中德國家公園管理體制對比研究及啟示

【摘要】：美國作為國家公園制度創(chuàng)立的先驅(qū)，建立了完備的國家公園體系，日本、德國積極效仿美國，也都建立了較為完善的國家公園管理體系。分析中德國家公園管理模式的共同性和差異性，進行兩國國家公園管理體制的經(jīng)驗歸納，并聯(lián)系我國實際，對中國國家公園管理提出有效建議。

【關(guān)鍵詞】：國家公園；管理體制；對比研究

1 研究背景

國家公園是一國為合理地保護和利用重要的生態(tài)自然資源和歷史文化遺產(chǎn)而設(shè)立的具有較大面積的陸地或海洋保護區(qū)域。與嚴格的自然保護區(qū)相比，國家公園除了資源保護之外，還有娛樂、富民等多種功能。世界上第一個國家公園是建立于年的美國黃石國家公園。國家公園制度已在世界上得到廣泛使用，是被實踐證明了的一種能夠在資源保護和利用方面實現(xiàn)雙贏的先進管理制度。

2 中德國家公園管理體制對比

2.1 中德國家公園機構(gòu)設(shè)置

2.1.1 德國國家公園機構(gòu)設(shè)置

在德國，聯(lián)邦政府與州政府共同負責國家自然保護工作。其中聯(lián)邦政府負責發(fā)布自然保護方面的宏觀政策，制定國家公園相關(guān)法規(guī)等工作。州政府擁有國家公園最高管理權(quán)。國家公園管理機構(gòu)分為三級，一級機構(gòu)為州立環(huán)境部，二級機構(gòu)為地區(qū)國家公園管理辦事處，三級機構(gòu)為縣市國家公園管理辦公室。各州之間，各州與聯(lián)邦政府之間，政府機構(gòu)與非政府機構(gòu)之間聯(lián)系密切，共同探討國家公園的管理問題，簡歷有關(guān)國家公園管理的統(tǒng)一規(guī)范和標準。

2.1.2 中國國家公園機構(gòu)設(shè)置

由于我國國家公園類型較多，所以我國國家公園的不僅是要接受當?shù)卣墓芾恚煌愋偷膰夜珗@還要接受不同主管部門的管理。我國國家公園的管理機構(gòu)架構(gòu)可以歸為以下四種類型：

（1）地方政府型

即在國家公園設(shè)置相應(yīng)級別的人民政府，并由政府機構(gòu)來直接管理國家公園，政府統(tǒng)籌管理公園內(nèi)一切事物的運行。如張家界武陵源景區(qū)，設(shè)置了武陵源區(qū)政府，負責處理相關(guān)事物。

（2）事業(yè)單位型

即由國家公園所在地的地方政府派出的管理局或管委會，代表國家資源所有者，負責國家公園內(nèi)部各項業(yè)務(wù)工作。一方面，地方政府會授權(quán)其對于國家公園在林業(yè)，治安，農(nóng)業(yè)，文物，土地等方面的管理權(quán)限；另一方面，管理局和管委在公園的業(yè)務(wù)工作上也接受上級主管部門領(lǐng)導(dǎo)。

（3）混合型

即在國家公園內(nèi)部，以管理局或者管委會為主，公園外部事情則由政府領(lǐng)導(dǎo)及政府下屬某一部門進行處理。

（4）無統(tǒng)一的管理機構(gòu)類型

我國仍存在少數(shù)國家公園沒有建立統(tǒng)一的管理機構(gòu)，處在“批而未建”的裝嫩太，還有個別國家公園處于“建而未管”的狀態(tài)。

2.1.3中德國家公園管理機構(gòu)設(shè)置對比分析

（1）管理機構(gòu)職權(quán)方面

德國采取的是典型的自治管理機制，實施三級機構(gòu)管理。聯(lián)邦搭建框架，州政府自治管理。各機構(gòu)之間聯(lián)系密切，權(quán)責明確。而我國主要采取地方管理和部門管理相結(jié)合的方式。一方面造成了各機構(gòu)之間的權(quán)利重疊；另一方面又容易造成責任真空，在一些涉及經(jīng)濟利益的問題上商戶推諉，管理效率低下。

（2）人員設(shè)置方面

在我國，國家公園管理機構(gòu)通常被當做一般的政府職能部門，設(shè)置的職位中有一部分與國家公園性質(zhì)及管理無關(guān)，造成一定的財政壓力，并且這些工作人員自身能力參差不齊，缺乏上崗前的培訓(xùn)及后續(xù)的職業(yè)培養(yǎng)，而且管理人員的管理理念不明確，往往容易把重點放在公園的建設(shè)開發(fā)和其經(jīng)濟價值上，而忽略了其在保護自然資源和生物多樣性方面的職責。

