《關于難民地位的公約》視野下的難民權利保護

【摘要】：1951年《關于難民地位的公約》一直致力于對國際難民權利實行保護，該公約對難民的概念以及難民的法律地位、職業、福利等都做了具體規定。但是，長期存在的難民權利保護問題不斷給許多國家帶來國內政治、經濟、國家安全法律等方面的挑戰，尤其是在從2015年持續到2016年的歐洲難民危機中，《關于難民地位的公約》對難民權利的保護以及在“難民潮”接收國的適用上逐顯其尷尬性。難民問題是當今國際社會的一大焦點問題，而各國對難民權利的保護的態度為既重視又有疑慮。難民權利保護問題的應對需要各國繼續高度關注，建立并完善國內關于難民權利保護的規則制度，在國際上加強國與國，地區與全球的合作，創新難民權利保護的形式，以協力解決難民權利保護問題。

【關鍵詞】：難民；權利；保護；《關于難民地位的公約》

引言

1951年7月28日，聯合國難民和無國籍人地位全權代表會議通過了《關于難民地位的公約》（以下簡稱《難民公約》），該公約于1954年4月22日生效。截至2011年1月1日，公約締約國達到148個。[1]在誕生66年后，隨著國際難民問題的多樣化出現，該公約無論是在難民甄別還是在難民權利保護上已經不能滿足當今國際難民形勢變化的需要，致使國際社會在難民權利保護的處理上遇到諸多難題。鑒于此，本文擬從該公約的視野對難民權利的保護問題進行探討以期拋磚引玉，豐富難民權利保護機制的內容，以便國際社會能對難民權利保護工作進行更為科學的協調，使難民的權利得到更加合理有效的保護，使國際難民問題在法律上得到更好的解決。

一、《難民公約》視野下難民權利保護概述

（一）《難民公約》及其他公約對“難民”的界定

《難民公約》在第一條中認定的“難民”為：由于1951年1月1日以前在歐洲發生的事情并因有正當理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，并且由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護的人；或者不具有國籍并且由于上述事情留在他以前經常居住國家以外而現在不能或者由于上述畏懼不愿返回該國的人[1]?？梢陨鲜龆x看出，難民身份需要滿足的條件有兩類，一種是因為發生在1951年1月1日之的情勢，擁有國籍，并因上述畏懼而離開本國，不受本國保護的人；一種是無國籍卻因上述畏懼離開經常居住而不受其保護的人。1967年的《關于難民地位的協定書》取消了以上定義中時間和地域限制，但是并沒對其他內容作拓寬和進一步完善，因此，該定義對難民的界定在范圍上的局限性顯而易見，隨著當今難民問題發展形勢的變化，《難民公約》中“難民”的定義已經不能恰當地適應國際難民問題的應對[2]。鑒于此，為明確和擴大“難民”含義的區域性文件應勢而生，如2004年歐盟理事會通過的《歐洲難民保護指令》，該指令擴寬了難民的主體，雖然有些難民不完全符合“難民”定義，但其仍可以因為“嚴重傷害”而受到保護[2]。又如1984年拉丁美洲的《卡塔赫納難宣言》，難民產生的原因里還包括“普遍暴力、外國侵略、國內沖突、大規模侵犯人權行為或嚴重擾亂公共秩序”等。除此之外，還有《關于非洲難民問題某些特定方面的公約》以及1969年通過的《非洲統一組織難民公約》，也都擴展了“難民”的定義。由于難民數量已趨于大規模，聯合國難民署呼吁保護的難民人群包括公約和以上區域性文件中的難民。盡管如此，由于聯合國難民署本身決定的非強制性以及以上文件缺少的約束力，各國對難民保護的實際操作仍是有很大的自由裁量權，且不受干涉。因此，《難民公約》中對“難民”的定義還需各國和各地區在立法和法律實踐中進一步完善。

（二）難民權利保護的理論基礎

人權是難民權利保護的理論基礎?！妒澜缛藱嘈浴返谌龡l強調人人有權享有生命、自由和人身安全。而保護難民權利就是保護難民最基本的人——生存權。人類作為整個社會的活動主體，其最基本的權利是其他權利的基礎。因此，在對難民權利進行保護時，

國際上首要保障難民的生存權并進而保障其自由權和發展權。國際人權法也闡明人權適用任何人，包括難民與非難民。一個群體成為難民后，其人權極容易受到侵犯，所以他們離開原居住地到他國尋求庇護，各國在遵守難民公約中“不推回原則”的條件下對難民實施保護，這實屬對人權的尊重和保障。

