四川省頁巖氣就地利用的政策與法律保障研究

南景毓

（1.武漢大學環境法研究所，武漢430072；2.四川文理學院政法學院，四川達州635000）

美國的“頁巖氣革命”推動了全球頁巖氣開發利用熱潮[1]。中國頁巖氣的可采儲量世界第一，已開采量世界第三。2017年，中國已成為與美國、加拿大比肩的頁巖氣生產大國。其中，四川省頁巖氣的資源量約為27.5萬億立方米，占全國頁巖氣總量的20.52%；四川省頁巖氣的可采資源量達6.44萬億立方米，占全國頁巖氣總量的23.42%，兩項指標均居全國第一。近幾年，四川省已在宜賓、自貢、內江、瀘州等地開發和就地利用頁巖氣。

受頁巖氣開采量和管道運輸能力等因素的影響，當前我國開采的頁巖氣基本上是就地利用。頁巖氣的就地利用有利于優化資源地的能源結構，促進資源地頁巖氣產業的發展，增加資源地的稅收，改善資源地的民生狀況。可能是受頁巖氣就地利用深度和廣度不足的影響，筆者尚未發現國內學界有人對頁巖氣就地利用的政策和法律保障進行研究。深入推進可持續發展和加強生態文明建設的新時代，頁巖氣的開發利用符合世界各國追求清潔能源的發展趨勢，我國必然會加大頁巖氣開發利用的力度。因此，有必要以四川省為樣本對頁巖氣就地利用的政策與法律進行研究。

一、頁巖氣開發利用政策的效用與局限

（一）國家頁巖氣開發利用政策的效用與局限

為加快發展頁巖氣產業，國家能源局制定了《頁巖氣產業政策》，財政部和國家能源局聯合下發了《關于頁巖氣開發利用財政補貼政策的通知》，國家能源局制定了《頁巖氣發展規劃（2016-2020）》。

《頁巖氣產業政策》鼓勵頁巖氣就近利用和接入管網；按頁巖氣開發利用量，對頁巖氣生產企業直接進行補貼；鼓勵地方財政根據情況對頁巖氣生產企業進行補貼；對頁巖氣開采企業減免礦產資源補償費、礦權使用費，研究出臺資源稅、增值稅、所得稅等稅收激勵政策。鼓勵頁巖氣就近利用為頁巖氣就地利用提供了政策依據。它的其余激勵政策使頁巖氣開發利用的直接財政扶持加大和間接稅收鼓勵范圍擴大[2]，減輕了頁巖氣就地利用成本負擔。

《關于頁巖氣開發利用財政補貼政策的通知》細化了對頁巖氣開發利用企業財政補貼的標準、資金申請和撥付程序。這為頁巖氣就地利用提供了資金支持。

《頁巖氣發展規劃（2016-2020年）》明確指出，根據頁巖氣產能建設和全國天然氣管網建設及規劃情況，支持頁巖氣接入管網或就近利用。這為頁巖氣就地利用提供了政策依據。

國家頁巖氣開發利用政策雖然為頁巖氣的就地利用提供了政策依據和資金支持，但它們并非直接針對頁巖氣就地利用而設，無法滿足頁巖氣就地利用的內在需要，如未涉及頁巖氣就地利用的氣量留存和生態環境損害的補償等問題。

（二）四川省頁巖氣開發利用政策的效用與局限

近幾年，四川省委、省政府將頁巖氣產業列為推動經濟結構調整和產業轉型升級的高端成長型產業之一，出臺了一系列推進頁巖氣開發利用的政策性文件。

2014年8月，根據省委、省政府的部署，四川省科技廳組織產學研單位聯合編制了《四川省頁巖氣產業技術路線圖》，擬將四川省建成全國最大的頁巖氣生產基地、體制機制示范基地和全國重要的裝備制造服務基地。這一愿望的落實能為四川省頁巖氣就地利用提供充足的氣源、必要的制度和有力的設施支撐。