2.2 中德國家公園經(jīng)營模式

2.2.1 德國國家公園經(jīng)營模式

（1）德國國家公園資源保護和利用

德國為了能夠包括1個或多個完整的自然生態(tài)系統(tǒng)，規(guī)定國家公園面積應(yīng)不小于100平方前面，同時75%的面積應(yīng)處于自然或接近自然的狀態(tài)。德國國家公園大體可以分為三個區(qū)域，即核心區(qū)，限制利用區(qū)和外圍防護區(qū)。核心區(qū)只有道路，并且道路為自然道路，沒有公路，纜車等人工交通系統(tǒng)。這個區(qū)域?qū)嵤﹪栏竦淖匀槐Ｗo，不允許任何的開發(fā)和利用。限制利用區(qū)有人工設(shè)施和較大規(guī)模的人類集中活動區(qū)域。 外圍防護區(qū)面積很小，設(shè)置有保護生物群落結(jié)構(gòu)的防護設(shè)施。

（2）德國國家公園公共服務(wù)管理

德國國家公園發(fā)展旅游的重點是想讓更多的人能夠享受自然。德國國家公園向游客提供了多種多樣的游覽方式，不但可以使游客舒心的游覽，還可以起到人群疏導(dǎo)的作用，防止游客過多造成擁堵。德國國家公園內(nèi)還設(shè)置了必要的人工設(shè)施來幫助游客最大程度的欣賞自然美景。在開展旅游宣傳中，德國還通過解說，展示和宣傳手冊宣傳環(huán)境教育。除此之外，還設(shè)有專門的宣傳教育中心，可以對青少年進行教育，不但有圖片展示，講解，還有游戲參與等。2.2.2 中國國家公園經(jīng)營模式

（1）中國國家公園資源保護管理和利用

我國目前還沒有法律可以對國家公園進行統(tǒng)一管理，我們對于國家公園資源的保護還是主要通過對其園區(qū)進行功能分區(qū)來實現(xiàn)的。但實際上，分區(qū)界限不明確，相關(guān)法律法規(guī)不完善的問題，導(dǎo)致了我國國家公園機構(gòu)對國家公園資源的管理力不從心。

（2）中國國家公園服務(wù)管理

近年來，我國國家公園越來越重視國家公園的科普，教育功能，旅游解說成為了我國國家公園開發(fā)建設(shè)中的重點。主要采取有人服務(wù)和無人服務(wù)兩種形式來介紹公園歷史，公園特點等內(nèi)容。我國的公共基礎(chǔ)設(shè)施也在日漸完善。

2.2.3中德國家公園經(jīng)營模式對比分析

（1）經(jīng)營體制方面

德國的經(jīng)營體制主要是政企分開，主要是由地方政府經(jīng)營，是比較典型的地方管理模式。而中國是政企合一，或者以出讓全部或部分經(jīng)營權(quán)的方式轉(zhuǎn)移給企業(yè)進行市場化經(jīng)營。

（2）經(jīng)營理念方面

德國國家公園的經(jīng)營費用主要來自于州政府，工作人員的工資及辦公室費用也納入州政府財政預(yù)算。除州政府投入資金外，另一部分的資金來自于社會公眾捐助以及國家公園資源有形無形資源的合理利用，其資金投入渠道的多元化，使得州政府管理機構(gòu)可以全心全意的投入到國家資源的保護事業(yè)上。在我國，國家公園所需經(jīng)費只能通過地方撥款和公園旅游收入獲得，因此我國國家公園管理人員不得不將經(jīng)濟利益放在首要位置，很難達到經(jīng)濟與環(huán)境雙贏的要求。

（3）經(jīng)營的政策約束力方面

在德國，雖然州政府是國家公園的主要的經(jīng)營者，但是各個州政府所形成的一級法律法規(guī)必須在遵循有關(guān)于國家公園的聯(lián)邦法律框架條款下才能發(fā)揮其作用。同時，各州需經(jīng)過聯(lián)邦政府討論決議以及征求公眾意見才能決定國家公園的建立與否。而我國目前還沒有特定的法律，法規(guī)來約束經(jīng)營者的行為，使得在國家公園經(jīng)營管理過程中，資源保護意識博軟，容易造成國家公園自然，文化資源遭到破壞。

（4）社區(qū)居民參與機制方面

德國積極組織有關(guān)國家公園選址及建設(shè)的辯論，鼓勵社區(qū)居民積極參與。同時，德國設(shè)立專門網(wǎng)站整理民眾關(guān)心和擔心的問題并給予解答，消除社區(qū)居民的顧慮。而在我國社區(qū)居民參與到國家公園相關(guān)問題討論的途徑卻很少。

參考文獻：

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