多中心視角下的城市和諧社區治理模式構建

【摘要】：當前，我國現代化建設已經進入了發展機遇和社會風險并存的時期。在這一時期，為了協調我國經濟社會發展存在的各種非和諧因素，國家提出了構建社會主義和諧社會的重大任務。構建社會主義和諧社會是一項系統工程，社區作為社會的細胞和“縮影”，將承擔加速社會發展、降低社會風險、促進經濟和社會協調發展的歷史重任。因此，社區建設成為構建和諧社會的基礎工程，只有社區和諧了，才有社會的和諧。所以，我們應把創建社會主義和諧社區作為構建社會主義和諧社會的重要切入點。

【關鍵詞】：社區治理；和諧社區；多中心治理

社區是城市基層社會的一種組織形式，在城市社會發展中發揮著不可替代的作用，同時也是社情民意與社會矛盾反映最集中、表現最激烈的地方，是社會治理與良性運行的基本單位。在中國城市社區建設取得巨大成績的同時，社區發展及其作用的發揮仍受到層層羈絆，歸根結底問題的關鍵在于社區治理體制的相對滯后。可以說，城市社區治理體制創新不僅是一個關乎社區建設與發展能否順利進行的重大問題，更是關系到社會良性發展的關鍵環節，因此改革我國現有的城市社區治理體制，重新確定社區職能定位，理順社區組織縱向、橫向關系具有重要的理論和現實意義。

在結合我國幾種典型的治理模式的基礎上，我國的城市社區應該采用“以政府為主導，以社區為支點，多中心參與為核心”的一體化多中心社區治理體制，為實現“和諧社區”的目標而努力。

1、和諧社區多中心治理的目標定位

針對近年來國家提出的關于構建和諧社區的要求，和諧社區的標準包括居民自治、管理有序、服務完善、治安良好、環境優美、文明祥和。這樣的和諧社區，應該是：社區黨組織核心領導作用得到發揮，社區各項民主制度健全、規范，居民群眾在基層經濟、政治、文化和其他事務中切實能夠當家作主，形成黨領導下的充滿活力居民自治機制的社區；社區各種組織健全，職責明確，體制合理，民主協商機制、社會矛盾糾紛調處機制、共建機制健全，各種家庭、不同人群和諧相處的社區；服務設施、服務項目、服務手段齊全，能夠為社區居民高度個性化需要提供滿意服務的社區；群防群治網絡健全，社區安全防范體系完善，社區秩序井然，居民群眾安居樂業的社區；社區內建筑、綠化、垃圾分類、污水處理、能源利用等符合環保要求，居民普遍具有較強的公德意識、環保意識，人人養成節約、環保、衛生良好習慣的社區；居民群眾崇尚學習，群眾性精神文明創建活動普遍開展，學習型家庭、學習型樓院普遍建立，居民遵紀守法，鄰里團結和睦，文明禮貌，健康、科學、文明的生活方式得到倡導和推行的社區。社區的這樣一些功能要求，體現了人與人和諧相處、人的發展這一和諧社區的本質要求，體現了中國國情，體現了居民群眾的根本利益。

2、創新社區治理制度

俗話說，“沒有規矩，不成方圓”，這句話在社區治理中同樣適用，權力的多元更需要權力秩序和規范。社區治理的各主體基于自己的理性選擇，常常會在集體行動中逃避責任，并爭取自身利益。面對這種合作互動下產生的集體行動困境，通過協商解決如何分擔集體成本十分不易，因此需要在社區主體的網絡結構中建立相應的制度規則，明確各主體在社區治理中的定位和責任，并調整彼此的相互關系。就多中心社區治理體制來說，制度保障可以分為外部制度供給和內部制度供給。

總之，當前中國的城市社區治理必須要在制度規則上完善、創新，才能明確社區各治理主體的權責及相互關系，保障并推動社區治理的良性發展明確規定社區建設經費的投入和使用。

3、改革社區治理體制

3、1多中心治理模式及各主體的功能定位

和諧社區多中心治理模式主要是對國內外幾種具體的模式進行綜合的修整，并結合我國現在的社會背景和制度約束條件，以政府主導與社區居民自治相結合為主導思想，結合自組織理論，將多中心治理的各個中心整合為一個以構建和諧社區為目標，以政府主導和多中心參與的整體。建立“以政府為主導，以社區為支點，多中心參與為核心”的一體化多中心社區治理體制，

政府組織 我國政府在社區治理中的權力行使主要通過市政府、區政府及街道辦事處。政府作為最重要的“中心”，在社區治理中的作用是組織協調，財力支撐，參與動員，制定宏觀規劃，引導法律規范以及培育中介組織。