2014年9月，四川省政府審議通過《頁巖氣產業發展工作推進方案》。該方案以頁巖氣優先改善民生為抓手，提出了拓寬頁巖氣就地利用渠道的要求，明確了篩選頁巖氣就地利用項目的標準。這有利于四川省頁巖氣就地利用的創新發展和綠色發展。

2016年4月，四川省政府發布了《四川省頁巖氣產業發展2016年度實施計劃》。該計劃擬大力推進四川省頁巖氣的產能建設，建成頁巖氣產能35億立方米/年，頁巖氣產量達到25億立方米以上；開展頁巖氣開發利用的環保標準研究，實現安全綠色發展。這些舉措的落地既能為四川省頁巖氣就地利用提供足夠的氣源，也推動了四川省頁巖氣就地利用的綠色發展。

除此之外，四川省頁巖氣資源所在地還出臺了貫徹省政府推進頁巖氣產業發展工作的政策性文件。譬如2014年12月25日，宜賓市政府出臺了《宜賓市貫徹四川省頁巖氣產業發展工作推進方案的意見》，明確了宜賓市頁巖氣優先滿足城鄉居民生活用氣需求，其優先用于資源地發展產業的態度有利于該市頁巖氣就地利用的推進。

四川省頁巖氣開發利用的政策能為四川省頁巖氣就地利用提供充足的氣源、必要的制度和有力的設施支撐，能推動四川省頁巖氣就地利用的創新發展和綠色發展，為四川省頁巖氣就地利用明確了制度。但這些政策是為頁巖氣產業的快速發展設計的，不是專門為頁巖氣的就地利用制定的，無法滿足頁巖氣就地利用的多方面需求，比如資源地失地農民的社會保障等問題并沒有在政策中得到體現。

二、頁巖氣就地利用法律的缺位及其影響

作為常規能源的重要補充，在非常規天然氣這個大家庭中，頁巖氣的發展備受矚目[3]。雖然頁巖氣的開發利用廣受關注，但頁巖氣開發利用的法律一直空缺，更遑論頁巖氣就地利用的法律了，這影響了頁巖氣就地利用的安全、高效和可持續發展。

（一）頁巖氣就地利用法律的缺位

目前,我國已經有《電力法》《煤炭法》《可再生能源法》和《節約能源法》共4部單行的能源法律，有《礦產資源法》《水法》《清潔生產法》和《循環經濟促進法》等30多部相關法，有30多部國務院頒布的行政法規，有200多部部門規章，有近千部地方性法規和規章。我國的能源法律體系已經初具雛形[4]。但起龍頭作用的能源基本法缺失；子體系不完整，石油、天然氣、原子能等領域的能源法律至今缺位；缺少能源公共事業法[5]。與之相適應，國家層面上的頁巖氣就地利用法律仍告闕如。

我國的西南地區、西北地區、華中地區、東北地區、華北地區和華南地區均不同程度地蘊藏著頁巖氣，部分地區已經鉆井、產氣并實施了頁巖氣就地利用，但頁巖氣資源地并沒有出臺頁巖氣就地利用方面的地方性法規和地方政府規章。

（二）頁巖氣就地利用法律缺位的影響

頁巖氣就地利用法律的缺失使得我國的頁巖氣就地利用沒有相應的法律對之進行規制，頁巖氣的就地利用處于放任自流的自然狀態，頁巖氣就地利用的諸多問題難以得到合法、合理和長效地解決。比如頁巖氣就地利用的氣量一旦增加，資源地就要向頁巖氣生產企業爭取增加頁巖氣的供應量，而頁巖氣生產企業是否增加頁巖氣的供應量取決于頁巖氣市場價與供應價的比較、資源地與頁巖氣生產企業的關系好壞。在企業利潤“去地方化”的產業背景下，資源地頁巖氣的就地利用會時不時地受到氣量不足的限制。再比如頁巖氣就地利用會占用農民的土地，但頁巖氣就地利用企業不會主動地和長期地考慮失地農民的社會保障，資源地政府如何敦促頁巖氣就地利用企業承擔應負的社會責任也是令資源地政府經常頭疼的問題。

