“三權”分置背景下農村土地流轉問題研究

柳國華

（濟源職業技術學院經濟管理系，河南濟源459000）

土地是農民的生存與發展之本，是農業生產的最重要的生產資料，關涉農民的切身利益與農村社會的經濟發展狀況。目前，我國經濟進入深度轉型期，經濟新常態成為經濟發展的外在表征，廣大農民日益關注與聚焦農村土地的利用效率及產權公平等問題。2014年12月中央深改領導小組第七次全會上提出了農村土地“三權”分置的立足農村實際、創新性的農村土地新型產權的新制度，即在毫不動搖地堅守農村土地家庭承包權的基礎上，農村土地的集體所有權延續不變，農戶個體對集體土地的承包權創新性地化為承包權及經營權，進而形塑為土地承包權、所有權及經營權并立分置的格局。其核心要義是強調集體所有權、體現農戶承包權，達到經營權放活之目標，推動農業現代化、工業化和城鎮化“三化”的發展進程[1]。但是，以“三權”分置制度為依托，農村土地流轉推進中出現了許多新的問題，成了這一制度落地生根的障礙。基于此種情況，筆者詳實地探尋了在“三權”分置背景下，實施農村土地流轉面臨的困境，借鑒“塘約道路”的經驗，指出了可行性的破解路徑。

一、農村土地流轉的困境審視

（一）個別農民戀地情結較重

農村土地為農民生產與生活的最可靠依托，部分農民對“三權”分置的制度和土地流轉的政策不理解，或知之甚少，更難以認識到土地流轉的重要意義。他們對自己經營承包的集體土地懷有深厚的感情，雖然有的人已遠離家鄉入城務工，但仍不情愿把自己承包的土地依據“三權”分置的制度順利流轉給種糧專業大戶或專業的農業公司。他們甚至害怕一旦土地流轉后，如在城里失業后，無地可耕，被迫失業[2]，今后的生活無依無靠，生活失去了最可靠的土地保障。

（二）農戶之間的經濟收入拉大

依據“三權”分置制度，農戶進行土地流轉，這實際上是要求農戶依據合同在一定時間內轉讓土地的使用權，這間接帶來農戶之間的利益失衡，出現一定的利益糾葛。農地的流出戶及流入戶之間的收入有可能被拉大：流出戶的務農收入可能逐步下降，而土地流入戶依據規模經營的力量，依靠先進科技的應用，其收入可能逐步增加。這會使我國農村經濟收入不平衡的態勢逐步擴大，農戶之間因經濟收入的差別出現新的階層分化，必然會對農村經濟社會的和諧發展帶來消極的影響。

（三）土地流轉機制保障不完善

“三權”分置制度為農村土地流轉提供了政策的宏觀方向，但具體的操作保障機制尚不完備。土地為農民的生命線與保障線，是農民生活生存的命根子。當前我國的農村社會保障體系不太完善，尚未做到對低收入農戶的全覆蓋，不能完全托底流轉土地解決農民的基本生存之需，農戶自有土地經營權流轉后，可能無法及時得到就業的可靠保障，如入城務工，有些是臨時工，沒有相應的“五險一金”。對于土地流轉的經營戶來說，農業生產周期長，波動性較大，受自然災害與市場影響度大，抗風險能力相對較低，加之許多種糧專業大戶都是各自為戰，相互協同能力較差，規模優勢體現得不太明顯，沒有達到流轉所設定的目標。

（四）土地流轉的程序規范性低

隨著我國農村土地“三權”分置的逐步試行，農村土地市場漸進激活，土地流轉交易日益頻繁，交易量逐步增加。但當前，我國農村土地流轉的主要模式為農戶自由、自發地開展流轉，農民缺少土地流轉法律法規方面的相關知識，很多農戶與流轉接收方僅僅達成口頭協議，并未正式簽定嚴謹的流轉合同及契約，更未到公證機關進行公證。即使簽定了流轉合同，流轉合同的接續、注銷、變革、監督等程序仍不完善，對流轉的新模式，如土地入股與抵押，尚未制定細化性的規定，抵押的條件、抵押的期限、入股的比例及收益分配等法律法規空白，沒有將政策性的制度落實為規范性的法律[3]。這些導致農村土地流轉程序較為混亂，內在潛含風險加大。