難民公約中的“不推回原則”即為難民接受國不得以任何理由拒絕接受該難民或者把其遣回其不適宜生存的原居住地，該原則蘊含了人道主義精神和人權原則，即使某群體或個體不被認為是難民，其基本權利也會受到保護。又如聯合國難民署規定的“臨時保護”，在難民身份被確認前，其仍可以暫時停留在接收國，接受臨時性保護，這也是人道主義理念的體現。

（三）難民權利保護的意義

難民問題是當今世界高度關注的現實問題，維護難民權利，保護難民利益對推動世界和平發展具有重要的意義。難民的產生由各種因素導致，包括戰爭、環境惡化、經濟蕭條等，出現難民問題后，如果不對難民權利進行保護，那么很有可能再次由難民引發上述問題，這樣就形成了一個惡性循環，沒完沒了。因此，保障難民權利，從頭消除影響國際安全與和平的潛在因素，對創造一個和諧穩定的國際發展環境極為重要。另一方面，在保護難民權利的過程中，國際合作必不可少，通過合作關系加強國與國之間的友好關系，推動全球化良性化演變，有利于減輕貧富差距，平衡區域發展進度。除此之外，保護難民權利在很大程度上就是保護人權，難民作為自然人擁有作為人的最基本的權利，任何人不可侵犯，國際上對難民伸出援助之手不僅僅是為了保護難民的人權，也是保護整個人類的人權，也有利于建設人道主義社會，深化人道主義理念。

二、《難民公約》視野下難民權利保護機制的現狀及問題緣由

（一）難民權利保護的現狀

《難民公約》中第二章至第五章具體規定了難民的權利，在國際上對難民權利有三個層次的保護：聯合國難民署，國與國及國與地區的合作，各國和和地區內部的法律制度。

聯合國難民署是聯合國建立起來的保護難民權利的非官方性組織，但其做出的決策并沒有強制執行力和約束力，不能強制要求其他國家或地區履行難民救助責任。不過聯合國難民署有高效率的運作能力，各國也會基于自愿向難民署捐入資金，從而促使民署發揮其救助功能。作為一個人道主義救援組織，聯合國難民署自1951年成立以來，在世界各地救助、協調安置了約5000萬難民，而這個數字在接下來的50年中翻了4倍，達到1.5億[3]。難民署以其多年的實踐經驗，在難民救助成果上獲得國際上各國以及難民的認可，享有崇高的國際地位，在今后的難民救濟中仍將發揮不可或缺的作用。

各國及各地區的合作組織難民問題的充分解決離不開國際上國與國以及地區的通力合作。在非洲，美洲以及歐洲地區形成了主要的難民救助合作組織。非洲的難民問題一直是國際上高度關注的焦點，難民數量大，增加速度快。非洲統一組織于1969年9月通過了《關于非洲難民問題的公約》，建立起一個保護和幫助非洲大量難民的長效機制。該公約在《難民公約》的基礎上對\"難民\"的定義作了擴寬，同時區別開難民與從事顛覆本國政府活動的人，促進難民甄別制度的完善，維護難民所在地的國家和地區安全。除此之外，2009年10月，非洲領導人出席非盟難民問題特別首腦會議，簽署了《關于保護和救助非洲流離失所者的非洲公約》[4]，改善非洲地區1，700萬流離失所者的生存狀況。

1984年，拉丁美洲一些國家的政府和法學家通過了《卡塔赫納宣言》以應對某些美洲國家內戰引發的200萬難民危機。該宣言同樣對《難民公約》中“難民”的定義做了補充，即使《卡塔赫納宣言》對成員國沒有法律約束力，各成員國在實際工作中也普遍使用該宣言的“難民”定義?！犊ㄋ占{宣言》在難民權利保護領域中是最具貢獻力的一部文件，發揮著非常重要的指導作用。

由于中東局部地區長期處于戰爭狀態，大量難民選擇前往生存環境優越的歐洲尋求救濟。歐盟及各成員國有成熟的難民救濟經驗，從難民甄別程序到難民臨時保護，到最后的配套安頓措施，歐盟都有一系列系統的公約和協定加以規制。因此，歐洲地區難民問題的處理方式對其他地區具有很高的借鑒意義。

各國內部立法在遵守《世界人權宣言》的基礎上，不論是發達國家還是發展中國家，都實施人道主義救援，對難民抱以接受的態度。美國有《美國難民法》，日本也有《日本難民法》，德國在難民保護上一直都是積極的態度，并且貢獻頗多，也制定了國內法《德國難民法》。我國對此也進行了規定 ：“對于因為政治原因要求避難的外國人，經中國政府主管部門批準，準予在中國境內居留”。[5]