三、四川省頁巖氣就地利用政策的制定與推行

（一）頁巖氣就地利用政策的制定

中國的資源分布不附帶任何感情色彩：煤炭北多南少，天然氣西多東少，水能西多東少[6]。然而，我國的能源消費區域差別明顯。經濟最發達的東南沿海地區，能源非常短缺，但是能源消耗卻很大[7]。廣袤的西北地區經濟發展明顯滯后，能源卻非常豐富，能源消耗并不大。由于我國能源的地域分布失衡與能源消費的地域差異之間的矛盾使得我國能源的大范圍轉移戰略難以改變[8]。當四川省的頁巖氣規模化開采之后，四川省的頁巖氣也極有可能走上地域轉移之路。能源的地域轉移與能源就地利用之間的矛盾沖突使得國家很難在政策層面上較全面地扶持頁巖氣就地利用。四川省頁巖氣的就地利用需要制定與之匹配的地方政策推動其實施。四川省現有的頁巖氣政策是針對泛化的頁巖氣開發利用的，它們無法為四川省頁巖氣的就地利用提供直接的政策支持。

為此，四川省政府和設區的市政府應該積極響應國家的能源政策，責令職能部門根據省市的具體情況單獨或聯合制定關于頁巖氣就地利用的財政補貼、稅收優惠、失地農民就業與社會保障、生態環境補償和資源地基礎設施建設投入等政策，為四川省頁巖氣的就地利用提供具體而有力的政策扶持。但這些環境政策都屬于環境管制政策，政策執行的成本高昂，管制者往往疲于應付，容易助長企業偷排等環境違法行為[9]。資源地政府和民眾應在環境管制政策之外積極推動頁巖氣就地利用企業實施減少環境違法行為的自愿性環境政策，提高環境政策的實施效率。

（二）頁巖氣就地利用政策的推行

目前，四川省已經成立了省頁巖氣產業發展推進小組辦公室，旨在研究解決頁巖氣產業發展中遇到的重大問題。四川省頁巖氣所在地的市也應當成立市級頁巖氣產業發展推進小組辦公室，協調解決市級范圍內頁巖氣產業發展遇到的棘手問題。省市兩級頁巖氣產業發展推進小組辦公室應協同監督和敦促相關的職能部門推進頁巖氣就地利用政策的實施。此外，頁巖氣就地利用企業自愿性環境政策的形成和增長會緩解環境管制政策推行的壓力，提高環境政策實施的整體水平。

四、四川省頁巖氣就地利用法律的創制與實施

源自政治系統和法律系統的兩種基本工具，環境政策和環境法律均在當下環境保護議題中發揮著重要的作用，各自具有不可替代的價值和功能[10]。頁巖氣開發利用政策穩定性差和非強制性的工具性缺陷使得頁巖氣就地利用法律的制定和實施十分必要。

（一）四川省頁巖氣就地利用法律的創制

四川省頁巖氣就地利用法律的創制涉及兩個法律問題：一個是由哪級立法機關進行立法，一個是它由哪些立法內容構成。

1.頁巖氣就地利用法律立法機關

由于我國能源基本法和油氣法等的空缺，近年內國家制定頁巖氣開發利用方面的法律幾無可能，頁巖氣就地利用法律只能寄希望于頁巖氣所在地的地方立法。

四川省的頁巖氣資源遍布川南的自貢、瀘州、內江、宜賓、樂山，川西的眉山和川東北的南充等城市。在這些地級市，頁巖氣開發以后都會就地利用。如果這些設區的市都制定頁巖氣就地利用的法律，就會導致四川省設區的市頁巖氣就地利用法律的井噴和相互雷同。為此，筆者主張由四川省人大常委會制定一部全省統一適用的頁巖氣就地利用的法律。