（五）流轉土地“非農化”較為突出

“三權”分置明確規定了農村土地流轉后，農村土地的農業使用性質保持不變，其所有權仍歸農村集體所有。從當前農村土地流轉的實踐來看，由于我國對農村土地流轉的法律法規的缺位，致使相關政府部門監管無法可依，職責模糊，或因利益的牽絆，土地監管部門未能對農村土地的農業使用屬性進行有效的監管，甚至放任自流，導致農村流轉用途被無故的變更，非農化日益嚴重。很多流入土地的公司或專業大戶私自改變土地的糧食生產功能，自己變更農村土地的種糧用途，大量開展非農建設，譬如有的在流轉土地上開設農產品加工廠；有的自己違規加寬農村土地的道路，種植苗木花草，開辦農家樂，發展鄉村旅游項目；有的私挖田地，引水入田，發展水產養殖業等等，這些都在一定程度上背離了農村土地流轉的目標。

（六）家庭農場實力不強

“三權”分置明確了家庭擁有集體土地的承包權與經營權，擁有農村土地的流出權與流入權。從我國農村實際來看，家庭的承包權與經營農業仍是我國農業發展的最主要形式。農業要現代化，就必須立足我國農村經濟的實際情況，大力發展家庭農場，扶持種糧大戶，這不失為我國推進農村土地流轉的好方式，有利于發展農業的規模化及集約化經營，培育新型職業農民。但當前的家庭農場多為個體自營，加上經營者的年齡普遍偏大，新科技與良種的推進較遲緩，綠色特色品牌創建較少，綜合實力尚需大幅提升。

二、農村土地流轉可行性的路徑選擇

（一）堅持土地公有制，發展與壯大集體經濟

千百年來，土地一直為農民最關心的問題，是廣大農民安身立命之本。新中國成立以來，我國農村土地集體所有制性質一直未變，這有效地阻止了資本的無序擴張，提升了土地的價值，讓土地私有化成為泡影。“三權”分置雖為我國農業在新時代的發展提出了新的發展方式，但土地的集體所有制不能變，是一條不可逾越的紅線。可以借鑒“塘約經驗”，在城鎮化的大背景下，村集體組織引導農民把土地流轉給集體，以壯大集體經濟。這一方面可以增加農民的收入，另一方面可以提升土地的利用效益，最重要可以壯大集體經濟，這也可以有效地阻止與規避資本對農村土地的私有化，保障農民的權益，推動農村的小康，實現共同富裕。同時，集體經濟壯大也可以為在城市創業失敗或失業的農民提供庇護，讓他們生活有保障，再就業有出路。

（二）成立集體性的流轉組織，平衡農戶與流轉主體之間的利益

“三權”分置推動了農村土地承包權及經營權的分離，在土地流轉的過程可能顯現經營權虛化與承包權及經營權角力的情勢，這是在農村土地流轉過程中的必然趨勢。隨著農村外出務工人員的增多，農村土地的托底保障功能有所弱化，這是我國多元經濟發展的結果。為了實現農民之間的收入動態平衡，在推動農村土地流轉時就可以賦予承包權更多的權能，譬如維持權、征地補償權、繼承權與有序退出權等。而當農村土地有償流轉之后，農戶作為承包權的主體仍享有承包權，并可以獲取土地流轉的收入。如貴州省安順市平坎區塘約村成立了流轉性的集體專業組織——土地合作社，對利益分配進行了明確的規定：村民占比較高，達到百分之40%，村集體占比為30%，流轉的土地合作社為30%。

在土地流轉后，土地的財產性屬性逐步凸顯，因而充分確定土地承包權的繼承性，這不但可以大幅提升土地承包權的權能，而且也可以使流轉土地的財產性權利得以體現與實現。當承包權可以繼承時，承包權主體去世后土地流轉的收益可以延續至下一代，就可以推動土地經營權的接續流轉。同時，隨著農村土地市場的日益成熟，農民可以選擇退出承包權，推動土地再流轉，釋放土地流轉的最大紅利，實現土地資源價值的合理利用，增加自己的收益，平衡土地流出戶與流入戶之間的收入差距，優化廣大農村勞動力結構，實現農業的可持續發展，逐步打破收入差距，夯實社會主義新農村建設的基石。

（三）健全農村的社會保障制度，筑牢流轉基礎

在我國的廣大農村，土地的社會保障功能不可忽視。“三權”分置制度的推行，為農村土地流轉提供了制度支撐，但為了農村土地的順暢有效流轉，土地的部分社會保障功能并沒有完全改變。土地流轉以后，部分農民入城務工，進入二、三產業，各種潛在的風險不可避免。因此，為了實現土地流轉的接續化，必須完善農村社會保障體系。如建立農村的最低生活保障救濟、醫療保險、失業救濟保險、養老保險等制度。同時，國家對流轉土地后收入較低的農民可以推出基本保險國家補貼制度，設立專項的保障基金，對參與這些保險的低收入農戶給予一定數量的資金支持與補貼，推行個人繳費與政府補貼相融合的方式，提升農戶參保的積極性。同時，各級政府及涉農部門要為種糧專業戶提供優質服務，對農村的種糧大戶提供專項的自然災害補貼與風險保障，推行最低收購價，提供可靠的市場行情信息，以降低市場風險與自然風險，提升他們對土地流轉集中的積極性，引導他們互助合作，共享市場信息，推動農村經濟社會發展，解決農村土地的流轉問題。