（二）難民權利保護機制存在的問題及其緣由

盡管通過國際各界的努力，難民問題解決得到很大改善，但是隨著難民數量不斷增加，以及在難民保護過程中各國和各地區逐漸顯示出來的力不從心，難民權利保護機制存在的問題也凸顯出來，具體如下：

1.國際難民署在難民救濟中缺少自有資金和強制性權力

如前所述，聯合國難民署是聯合國為保護難民權利而設立的一個國際援助機構，在難民救助中制定各項救濟方案，實施救濟措施，但其運作的前提是要有各國或和地區政府主動捐贈的資金，一旦得不到捐贈或者資金不足，面對難民問題仍無能為力，處于一個既尷尬又被動的地位。原因在于國際難民署在成立時并沒有硬性要求各國必須對難民及難民權利進行救助，它制定的各項措施沒有法律約束力，其主要活動是協調各國參與難民救助，督促各國遵守有關難民國際公約，但并不被賦予強制執行權，也無法干涉各國政府在難民權利保護問題上的決策，由此導致其缺乏強制性權力決定難民問題的解決。

2.《難民公約》本身規定有瑕疵

首先，公約對“難民”的定義過于狹隘和模糊。公約中僅僅規定由于種族、宗教、國籍、社會團體成員身份以及某種政治見解而遭受迫害成為難民，以上所論述的五個原因都與政治有關，從這種意義上來說難民地位公約保護的是政治難民[3]。而實際上，除了以上五種原因，國際上還存在環境難民、經濟難民和戰爭難民等。如果把對難民的保護限制在以上五種原因內，那么公約保護的難民就十分有限，違背了最初公約制定的目的和宗旨。同時，公約中把難民定義為遭受迫害離開本國或原經常居住地的人，如此就把前文所述的《關于保護和救助非洲流離失所者的非洲公約》中的流離失所者當成非難民排除，使得此類難民得不到保護，這明顯不合理。另一方面，“難民”的定義具有概括性，詞義模糊，這就間接給了成員國很大的空間去自由解釋該定義，從而變相拒絕接受符合難民條件的人群入境，比如，“某一社會團體”的具體性質，“畏懼”的程度，“不愿意接受該國保護”以及“不愿返回該國”的主觀表達是否為真實。定義中的各個主觀要素主導整個定義的構成，放在實踐種難以鑒別，這就延緩了難民甄別的進度，不利于臨時保護措施的實行，進而加大難民接受國的經濟承受壓力。

其次，難民地位公約程序性安排的缺失，削弱了整個難民權利國際保護制度的有效運行[6]。公約對如何甄別難民的身份沒有一套完整的程序，這就需要接受國通過國內立法來補全，但是有些國家往往利用這些缺陷，通過國內立法變相避免承擔國際難民保護責任，并且有理由解釋其做法的合法性。同時，沒有嚴格的難民甄別程序容易導致國際恐怖分子利用漏洞混入一國境內，威脅接受國的國家安全和社會穩定。

產生這些問題的原因是，第二次世界大戰結束后，歐洲各國百廢待興，歐洲和非洲地區涌現大量難民，導致制定公約時自然而然加入地域和時間限制，把難民實際限制在歐洲地區，并定義為1951年前因戰爭遭受迫害而無家可歸的人，進而忽略難民甄別程序，忽視程序的必要性。

3.國際社會合作體系脆弱化

由于近年來難民數量只增不減，各國的難民保護工作進入了一個“疲憊期”，由難民引發的一系列國內問題使各國及民眾出現了反難民情緒。由于迄今為止主權原則依然是國際法的基本原則，因此當今國際體系中的各主權國家在實行保護難民的“不推回原則”和“國際團結合作原則”這兩項基本原則的問題上，往往根據自己的利益所在自行其是，并不太情愿解決世界難民問題上多出力[4]。換句話說，就是在保護難民的問題上，各國更趨向于考慮且衡量自身的利益。在2015年的歐洲難民危機中，歐盟委員會提出強制分配4萬名難民的去處，遭到一些成員國的強烈反對，對于保護難民權利，反對國更想要堅持自愿原則。以此看來，對保護難民權利的國際合作體系就顯得“搖搖欲墜”了，亟需重新調整或進一步優化。

4.難民與接受國的矛盾擴大

（1）社會安全

由于難民與接納國的宗教信仰、政治經濟結構等存在差異，容易受到當地傳統文化的沖擊，從而給當地造成不安全隱患[5]。也就是說，不排除部分從事推翻政府活動的假“難民”潛入接受國，從事不法活動，給當地的社會安全和經濟發展造成威脅。為此，有些國家制定相關法律法規，提高難民甄別入境標準，進而排除大量難民在外，這顯然不利于難民權利及時得到國際法和國內法的保護。