2.四川省頁巖氣就地利用法律的內容

筆者建議的四川省頁巖氣就地利用法律宜采用“四川省頁巖氣就地利用條例”(下文稱“該條例”)名稱。該條例應重在實用，而不追求立法體例的大而全。

立法產生于利益沖突與調適之中，其基本功能在于實現多元利益沖突的衡量與選擇[11]。四川省頁巖氣的開發利用必須努力實現開發一方資源、帶動一方產業、造福一方百姓的目的。否則，四川省頁巖氣的開發利用照樣會陷入“資源詛咒”的怪圈。因此，該條例要平衡頁巖氣開發利用者之間的利益，維護資源地的利益，改善資源地的民生。

頁巖氣的就地利用必須實現利益相關者之間的利益共享，改變過去企業利潤“去地方化”的舊有格局；頁巖氣的就地利用可能會污染和破壞資源地的生態環境，而環境治理的費用卻由資源地獨自承擔，故立法規定生態環境補償尤為重要；頁巖氣勘探開發的成本較高，如果沒有政策支持，頁巖氣就地利用的成本會隨之增高，政策扶持應是立法必不可少的內容。可見，頁巖氣的就地利用應遵循利益共享、生態環境補償、可持續發展和政策扶持的原則。

法的效力范圍，又叫法的適用范圍或生效范圍，意指法對什么人、在什么時間和什么空間有效[12]。該條例應適用于本省范圍內頁巖氣勘探開發企業、就地利用企業、資源地的民眾、政府及其相關職能部門圍繞頁巖氣就地利用開展的活動。

頁巖氣勘探開發企業雖然處于頁巖氣就地利用之外，但其是頁巖氣就地利用氣源的提供者，它們提供氣源的多少直接關系著頁巖氣就地利用的命脈。如果任由它們按照市場規律和國家的政策決定供氣量，頁巖氣就地利用企業極有可能會經常出現斷供的情況。因此，該條例應把頁巖氣勘探開發企業納入到該法的規制之下并課以頁巖氣留存的義務。

根據以往我國能源就地利用的經驗，部分能源就地利用企業會將總部建在省會市，實行向省會市繳稅的“總部經濟”，這些企業也基本上使用自己的員工。該條例應課以頁巖氣就地利用企業向資源地招工和納稅的義務。與此同時，頁巖氣就地利用企業還要保護和改善資源地的生態環境，積極投身資源地的基礎設施建設，踴躍參加資源地的社區活動。這是頁巖氣就地利用企業應當履行的社會義務。

頁巖氣的就地利用會占用農民的耕地，導致農民失去土地，進而喪失基本的生活保障和發展的基礎。相反，頁巖氣就地利用企業則會從頁巖氣及其產品售賣之中獲取較為豐厚的利潤。從利益平衡的角度考量，頁巖氣就地利用的法律應當要求頁巖氣就地利用企業力能所及地解決失地農民的就業和社會保障問題。在立法中，它是法律對利益的選擇與宣示[13]。畢竟，頁巖氣就地利用侵犯了失地農民的生存權和發展權，作為弱勢群體的失地農民理應受到頁巖氣就地利用法律的保護。

當前，我國油氣的管道由少數幾個大型油企壟斷。這非常不利于油氣資源的調度、價格改革和節約管道建設資金，故該條例應規定頁巖氣管道的統一規劃、共同建設和共享使用，以節約頁巖氣管道的建設、維護和使用費用。

頁巖氣就地利用項目不能盲目上馬、重復建設和危害資源地的環境，故該條例應規定資源地政府對頁巖氣就地利用項目的評估和審核義務。為了資源地生態環境的保護，資源地的環境保護部門要對頁巖氣就地利用項目的環境影響評價和“三同時”制度進行審查。

根據《關于頁巖氣開發利用財政補貼政策的通知》，2016-2020年，中央財政對頁巖氣開采企業給予補貼。2016-2018年的補貼標準為0.3元/立方米，2019-2020年補貼標準為0.2元/立方米。隨著國家財政補貼的不斷減少，未來頁巖氣開發利用的成本問題必然凸顯[14]。頁巖氣資源地若要繼續實施頁巖氣就地利用，就需要給予頁巖氣就地利用企業必要的政策優惠、財政補貼和稅收優惠，故該條例應規定資源地政府對頁巖氣就地利用的政策扶持義務。

