地方政府債務風險分析及防控建議

摘 要：在我國當前地方債務的規模龐大并不斷增長的趨勢下，我國各地區、各層級的地方政府都存在大量負債經營，債務關系錯綜復雜等問題。地方債務的累積，導致債務規模失控，會阻礙經濟的發展，從而引發高房價、擠壓私人投資等問題，不利于收入分配制度的改革，惡化政府金融體系的信用度。本文分析造成地方政府債務形成的現狀及其原因，并對未來地方政府債務風險的防控提出一些建議。

關鍵詞：地方政府；債務風險；分析；防控建議

舉借債務是地方政府籌措財政收入的一種手段之一，一般將其借入的資金投入到地方性公共基礎設施的建設，并以當地政府的稅收作為償還債務的擔保。目前“地方債務危機”的話題在社會上引起廣泛的關注，地方政府的財政資金不充裕，對于資金的用途和流向的監管缺失，使得各地區的地方政府負債經營，地方政府的債務關系錯綜復雜，規模失控風險甚至還被視為中國經濟的頭號威脅。然而目前我國對于地方債務風險的研究還不成熟，對于地方債務所可能造成的后果判斷不清，缺乏深入分析地方債務風險成因和防范控制地方債務風險的手段。

盡管有法律上的限制，但由于現行體制下財政政策的一些缺陷，地方政府在發展經濟的過程中，遇到資金缺乏的困境后，往往會通過一些變相的方式，公開或隱蔽地從民間舉借大量的資金。在我國從2008年開始為應對國際金融環境的影響開始實行“雙松政策”后，進一步讓地方政府舉借債務，地方政府的舉借行為無法控制，其巨額的債務造成了巨大的風險隱患。

一、我國地方政府債務的風險及隱患

（一）債務規模大，償還壓力大

2013年，國家審計署對政府性債務進行了一次大規模的審計，根據審計結果，到2013年6月，政府需要償還的債務總額約為10.89億，隱性債務約為7萬億，合計17.89萬億。與之前社科院預測的19.94萬億元較為接近，所以審計結果是一個相對比較客觀的數據。而我國2013年總GDP為56.88萬億元，政府負債率即負有償還責任的債務占當年GDP的比重為19.1%，債務率即債務總額與綜合財力的比值，在審計的36個地方政府中有16個超過了國際警戒線。而且這次被審計的地區大多為發達省區，債務問題相較于其他地區還沒那么嚴重，這些數據無不顯示了我國地方政府目前所面臨的債務規模大，償債風險大的問題。世界銀行曾經估計我國地方債務或可能達到總GDP的50%以上，而我國經濟學界對于地方政府債務的評估則為45%左右。盡管地方政府債務數據有一定的誤差，但是其債務規模巨大的事實已成定局。地方債務規模大隨之帶來的是償還的風險。

（二）地方政府債務的隱性化

目前我國地方政府債務當中，隱性債務占比達到38%，而且呈現增長趨勢。雖然我國法律規定地方政府不得舉債，但是很多地方政府仍然通過間接的手段舉借大量債務，或通過把建設項目委托給企業進行經營；或通過提供擔保和代為償還的方式；或依托融資平臺舉借債務，這種種手段造成了大量的隱性債。另外，我國對于地方政府債務管理的制度和體系混亂，對于政府的舉債行為監管不到位，缺少對于債務風險預警和控制機制，也會造成給債務造成巨大風險。

（三）地方政府債務結構不合理

首先是從地方債務的層級上來看，省級政府的債務問題較輕，市縣級的債務問題嚴重。根據2011年國家審計署報告來看，地方債務中，省級政府占比29.96%，市級政府43.51%，縣級政府26.53%。造成這個問題的主要原因是基層政府財力不足，事務支出多且債務資金多投入在公共基礎設施建設，這些工程投資回報率低，周期長，使基層政府債務累積。另外基層政府的資金來源渠道匱乏也是導致這個問題的原因之一。從地方債務的類別來看，或有債務這一風險性最高的債務類別占比比較重。或有債務是指事項發生的政府負有償還債務責任的債務。但是根據《中國人民共和國擔保法》的規定，由地方政府擔保責任而形成的或有債務是不合法的。因為或有債務的隱蔽性這一特點，債務的具體數目難以精確估計，加大了我國地方債務的風險。從地方債務的資金來源來看，地方政府的融資渠道帶有鮮明的行政色彩，大多采取使用各種方式取得政府直接控制的城市商業銀行的資金。而地方城市商業銀行的規模較小，一旦地方政府的償還能力不足，就會對地方城市商業銀行造成巨大的風險。從地方債務的期限來看，債務償還期的集中也暗藏債務風險。據研究表明，我國從2011年起五年期以上的債務逐步進入還債高峰期。由此引發的債務風險需要社會各界的重視。