（2）社會發展沖突

難民的大量涌入沖擊接受國的就業市場，影響本國居民的就業和社會保障。特別是發展中國家，其本身就需要一定的經濟資源、能源來發展，與發達國家相比，發展中國家經濟落后，加上內部的復雜情況，而難民的涌入無疑加重了國家負擔。而接受難民的國家由于沒有強大的經濟后盾，他們有可能變成第二個難民輸出國。[6]

（3）反難民情緒高漲

2015年發生的巴黎恐怖襲擊事件和2016年發生在德國科隆的大規模性侵事件以及倫敦恐怖事件，加劇了民眾對限制難民數量的呼聲，民眾直接認為國內各種暴力事件都與大量難民的涌入脫不了干系，整個社會關系愈加緊張，部分國家還出現民眾游行示威，要求政府加強對國家邊境的監管和控制，最大程度的保障本國國民的人身自由和人身安全。另一方面，大量難民的涌入促使國民“本土優先”思想萌發和擴大，比如美國總統特朗普欲實施的移民禁令，直接把許多無證移民驅逐國內，側面體現國家層面在難民權利保護上出現的消極態度。

三、《難民公約》及難民權利保護機的完善建議

（一）完善《難民公約》的建議

公約從成立至今，在內容上受到當今難民問題發展的嚴峻形勢的挑戰，需要進行全面修改和完善，以便為世界各國及各地區提供統一的明確的法律依據，對難民權利保護的國際制度缺陷進行彌補。

1.擴大和完善“難民”的定義

（1）擴大難民的范圍。從《難民公約》制定的背景以及公約對難民的定義，可以看出公約所定義的難民即為“戰爭難民”，但是構成難民的因素還有其他幾個大方面，比如環境，經濟，政治等。同時，可以融合1969年非洲地區的《關于非洲難民問題的公約》和1984年美洲地區的《卡塔赫納宣言》中關于難民的定義，1969年難民公約規定的由于外來入侵、占領或外國統治或嚴重擾亂其原住國、國籍國的部分或全部的領土上的公共秩序的事件而被迫離開其常住國或國籍國到另一地去避難的人及1984年美洲國家的《卡塔赫納宣言》中規定的由于普遍暴力、外國侵略、內部武裝沖突及大規模侵犯人權和其他嚴重破壞公共秩序的情況發生，使其生命、安全、自由受到嚴重威脅而逃離自己國家的人[7]。三者結合，盡管仍有細微瑕疵，但對國際上確認難民身份的統一標準起到良好的指導作用。

（2）《難民公約》難民定義里難民的成因包括國籍，但是在實踐中，國籍因素已經不能在很大程度上影響難民的形成，因此，可以考慮把其刪除；此外，應刪除“1951年1月1日以前”的時間限制。1951年至今，仍有大量難民因各種原因而存在，如果把難民只限定在1951年之前，那么就否定了之后的難民身份，這顯然是荒謬的。關于地域限制也應該刪除，在美洲地區，因內戰而衍生大量流離失所者，如果只把身在本國之外的難民定義為難民，那么國內這一大部分流離失所者就得不到國際法的保護。有的學者認為保護本國的流離失所者是國家內部的責任，但是，這類人數量超過一國的承受能力時，仍需要國際的支援。況且，該國若為《難民公約》成員國時，保護本國流離失所者即是保護難民，更是理所當然。另一方面，公約中難民的定義里包含過多專門術語和主觀性太強的詞語，如“正當理由”、“畏懼”、“某一社會團體”、“某種政治見解”，給予各國過大的任意解釋的空間。對于專門術語，應當做出詳細解釋，類似于司法解釋，如此便可提高條款的可操作性。對于主觀性詞語，應該嚴格定義，防止主觀濫用，肆意表達。不論是專業術語還是主觀詞語，都要有一個統一標準，不僅可以限制各國濫用自主裁量權，還可以提高難民甄別程序效率。