頁巖氣就地利用企業聘用資源地的民眾是改善資源地民生的重要組成部分。為了打破以往能源就地利用企業大多使用本企業員工的慣例，該條例應賦予資源地勞動監察機關對頁巖氣就地利用項目的用工情況進行監督的權力。

構建和諧的新型企地發展關系，要做好企業反哺地方的工作，最大限度地減少和降低企業生產的負外部性，積極承擔企業的社會責任[15]。為此，該條例應設置頁巖氣就地利用優惠政策撤銷、受益返還、生態環境損害修復與賠償、基礎設施維修與損害賠償、行政處罰等措施敦促頁巖氣就地利用企業承擔社會責任。其中，生態環境修復是現行的國家環境資源立法沒有規定的，但在頁巖氣就地利用中又有可能發生的，故該條例應規定生態環境修復責任。但變化是事物發展的必然趨勢，不是所有的變化都需要修復。同時，修復是人為措施，也受認識限制，具有風險，千萬不能因修復造成新的破壞[16]。因此，在生態修復責任的基礎上，該條例還應規定生態環境損害賠償制度，而不能僅僅停留在生態修復責任的追究上。頁巖氣的勘探開發伴隨著眾多環境要素的污染和生態的破壞。如果市級人民政府再不嚴把頁巖氣就地利用項目的準入關，就可能會造成資源地生態環境的惡化。該條例應規定市級人民政府的行政責任。當然，資源地的各職能部門也要積極地履行部門的職責，為頁巖氣的就地利用創造有利的環境，故該條例應要求資源地的職能部門各司其職。

該條例不可能事無巨細地規定四川省頁巖氣的就地利用事宜，故應授權設區的市人大常委會制定實施細則或者由省市級人民政府出臺政策性文件以解決未盡事宜。

（二）頁巖氣就地利用法律的實施

筆者建議制訂的“四川省頁巖氣就地利用條例”若在近期得以進入立法程序并盡快頒布實施，將不僅僅是四川省的一部地方性法規，它還可能是我國頁巖氣就地利用的第一部法律。如果它能夠有效地實施并對四川省頁巖氣的就地利用起到良好的推動作用，那么它將對全國頁巖氣就地利用法律的制定起到示范作用。同時，四川省頁巖氣資源地設區的市人大常委會還可以制定實施細則，推動條例的實施。四川省頁巖氣資源地的政府及其職能部門、人民法院和人民檢察院可通過實施該條例及其實施細則的內容，切實履行自己的職責，平衡頁巖氣勘探開發企業、頁巖氣就地利用企業、資源地人民和政府之間的利益。

五、余論

政策在完善自身的同時為法律積累了經驗，法律在改進自身的同時為政策提供了參考，二者相互影響、相互建塑、優勢互補、互聯耦合，構成一個完整的社會規范體系[17]。四川省頁巖氣的就地利用同樣離不開環境政策和環境法律的齊抓共管。這注定了四川省頁巖氣就地利用環境政策和環境法律的融合。盡管四川省頁巖氣就地利用的環境政策和環境法律都要對頁巖氣就地利用的財政補貼、稅收優惠、失地農民就業與社會保障、生態環境補償和資源地基礎設施建設投入等有所體現，但環境法律宜對此作出原則性規定，環境政策宜細化其操作性規定。總之，作為兩種具有內在合理性的制度工具，環境治理需要環境政策和環境法律的雙管齊下，各自發揮應有的作用[18]。毋庸置疑，四川省頁巖氣的就地利用也需要環境政策和環境法律的齊心協力和優勢互補。為此，本文勾勒了四川省頁巖氣就地利用的環境政策和環境法律，以期能對四川省頁巖氣的就地利用有所助益。

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