村提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，形成以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的格局，支持民族地方發(fā)展，而且能增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力，增強(qiáng)“造血”功能。免征農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入銳減，財(cái)政支出缺口加大，如果上級(jí)部門的轉(zhuǎn)移支付款保持不變，就難以彌補(bǔ)公共服務(wù)財(cái)政投入的欠缺。解決民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的有效途徑應(yīng)是逐步加大上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，充分發(fā)揮公共財(cái)政的調(diào)控功能，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和公共服務(wù)的均等化。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所要做好每年的財(cái)政預(yù)算報(bào)告，財(cái)政預(yù)算要具有科學(xué)性、合理性、實(shí)效性。將預(yù)算內(nèi)外資金納入財(cái)政統(tǒng)一管理，財(cái)政資金統(tǒng)籌安排使用，優(yōu)先保證農(nóng)村重點(diǎn)公共服務(wù)項(xiàng)目的資金投入，建立運(yùn)轉(zhuǎn)有序的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算機(jī)制。其次，國(guó)家專項(xiàng)財(cái)政扶持資金應(yīng)直接劃撥到縣（市）財(cái)政局，減少中間轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)，通過(guò)“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”制度直接用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)建設(shè)和公共產(chǎn)品供給上，不得隨意截留、挪用，做到專款專用。對(duì)涉及到財(cái)政資金投入的項(xiàng)目應(yīng)加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督管理，使公共服務(wù)財(cái)政支出制度化、公開(kāi)化、規(guī)范化，提高經(jīng)費(fèi)支出的透明度，建立科學(xué)規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。再次，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的不合理性，改變以往公共財(cái)政支出過(guò)高用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、行政管理等事項(xiàng)而對(duì)于農(nóng)村公共服務(wù)支出偏低的狀況。優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)公共事業(yè)的財(cái)政投入，向農(nóng)村提供更多更優(yōu)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，特別是加大對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題、教育、衛(wèi)生、社保等領(lǐng)域的公共財(cái)政投入，有效解決農(nóng)村公共服務(wù)投入不足問(wèn)題。此外，有效化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，保證政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)。一個(gè)債臺(tái)高筑、運(yùn)轉(zhuǎn)困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是無(wú)法正常行使職能的，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政減壓瘦身，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的有效途徑之一。一方面，要積極爭(zhēng)取國(guó)家支持，對(duì)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各項(xiàng)欠款，力爭(zhēng)通過(guò)國(guó)家政策性補(bǔ)貼予以解決；另一方面，要嚴(yán)格控制新增債務(wù)，嚴(yán)禁鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以各種名義舉債，建立“誰(shuí)舉債，誰(shuí)償債”的問(wèn)責(zé)追究制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)入良性循環(huán)。同時(shí)，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政投入的事項(xiàng)，要實(shí)行民主決策程序辦事，堅(jiān)持量入為出、量力而行的原則，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員把主要精力投放到本級(jí)政府應(yīng)該履行的工作職責(zé)上面來(lái)。

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