專家解讀組建應急管理部：著眼減災防治與救援并重

3月13日上午，國務院機構改革方案提請十三屆全國人大一次會議審議。根據該方案，改革后，國務院正部級機構減少8個，副部級機構減少7個，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門26個。

此次國務院機構改革的具體方案包括組建應急管理部。

方案提出，將國家安全生產監督管理總局的職責，國務院辦公廳的應急管理職責，公安部的消防管理職責，民政部的救災職責，國土資源部的地質災害防治、水利部的水旱災害防治、農業部的草原防火、國家林業局的森林防火相關職責，中國地震局的震災應急救援職責以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部的職責整合，組建應急管理部，作為國務院組成部門。

公安消防部隊、武警森林部隊轉制后，與安全生產等應急救援隊伍一并作為綜合性常備應急骨干力量，由應急管理部管理。

國務委員王勇在對機構改革方案作說明時稱，應急管理部主要職責是，組織編制國家應急總體預案和規劃，指導各地區各部門應對突發事件工作，推動應急預案體系建設和預案演練。建立災情報告系統并統一發布災情，統籌應急力量建設和物資儲備并在救災時統一調度，組織災害救助體系建設，指導安全生產類、自然災害類應急救援，承擔國家應對特別重大災害指揮部工作。指導火災、水旱災害、地質災害等防治。負責安全生產綜合監督管理和工礦商貿行業安全生產監督管理等。

針對這一調整的意義，復旦大學國際關系與公共事務學院應急管理研究中心執行主任、教授、博士生導師李瑞昌接受了澎湃新聞記者的采訪。

李瑞昌認為，此次國務院機構改革擬成立的應急管理部，公安消防部隊、武警森林部隊轉制，與安全生產等應急救援隊伍一并進入后，有三個“新”的表現。

第一個“新”是主要救援力量集中管理。該調整將主要的救援力量集中到一個部門，形成“救援隊伍”新的聯合，今后可以建成綜合性常備應急骨干力量，這將對未來國家救援力量聯合訓練、協作培養和救援合作產生深遠影響。

第二個“新”是將救援指揮權實現了相對集中。通過建立一個新的部級職能機構，改變了以往救援指揮權由臨時成立的委員會承擔的局面。

第三個“新”是應急管理機構有了新定位。2003年之后，在國務院和省級政府辦公廳建立了“應急辦”，但是，應急辦只是一個辦公室，諸多職責職能并不清晰。此次調整通過在國務院設立應急管理部，明確應急管理機構屬于政府組成部門。

李瑞昌表示，此次擬成立的應急管理部相較以往，會有多個明顯優勢：

首先，應急管理部有助于聯合訓練和聯合演練。公安消防隊伍、武警森林部隊和安全生產應急救援隊伍歸為應急管理部管轄后，將會改變原來因管轄權不同而不便于聯合訓練和聯合演練的狀況。

其次是有助于專業技能和綜合能力培養。在應急救援過程中，既需要各個專業應急救援隊伍有專業技能，如滅火、急救等技能；又需要他們有相關領域知識的綜合能力，如氣候、水文等。成立應急管理部后，倘使能統籌規劃應急救援人才培訓，將有利于救援隊伍的專業技能和綜合能力培養。

最后是有助于救援合作和現場指揮。以前有各種救援力量分屬于不同部門，一旦進入救援現場，就會出現現場作業相互配合不順、現場指揮權歸屬不清的問題。上海市曾經探索過將救援現場指揮權交給消防的好經驗好做法，取得了好的效果。但是，畢竟各種救援力量平時在一起合作演練少，各支隊伍應急救援文化有差異，仍然存在不少問題。這次應急管理部管轄后，會有利于今后應急救援現場作業。

在李瑞昌看來，此次擬組建應急管理部，國家是有一定深意的，“組建應急管理部，就是在著眼復雜災害，也是在著眼減災、防治與救援并重，同樣是著眼于應急指揮專業性與政治性并重”。

李瑞昌認為，國家深刻認識到災害的衍生性、次生性，希望建立一種應對復雜災害的力量。通過此次整合到一個部有利于防治與救援聯結起來，形成比較完整的應急管理過程。

李瑞昌在接受采訪時表示，當下我國確實需要這樣一個綜合性管理部門。在他看來，我國是空間大國，包括海洋、河流、沙漠、綠洲和平原等多種地形特征的地理空間，這些地形地貌與行政區劃之間呈現犬牙交錯格局。這就造成了地方政府設置管理部門無法與國務院部委一一對應。再者各種災害成因機制復雜、且相互關聯，需要合作防治、合作應對。

針對此次擬組建的應急管理部，李瑞昌認為此次國務院機構改革方案為應急管理相關學術研究提供了新的看點和研究方向。

“由于（擬）新建的部門整合多個機構、多種救援力量，每個機構和每種力量都有自己的組織文化、使命文化，因此，整合起來需要時間。綜合性救援骨干力量如何培養值得研究。目前我國對救援隊伍培養是由各個專業院校培養，今后如何培養具有理論性和實踐性的綜合素質高的救援隊伍值得深入研究。”李瑞昌說道。