我國這么大規模的地方債務最根本的原因是由體制問題引起的。首先國家實行的分稅制改革使中央政府稅收比重過高而地方政府的資金汲取渠道缺乏，未能建立科學合理的政府間轉移支付制度，地方政府的資金缺口無法通過中央政府進行轉移支付，地方政府只能進行舉債尋找資金來源。其次國家和銀行及其他金融機構對于地方政府預算軟約束進一步助長了地方政府的舉債行為；地方財政收入增長減緩也迫使地方政府走上負債道路。債務風險日趨臨近，我國想要化解地方債務危機，必須進行實質性的改革。但是涉及到錯綜復雜的地方債務關系和利益集團的此消彼長，要解決這一問題不能快刀斬亂麻，必須科學有序的采取短期、長期措施逐步解決現有債務，控制新的債務，盡可能的防范和控制債務危機的發生。

二、地方政府債務風險的防控建議

（一）短期措施

第一，可以出售部分國有資產。地方政府握有大量國有資產，只要出售部分國有資產可以迅速解決一些地方債務的燃煤之急，減少政府與民爭利，擺脫政府既是債權人又是債務人的尷尬處境。第二，可以引入民間資本。目前我國民間資本充裕，但是缺少一些投資渠道。地方政府可以利用當下民間資本這一特點，調動民間資本承擔政府債務的積極性，既增加了民間資本的投資渠道，又可以減少政府債務風險，達成雙贏的局面。比如讓民間資本參與政府公共基礎設施建設的一些工程，將地區公用事業所有權和經營所有權分離，吸引民間資本投入建設橋梁、公路、機場等。第三，也是目前最見效的手段是將地方融資平臺貸款資金證券化。對于那些地方債務較輕的發達省份，將地方融資平臺貸款資金證券化是解決地方債務的殺手锏。地方政府可以通過資產證券化將地方債務銷售出去，也可以發行基礎設施項目資產證券。通過這些方法把那些資金流動性差但是可以產生穩定收入的項目工程，如公路、橋梁、租約等資產，經過結果重組，轉化為有現金流保障的可自由流通的證券在市場進行交易，從而減少地方債務風險。銀行也可以通過證券管理，增強對債務風險的預警和控制。

（二）長期措施

上述的短期措施只是暫時解決當前地方債務風險日趨臨近的危機，要想真正解決我國債務風險，必須從根本上進行改革。第一，要構建市場化的政府融資體系，引入市場機制，發揮市場的監督和資源配置作用。中央政府可以賦予地方政府發債權，通過讓地方政府進入市場進行融資，建立市場化的定價和信用評級。同時做好風險評估和總量控制，要將地方政府融資后的資金流向和項目詳細信息進行公示，并嚴格根據債務的種類將債務證券分類，公益項目由融資資金解決，盈利類項目要逐漸交由市場經營。第二要改革地方政府官員的政績考核機制，有效改變地方政府為了政績工程舉債建設的渴望，并建立政府債務資金評價體系，提高政府資源配置效率。第三要加強對地方政府舉債行為的監管，采用以中央政府為主，法治約束和行政約束雙管齊下的辦法，實行科學的政府投資決策機制和決策失誤追責機制。第四要盡快建立地方債務風險預警機制。對負債率，償債率等指標設立警戒區，一旦指標接近，立即向政府發出預警。

三、結束語

我國的地方債務風險刻不容緩，地方政府必須立即采取措施，進行治理，防范由地方債務風險所帶來的一系列經濟危機。

參考文獻：

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[2]王斌斌，劉薇娜.地方政府債務規模擴張與民生發展[J].財經問題研究，2018，（01）：85-90.

作者簡介：

陳曉東，樺川縣財政局（國庫集中收付中心）。