（3）對難民進行分類。在國際實踐中，一般把難民分為四類：經濟難民，政治難民，環境難民，戰爭難民[7]。把這四類難民寫入定義中有利于對難民直接甄別，快速篩選。尤其是環境難民，環境難民主要指由于嚴重的環境破壞有礙其生存并嚴重影響生活品質，被迫暫時或永遠地搬離其原居住地的人[8]。由于全球變暖、自然災害、干旱等原因導致生存環境惡化，涌現大量難民，并且此類難民在所有種類難民中幾乎占到“半壁江山”，引起了國際社會的高度關注，因此，將其直接納入公約難民定義中是很有必要的。另外，難民中的老、弱、病、殘、孕以及兒童應當受到重點保護，此類難民為弱勢群體，其權利需要更多更有效的法律保障，同時也彰顯國際法及國際社會各界的人文主義關懷，有利于消除性別歧視、種族歧視和兒童歧視，保護平等權利，倡導公平紀念，維護社會安全。不同的難民有不同的權利需求，對于接受國內部來說，以上兩種分類有利于優化國內難民保護資源的合理分配，便利難民數量管控，促使難民權利保護工作順利進行。

2.統一甄別程序標準

難民甄別，是指由政府機關或聯合國難民署作出調查，確定一個已提交難民地位申請或者以其他方式表達他（或她）需要國際保護意愿的人，是否確實是難民[8]，簡稱RSD。關于難民甄別，聯合國難民署制定了《難民地位的甄別程序與標準手冊》，盡管該手冊規定了一些難民甄別程序，但是它只是起到一個指導作用，各國在甄別難民身份時仍然以本國制定的甄別規定為依據，自主確定難民申請是否符合本國標準。有的學者認為，由于每個國家國情和法律制度不同，統一甄別程序在實踐中不利于各國根據本國具體情況安頓難民，實屬沒有必要。筆者認為，在沒有統一規定甄別標準和甄別程序的當代國際社會，仍然是把這一方面的自主裁量權交到各國手上，在對難民定義自由解釋的同時又自主確定難民甄別程序和標準，若自由裁量權被濫用，各國利用國內立法回避國際責任，那么難民權利的保護就變得岌岌可危，不僅大量難民得不到保護，而且還可能引發國際安全問題。而統一難民甄別程序和標準，把其寫入《難民公約》，各國就有了實踐依據，在有法可依的情況下，難民權利保護問題才能順利解決。當然，也不能要求公約對所有細節做出規定，這也不切實際，只能在做出較為明確的規定基礎上收縮接受國的自由裁量權。有實體法也要有程序法，《難民公約》作為一部國際性法律，應集實體與程序于一身，增強對難民權利的保障性。

3.完善后續工作制度

在難民被甄別后，對于難民與非難民的安頓對策需要完善。對于在被確認為難民前但又急需保護的人群，公約第九條規定了臨時措施。難民甄別需要一定的人力物力和時間，當大量難民涌入時，甄別進度就會受到影響，此時需要對難民進行臨時保護，聯合國難民署已做出相關規定，公約中可以不用重復添加。難民進入接受國后，享有接受國給予的各項福利，但是難民的融入或多或少會給當地的各方面帶來影響。既然接受國接受了難民，就應當保障其在國內應有的合法權利；如果難民未被接受國接受或者他們直接被遣返回國，接受國也不得侵犯其作為人應擁有的自然權利。難民最后是就地融合還是被遣返回國，以及難民權利受到侵害的救助，視接受國國內法律而定，但公約也應做出一些原則性規定，為各國提供指導性意見，緩解國內社會矛盾，也以免難民失去應有的庇護。

4.增強公約的規則化和可操作性

在保護難民權利過程中，解決某一具體問題時，如果適用原則處理，往往舉步維艱，或者被隨意性處理。因此，在補充公約不足的同時，需要把某些原則性條款規則化，增強條款可操作性和可適用性，同時也避免有些國家為一己私利對其進行擴大或縮小的任意解釋。另外，嚴格除外條款的適用。公約第33條第二款太過抽象，有些國家以各種理由借此條不接受難民入境或者驅逐出境，從而變相違反難民不推回原則，侵害難民權利。因此，除外條款應當嚴格適用，公約可對此類條款做詳細規定。有些學者認為為防止接受國濫用除外條款，應把除外條款刪除，筆者認為，保護難民權利不是一國的義務，而是各國出于自愿而實施的人道主義道德救助，公約中加入除外條款在一定程度上也是為了維護接受國的利益，因此，完善除外條款是更合適的處理方式。

總的來說，《難民公約》的改進是應對國際難民問題發展的趨勢，需要國際社會共同努力，共同為保護難民權利出謀劃策，維護難民基本的權利和其他利益，推動世界和平可持續發展。

（二）完善難民權利保護機制

1.提高國際對難民權利保護的關注度

至2016年初，由2015年爆發的難民危機中難民的數量達100萬，并持續涌往歐洲各國。有的人認為，歐洲經濟發達，人口密集，100萬人在歐洲人口中所占的比例極小。由此看來，很多人并沒有意識到難民問題的嚴重性，以下是一組來自聯合國的數據，從2003年到2012年聯合國難民署以及各國對難民的認定率：