社區黨組織 社區黨組織是黨基層組織建設的重要組成部分，是社區治理的“掌舵人”和思想領導核心，社區中的基層黨組織主要包括街道黨工委與居民區黨支部。政黨組織主要負責宣傳貫徹黨的路線、方針、政策，支持和監督社區居委會及其他社區組織開展工作，密切聯系社區群眾，積極反映群眾的意見和要求，整合社區內的各種矛盾。

社區自治組織 社區自治組織社區自治組織主要包括社區居民委員會、社區協商議事會和社區居民代表大會，它們在激發社區成員積極參與的熱情， 增強社區民眾凝聚力和自治力方面有著重要的作用。

社區中介組織指在社區范圍內，受政府職能部門或群眾自發組織委托，按照有關法律、法規和章程的規定，獨立地開展社會活動，發揮服務、溝通和監督作用的社會服務機構，包括各種社會團體、民辦非企業單位和群眾為滿足生活文化需求而建立的各類民間服務組織，如業主委員會、社區志愿者組織等。社區中介組織對促進社區居民自治、深化社區服務、增強社區凝聚力、提供充分就業、保持社會穩定等方面起著不可忽視的作用。

市場組織主要指社區中企事業單位、軍隊、甚至是轄區黨政機關。這些部門以捐贈等形式對社區的援助是社區建設的重要物質來源。有些社區就是轄區單位的住宅區，與社區的發展聯系更為緊密。

社區居民社會居民是社區治理必然的主體，是社區治理中直接發揮作用的主體。社區事務的決策和管理必須始終以社區居民的意愿和利益為根本出發點。參加社區自治組織是目前我國社區居民參與社區治理的有效渠道。

3、2多中心治理模式的實現途徑

①切實轉換政府角色 政府是當今社區多中心治理中最重要的部分，可以說，政府角色轉換成功與否，直接關系到和諧社區治理成功與否。在社區治理中，首先，政府應有所為，有所不為。一方面，政府不能越位。凡是居民和社區組織能夠自主解決的事項，政府不能越位干預，應做到簡政放權，從大量社會事務中解脫出來，將一些服務職能交給或歸還給社會、社區去做。另一方面，凡是屬于政府及有關職能部門自身應完成的行政性任務，政府不能缺位，要做到認真履行職能，盡職盡責的保證管理、指導、協調到位。其次，政府角色的定位：主要是組織協調者—協調各業務部門為社區服務；財力支撐者—提供社區建設的財力保障；參與動員者—完善居民的參與渠道；宏觀管理者—制定、完善有利于社區建設發展的各項法律規范；中介組織培養者—引導社區中介組織的有序、健康運作。

②構建新型社區自治組織體系 社區居民自治組織，是建設和諧社區的主力軍。社區自治組織主要包括社區黨組織，社區成員代表大會、社區協商議事會和社區居委會，他們在社區治理中承擔著各自的任務。

③建立適合社區發展的政府組織 首先要建立黨委領導、政府主管、民政部門牽頭，有關部門積極配合的領導機制。在市、區、街對社區的縱向管理上，他們在社區治理中的分工也是不同的。

④培育多樣的社區中介組織：第一，政府要加強對社區中介組織的合理培育。政府應該積極為社區中介組織的發展創造良好的外部環境，通過各種有效措施，鼓勵、引導社區中介組織的成立和發展。第二，加強社區中介組織的自身造血功能。第三、加強社區中介組織有關政策工作研究，健全相關法律。

⑤充分發揮轄區單位在社區治理中的作用，在遵循“資源共享，共駐共建”的原則下，轄區單位一方面要力爭資源共享，另一方面要達到社區設施相對完備的要求為社區提供財力、物力。同時，還與街道和社區一起，注重打造“以人為本”的軟環境，圍繞提高社區居民群眾思想道德素質想辦法。另外，轄區單位還可以對社區的就業問題、環境保護問題等做出自己的貢獻。

4、優化社區治理運行機制

4、1完善政府主導的治理機制

建設和諧社區，政府要發揮主導作用，因此，政府在社區治理中應建立以下五個機制規劃機制結合國民經濟及城市發展規劃，在社會廣泛參與的情況下，因地制宜的制度出社區的可持續發展規劃政策機制面對和諧社區建設的新形勢，政府應適時制定出具有指導性、針對性和可操作性的政策服務機制建立公共服務體系，做市場和社會做不了的事。如就業服務體系建設、社會保障體系建設、公共衛生和基本醫療服務體系建設、公共教育體系建設公共財政機制要加大公共財政對建設和諧社區的支持力度，為社區的發展提供堅實的資金基礎培育自治機制一方面要支持和發展社區居民自治，另一方面還要大力培育群眾性服務組織和團體，發展社區志愿者組織、老年人組織以及各種社區服務組織，建立以社區為基本單元的新型組織動員體制，協助政府做好社區服務、治安、衛生等方面的工作，提升社區組織和動員群眾的能力。