（四）完善制度，規范流轉

國家權力機關和政府機構，要依據“三權”分置制度，適度調整《農村土地承包法》《繼承法》《物權法》等農村土地承包權與經營權分離后的土地流轉的法定規則與法定程序，適時修改法律[4]。承包權流轉與經營權區分之后，它們都是獨立的物權，都可以流轉，這樣產生了兩類流轉，即承包權與經營權流轉。為此，承包權的流轉應當在農村集體成員內部進行流轉，能夠贈予、繼承、互換與轉讓，但不可入股與擔保、抵押。而經營權的流轉只需擁有承包權的權利人同意即可，流轉方式可以為入股、質押、擔保、繼承及贈予等，流轉的對象可以為農村集體的內部成員，也可以為集體外部的成員。當然，流轉所有過程必須有明確規定，如必須簽定嚴謹的合同，對流轉流程嚴格界定，對土地的入股及質押，要設置專門的機構進行審核管理，把握底線，規避農戶失地又失業的雙重風險[5]。

（五）強化監管，確保農地用途

為保證“三權”分置之中農村土地的農業使用性質保持不變，各級政府及涉農部門必須強化對農村土地流轉用途的監管。國家要規制嚴謹的土地經營準入制度，引導工商資本依法進入農村土地市場。嚴格審核工商資本獲取流轉土地的資質，譬如農業技術力量、農業生產機械、注冊資本等，確保流轉后的土地進行農業生產。在我國的糧食主產區，要派專人定期不定期地入駐生產場地，全程跟蹤監管，嚴控土地挪作他用，以確保農地用以農業生產，確定合理的經營權流轉期限[6]。同時，嚴格監督流轉流程，尊重農民的愿望，讓他們自由的流轉土地，保障他們的合法權益，警惕工商資本的掠奪式利用土地，違背科學、大量使用化肥農藥導致土地板結與退化，確保土地紅線不突破，國家糧食安全有保障。

（六）發展土地股份，壯大家庭農場，培育農村發展的新力量

我國農村土地細碎化較為嚴重，經營權分散性大，而土地市場發育尚不成熟。農戶是我國農業生產的主體，因此，我們可以以農戶為基礎，引導普通農戶加強聯合與合作，發展股份制農業企業，通過土地流轉入股，壯大家庭農場，為農村土地鋪路架橋，使農戶結成利益共同體。依照契約理論，通過中介性的交易組織，以生產要素建立契約可以拉低交易費用。農戶以承包權與經營權入股而建立家庭型的農場，可以有效減少土地流轉的費用，實現家庭農場經營的規模化與集約化。同時，土地股份式的家庭型農場既未偏離農戶承包權與集體的所有權之間的既有關系，又可推進經營權及承包權的適度分開，是農村土地流轉的有效形式。雖然這是一種探索性的嘗試，但隨著我國各種制度的健全，農民以土地入股家庭農場將大有可為，前景廣闊。當然，農戶之間要有細化的約定，國家要有相關政策上的引導與支持，完善其內部治理制度，維護入股農戶的合法權利，不能借資本下鄉，侵蝕農民的利益，顛覆農村土地的公有制性質；同時，做強做大家庭農場，培育新型職業農民，推動科技興農的落實與良種的推廣，推進品牌建設，發展綠色農業，提升綜合實力，為農業現代化助力提速。

[1]陳朝兵．農村土地“三權分置”：功能作用、權能劃分與制度構建[J]．中國人口·資源與環境，2016（04）：138．

[2]段貞鋒．“三權分置”背景下農地流轉面臨的風險及其防范[J]．理論導刊，2017（01）：88．

[3]陳金濤，劉文君．農村土地“三權分置”的制度設計與實現路徑探析[J]．求是，2016（01）：81-89．

[4]張克俊．農村土地“三權分置”制度的實施難題與破解路徑[J]．中州學刊，2016（11）：39-45．

[5]田浩．農村土地流轉的現狀及對策研究[D]．楊凌：西北農林科技大學，2014：25．

[6]龔睿．農村土地“三權分置”的制約因素及路徑研究[J]．中國農業資源與區劃，2016（05）：146．