由上表可以看出，不論是國家還是聯合國難民署，對難民的認定率都逐年提升，并在2009年達到高峰，雖然數據顯示認定率在一段時間內并沒有較大浮動，但相比于十年前，從整體看卻是不斷上升。而2009年后認定率呈下降趨勢，究其根源是各國對難民的認定標準不斷提高，加大了難民權利保護的難度，此種趨勢應引起國際社會的高度關注。對此，國際組織應當發揮各自的主導作用，采取措施應對難民權利保護問題。

首先，可賦予聯合國難民署部分具有法律強制效力的權力。由于難民署對國家違反難民公約時并沒有權利干涉它國內部事務，其權力不能凌駕于國家之上，導致很多國家出于自利意圖不承擔國際難民權利保護責任，比如不捐贈款項，這就引起難民署救助資金不足，難以實施救助措施。因此，可以考慮賦予難民署部分強制力權力，例如要求接受國在違反公約規定時對難民承擔相應的責任；濫用除外條款侵害難民權利時應當承擔難民救助責任等。

其次，發揮聯合國在難民權利保護中的主導作用。聯合國作為國際組織，可以從全球集資，這就避免所有經濟和社會壓力都讓庇護國承擔的局面，減少主權國家處理難民問題的抵觸情緒[9]。聯合國在國際上具有最高的權威性，并處于中立地位，能公平處理國際問題，如在國際難民權利保護方面擴寬其干涉領域，會更有利于各國應對難民問題。例如防止因難民問題引發的局部動亂，甚至戰爭；保障難民在遷移過程中人身或地區的安全；抑制難民隨意流竄，縮小難民出現范圍，便于集中管理，減輕難民接受國的壓力等。

此外，聯合國衛生組織，國際紅十字會等都是保護難民權利的權威組織，在其職責內應當切實履行國際難民保護責任。

國際組織在難民權利保護上發揮其“先鋒”的作用，更能使國際社會意識到難民問題的嚴峻形勢，提高國際關注度。

2.加強國際交流與合作

由于難民產生原因之復雜、造成影響之巨大，沒有一個國家能夠置身事外，也沒有一個國家能單獨解決此類問題[10]。難民權利的國際保護也不是一個國家或地區的的責任，而是需要國際社會齊心合力，團結合作共同應對。

首先，國與國之間的合作。如前文所述，在非、歐、美地區，各國共同制定有關難民權利保護的公約，包括難民來源國與非難民來源國，以及兩個或多個非難民來源國之間的合作。可以通過雙邊或多邊協議在資源分配、難民地域分配、后期安頓工作等方面都應建立一個完整的有效的合作機制，進行多邊談判，共同協調，互相分工，有效保障難民權利。還可以通過集合各國建立一個地區組織，進行資源集中，合理分配。設立指導機構指導難民救濟工作，管理難民援助事務。國家與國家之間形成國際難民救助工作的合作伙伴關系，并在此達成共識，能夠極大地提高解決難民問題的效率，快速緩解國際難民危機。

其次，國家與難民署的合作。當今國際上聯合國難民署與各國的合作形式之一是建立難民預警機制和預案機制。前者是難民署的分支機構根據難民產生潛在地區發生的各種特殊狀況預測難民產生的可能性，根據概率的大小制定一系列預防措施，以應對難民涌現的突發情況。后者是聯合國難民署與難民接受國事前合作，制定難民救助計劃，從難民入境到最后的自愿遣返或者就地融合，都事先安排并解決爭議事項，達到協商一致且各司其職。除此之外，兩者還需外在配合，聯合國難民署對全球各地區的難民進行宏觀調控，在大方向上制定大方針，引領國際社會在難民問題上朝正確途徑邁進。而各國在解決本國以及本地區難民問題時，也應當遵守《難民公約》以及難民署的相關規定，在不違反國際法的前提下保護難民權利，履行自身在國際上承諾的難民救助職責[10]。

再次，聯合其他國際組織，共同展開難民救助工作。國際力量中，僅僅依靠聯合國難民署的一己之力是無法承擔龐大的難民救援責任的，為了幫助難民盡快地恢復正常生活，聯合國難民署還需與國際上其他組織配合，諸如世界衛生組織，為難民的健康提供所需物品和服務；世界糧農組織，可以對難民的溫飽提供暫時保障；世界兒童基金會，對兒童這類特殊保護群體提供特殊保護；世界銀行，為難民救助工作提供資金等。一個國家的和諧社會需要政府各機構分工明確，共同管理，對難民也可以適用國家管理模式，各個世界組織都提供其職責內相應的幫助，難民救助工作的進度也會大大提高。