4、2培育廣泛的社區參與機制

社區參與是社區建設的內在動力，因此應積極建立行之有效的社區參與機制。一是構建居民的參與平臺，完善居民代表會議等制度，鼓勵居民參與社區志愿者隊、服務隊等組織。二是逐步健全和落實民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督制度，積極拓寬居民參與的渠道和途徑，使社區居民切實享有對社區自治組織的選舉權、罷免權和監督權，以及對社區事務的參與權和決策權，加強社區建設與居民自身利益的關聯度和參與渠道的通暢。三是在街道辦事處和居委會分別建立“民意調查”、“居民議事會”等制度，加強與社區居民的交流與溝通，贏得居民群眾的理解和支持。四是實施街道辦事處和居委會政務、財務、服務等內容全部公開，建立社區居民直接評議街道辦事處和居委會工作和街道和居委會干部制度。要激發廣大居民參與社區建設的熱情，提高社區的民主自治水平。五是可以考慮現行的人民代表大會制度有必要與社區建設相互銜接、相互配合。如，在社區設立人大代表辦事處，社區內的選民可通過人大代表辦事處反映意見，提出設想，監督政府工作。六是網絡參與。社區居民可以通過社區的網站了解社區的工作及政策導向，也可以將自己的意見或建議通過網絡的形式反饋給社區治理主體，同時，社區居民之間還可以通過論壇或群的形式聯系起來，共同為和諧社區的發展獻計獻策。

4、3建立多渠道財力保障機制

社區建設的繁重任務，使辦公經費、人員工資和場所建設所需的資金一再增加。同時，社區建設資金缺乏，來源不穩定，影響了社區建設的開展和社區生活環境的改善，為此，需要探索一種既有利于社區經濟發展，又有利于形成穩定的社區組織的財力來源的新途徑。建立多渠道的社區融資體系是解決的方法之一。政府是社區發展資金的主要支持者，尤其是在城市社區發展的初期，由于自身經濟來源有限，政府應當盡量提供有力的支持。但不能僅僅依靠政府，也需要引入市場機制和社會支持機制。社區設施和資源具有社區性和外部性的特點，既有純私人物品，也有純公共物品。從經濟學的觀點看，純私人物品供給市場有效，純公共物品的供給政府有效。因此，應把政府支持和市場機制結合起來，形成社區、政府、社會多渠道的社區融資體系。當然，還應注意發展社區經濟，培育社區自我造血的機制，這樣才能實現社區經濟的可持續發展。

4、4構建新型的社區服務協調機制

服務群眾、方便群眾、造福群眾，是建設和諧社區的根本出發點和落腳點。只有不斷拓展社區服務領域，豐富社區服務內容，改進服務的方式方法，才能最大限度地滿足居民群眾日益增長的物質文化需要，使居民群眾真正得到實惠。首先要明確市、區、街、居委會及社區的服務功能，細化、化服務功能指標，使各級社區服務功能日益完善。社區服務的需求方是社區居民，社區服務的協調方是社區自治組織，社區服務的實現是通過社會專業化服務。

因此，社區服務與社會專業化服務的協調方式是社區自治組織提供社區服務項目，向社會發布社會專業化服務，組織承包服務項目。社區公益服務的經費應堅持以政府投入為主。而社區公益與經營混合服務內容，如醫療服務、就業服務和職業訓練服務，可考慮由政府委托，社區自治組織協調，專業化服務組織承包的方式。

結論

中國改革的過程從某種意義上說是一個政府分權和轉移職能的過程。在城市中，通過權力的轉移和重組，構建發揚民主、激發基層活力、促進居民福祉的社區治理秩序。這既是中國城市基層社區管理體制改革的重要目標，也是社區建設的重要目標導向。但是，由于行政性的單一中心秩序，使得中國在社區治理中一直走不出自治性不足的困境。因此，培育社區中介組織，提高居民的參與意識，構建多中心秩序，無疑將是社區治理模式的理想選擇。多中心理論主張各治理主體平等互動，然而，在當前階段，政府的作用仍不可忽視。因為，政府退出有兩個必要的前提：一是社會上有承載政府所退出功能的載體；二是政府對這些載體的表現，包括其運行的過程和結果，具有有效的監控和評估手段。在這兩個條件還沒有具備的時候，政府仍然是保護和維護公眾利益的主要甚至唯一的主體。所以，我們提出了“以政府為主導，以社區為支點，多中心參與為核心”的一體化的多中心治理體制。我國社區治理的目標是構建“和諧社區”，即實現“居民自治、管理有序、服務完善、治安良好、環境優美、文明祥和”，這一目標可以通過多中心治理來達成。

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作者簡介：楊志茹，中央民族大學管理學院，北京，100081，女，1992.05- ，漢族，河北省保定市人，中央民族大學管理學院2015級行政管理專業碩士研究生在讀研究方向：公共管理。