難民問題本就是國際問題，而此問題的解決必須要加強國際交流與合作。人多力量大、辦法多，只有如此，才能更快更好地保障難民權利，讓難民回歸正常生活。

3.創新國際社會參與難民權利保護的形式

國際上對難民權利的保護機制已相對成熟，尤其是歐洲各國。長期以來，中東地區和北非地區因戰爭或氣候原因產生的難民，大量遷往歐洲，促使歐盟制定出長期的高效的應對機制，但是隨著國際局部地區的政治軍事環境進一步緊張，近年來難民數量激增，對接受國的經濟、文化、國家安全、法律制度等造成程度不等的威脅，導致歐洲各國民眾出現反難民情緒，需要創新更多難民保護形式，對難民多元化保護。

（1）在難民產生地附近建立臨時保護區。難民在對外尋求生存救助時，往往選擇遷往生存環境優越、經濟發達、安全穩定的國家，例如北非和中東地區難民遷往歐洲，然而，由于氣候、地勢、路途遙遠等原因，會有一部分難民還未到達目的地就失去生命或者失蹤，對此有學者建議在難民來源地附近建立國際安全區域，簡稱IPA，為難民及時提供保護，同時也為了防止難民為生存而加入武裝部隊參加戰爭，加劇地區安全隱患。有的人認為，如果難民數量眾多，安全區域根本無法容納，還是會造成混亂。筆者認為，首先，可以對進入安全區域的難民分類，對特殊群體可優先收納，如難民數量超過安全區域可容納范圍，則可建議其他難民遷往較遠地區求助。其次，根據前文所述的聯合國難民署與各國合作建立的預警機制，可以預測難民來源地區產生難民的數量，從而根據需要在附近設立相應數量的安全區域。當然，安全區域的設立需要事發國與鄰國進行溝通協商，在不干涉他國內政和不侵犯他國利益的前提下預先設立。與此同時，國際上各國和國際組織對安全區域進行捐贈和其他協助，幫助難民度過生存艱難期。

（2）對難民流動進行概括性分配。由于難民原則向外尋求救濟時不分地域和國家，難民的分布就會出現不均勻現象，導致部分地區接收難民數量巨大，如歐洲，而另一些地方則相對稀少，這對有些國家造成巨大經濟壓力，如希臘。因此，可以對難民的流向進行分類。首先在難民發源地設立一個分配機構，之后在難民出境時根據難民自身情況給予其關于遷移地區的建議，而分類時不告知難民具體國家，只建議地區和方向。這樣可以緩解部分難民接收國的壓力，也防止難民盲目尋求救濟。當然，該分配不具有強制性，只具有建議性。

（3）積極響應志愿者參與難民權利保護。國際組織和國家在保護難民權利上一般以捐贈物資的形式，而救助服務人員十分有限，因此，各國在提供物質幫助的同時可以響應本國志愿者自愿前往救助區對難民提供救助。體現一個國家在難民權利保護方面極大的人道主義關懷。

不論是何種形式的保護，消除難民產生的根源才是保護難民權利的根本之法。就如著名法學家鐘俊輝說：“難民不僅是法律問題，更是社會和政治問題，將形成難民的隱患解決在萌芽之中才是治本的手段?！盵11]

（三）對我國的啟示

前文已述，我國于1982年加入《關于難民地位公約》，一直以來認真承擔難民權利保護責任。我國對難民權利的保護十分重視，在憲法中規定了尊重和保障人權。在部門法中也規定了接收政治避難的外國人。從1978年開始，我國累計共接納和安置了28萬多印支難民，還接濟過無數路過我國沿海城鎮的難民和海上營救起來的“船民”[12]。我國也積極參加多邊援助計劃，為世界各難民區提供大量財力物力幫助。從加入公約至今，我國在難民權利保護領域取得一定的成就，但仍有一些地方需要改進。

（1）彌補立法空缺。我國目前還沒有專門的保護難民權利的法律，在保護難民權利的實踐中，依據有限，因此，在維護我國國家主權，國家安全和國家利益以及尊重、保障人權的前提下，應及時設立難民法，以便執行工作人員在實際管理中有法可依，既保障難民的合法權利，又維護國家安全。

（2）設立難民甄別機構。我國沒有專門甄別難民的機構，難民在對我國申請難民地位時，對難民署駐華代表處提交申請，整個過程相對較為復雜或冗長，加上無關于難民權利保護的實體法可依，甄別程序的操作人員更加為難，而外在看來，我國在難民權利保護方面不能很好地擔負國際責任。因此，設立難民甄別機構實屬必要。

（3）加強國際合作。我國以前更傾向于通過雙邊關系實施難民救助，雖然有利于增進國與國之間的關系，但是在國際上顯得稍微“格格不入”，需要加強與聯合國難民署的合作關系，表現對國際組織和國際公約的充分尊重。參加國際難民援助有助于提高一個國家的軟實力，中國作為一個正在崛起的大國在國際事務中將會被期望承擔越來越多的責任，因此我們要大膽承擔起與大國身份相稱的國際義務。[13]

結語

在難民問題越來越備受國際關注的情勢下，對難民權利的保護是國際上不可忽視的重任。難民公約一直是難民權利的保護傘，但隨著時間推移和難民處境日益嚴峻，其對難民的適用范圍，權利保護方式、內容等都逐漸落后于現實難民問題的需要，因而需要對難民公約的可適用性進行修繕，如擴大和完善\"難民\"定義，統一難民甄別程序，完善后續工作制度等，除此之外，國際社會的難民法律保護機制的不足之處也應該得以完善。 但亦如我國外交部長王毅所說：“難民不是移民，在世界各地流離失所的難民還是要回到自己的祖國，重建自己的家園。這是每個難民內心的愿望，符合國際人道主義努力的方向。”解決難民問題的根本之道是消除難民源，即實現難民本國的和平，發展國內經濟，穩定國內社會環境。每個漂泊在外的難民都希望回到祖國和自己土生土長的家鄉重建家園，國際上所有為保護難民權利所做的努力也應以此為核心。而我們也相信，難民權利保護的前景是樂觀而愈發清晰的。

注釋：

[1]我國于1982年8月23日加入該公約。

[2]尤其是在非洲殖民統治時代結束后，整個非洲大陸出現了大規模的難民潮。而對此公約就不能適應解決非洲難民權利保護問題的需要。

[3]這僅僅是因為環境變化而導致的難民數量增加，不包括經濟和戰爭因素。參見杜艷芳.論難民保護的國際法問題與措施[J] .法制與社會.2016.6（中）：8～10

[4]這是非洲首次就難民問題召開最高級別會議并簽署具有約束力的公約。參見杜海英，王秀梅：“國內流離失所者及其保護及相關國際法問題”，河南財經政法大學報，2014年，第3期，第4頁。

[5]《中華人民共和國外國人入境出第十五條規定境管理法》第十五條。

[6]沒有具體的程序作為標準參考，國家對接受難民與否具有將近6成的自由裁量權。參見鐘俊輝：“難民權利保護問題研究”，重慶：西南政法大學，2008年碩士學位論文，第24頁。

[7]“環境難民”一次最早出現在上個世紀70年代Lester Brown（世界觀察研究所）的論述中。參見孟璐：“論環境難民的國際法保護”，中國優秀碩士學位論文全文數據庫，2014年，第9頁。

[8]Refugee Status Determination-Identifying Who is a Refugee，UNHCR，1 September 2005

[9]這份數據來自聯合國難民署其他年度的統計報告，數據來源于UNHCR.UNHCRStatistical Yearbook2012.UNHCR.2013.聯合國難民署其他年度的統計報告，參見劉國福.國際難民法[M]. 北京：世界知識出版社，2014

[10]而很多國家的國內法對難民救助實行緊縮政策，對已經緊繃的局勢無疑是雪上加霜。

參考文獻：

[1]劉國福.國際難民法[M]. 北京：世界知識出版社， 2014

[2]武文楊.國際法與國際政治視角下的難民保護困境[J].現代國際關系.2016.5.40～47

[3]鐘俊輝. 難民權利保護問題研究[D].重慶：西南政法大學，2008

[4]趙春艷.“難民潮”下國際公約的尷尬[N].民主與法制報：2015.9.20（010）

[5]杜艷芳.論難民保護的國際法問題與措施[J].法制與社會.2016.6（中）：8～10

[6]許慧.論難民的國際法保護[D].南昌：南昌大學，2014

[7]林根.國際難民問題研究[D].南昌：南昌大學，2013

[8]李賢華.國際難民權利保護制度的由來和發展[N].人民法院報：2016.2.5（008）

[9]許莊斯.論難民的國際保護-難民權利保護的困境及解決方案[J].社會科學論壇.2016，3：221～230

[10]王璐.難民法律保護研究[D].山東：山東大學，2016

[11][12][13]鐘俊輝.難民權利保護問題研究[D].重慶：西南政法大學，2008

作者簡介：陳璐（1993-），女，漢族，湖南永州人，湖南文理學院法學院2013級法學學士，法學專業。