減量規劃模式下城鄉交錯帶綠地規劃研究現狀與展望?

金云峰 萬 億

同濟大學建筑與城市規劃學院 上海 200092

減量規劃模式下城鄉交錯帶綠地規劃研究現狀與展望?

金云峰 萬 億

同濟大學建筑與城市規劃學院 上海 200092

文章介紹城鄉交錯帶的概念和多重作用，探討當前形勢帶來的機遇與挑戰。簡述國外城鄉交錯帶綠地理論與實踐研究的可借鑒的優點分別為 “發展階段成熟、功能演化多元”“劃定特定區域、方法彈性綜合”和 “法規體系健全、政策指引前瞻”；文章縱觀現階段我國城鄉交錯帶綠地規劃與建設現狀，分析出“規劃管理精度較低”“可依制度準則針對性不強”和 “缺乏綜合的評估和考量”的現存問題；最后從規劃精度、管理過程和法規制定3方面探討對今后規劃的啟示。

城鄉交錯帶，綠地規劃，減量規劃，城鎮化

1 研究背景

當前我國正處于城市發展方式轉型的重要階段，規劃從關注規模增長轉向內涵發展。這種通過優化提升城市發展質量和品質，強調以人為本、底線思維、動態適應的城市更新思路方法，對綠地規劃建設和管理工作將是巨大的挑戰。

1.1 城鄉交錯帶的概念

城鄉交錯帶 (rural-urban fringe or peri-urban area)是兼具城市和鄉村土地利用性質的城市與鄉村地區的過渡地帶[1]。城市化的擴張使城市邊緣附近的農業用地逐漸向工業、居住、商業等職能轉變，同時相應配備了城市基礎設施，進而成為包括郊區且具有城市生活方式的城鄉交錯帶。關于城鄉交錯帶地域范圍的確定須滿足3條基本原則:首先，集中呈現交錯帶自身的基本特點以及相鄰城市和鄉村之間的不同之處；其次，有助于城市總體功能與規劃目標的執行以及城鄉一體化的進程；最后，具有很強的可操作性[1](圖1)。

圖1 城鄉交錯帶示意圖

城鄉交錯帶作為城市的邊界地帶，對城市具有生態調節作用，包括林地、草地、濕地等自然生態系統和各類形式的農業生態系統，是活動最豐富頻繁，最為特殊且最重要的部分[2]。它具有多重職能:

1)生態屏障，恢復生態功能，抵御污染災害。城鄉交錯帶連接著城鄉環境與自然環境，憑借自然環境成為城市和鄉村的保護屏障。這種生態屏障為城市提供生態涵養和凈化功能，鼓勵重新利用廢棄地和其他城市用地，對城鄉內部空間功能的調整和存量用地的再利用，以及城市環境質量的提升均具有重要的促進作用[3]。

2)緩沖地帶，防止過度蔓延，增強管理控制。城鄉交錯帶作為城市土地開發的緩沖地帶，具有管控城市邊界增長的功能，對合理界定城市規模，防止城市過度蔓延，以及對周邊鄉村土地無休止的侵占起到積極作用[4]。

3)景觀示范帶，強調區域風貌，弘揚國土文化。城鄉交錯帶兼具城市和鄉村的風貌特征，既便于城鄉居民親近自然，還具有發展成為展示城鄉自然與歷史風貌特色園地的巨大潛力。

然而隨著城市建成區的持續擴張，近郊非建設用地被侵占，面積不斷減少，城市基礎設施建設無法與居住用地和工業用地的增長速度同步，從而形成無秩序的城市化結果。許多小規模的建筑材料開采和加工產業因城鄉交錯帶的區位優勢而在此選址，但這些多數技術水平低、生產未受管制，造成土壤和水資源被污染、農田被不合理占用[5]，原有的自然生境破碎化、孤島化、退化。

在許多歐美國家，如英國，城鄉交錯帶是人們最愿意選擇居住的地帶，原因是這里距離城市和鄉村都較近，交通方便，環境優良。但我國城鄉交錯帶卻是各類問題集中凸顯的地帶。這樣強烈的對比賦予了巨大的挑戰，但同時也點燃了進步的希望和更新的思路。

1.2 增量規劃遺留問題與減量規劃模式的機遇

過去二十年，中國城市以人口集聚和城市規模擴張的增量規劃形式推動著城鎮化的速度。但近幾年許多城市，尤其是特大城市出現土地管理失控、城市無序蔓延的情況，同時人口膨脹、環境惡化、資源短缺等城市病，也使人意識到增量規劃模式已經無法繼續成為推動城市發展的方式。

為解決近年來我國城市病的一系列問題，我國發布相關政策，旨在從規劃角度提出做減法，以人口資源環境承載能力為底線促進城市發展質量和效率的提升[6]。從2014年國土資源部發布的關于要求特大城市劃定開發邊界，實行用地空間管制的 《節約集約利用土地規定》和要求提高建設用地效率，“減少增量、盤活存量”的 《關于推進土地節約集約利用的指導意見》以來，我國新增建設用地面積有減少的趨勢。國土資源部 《2015年度全國土地變更調查結果》顯示，2015年新增建設用地總量比2014年下降了27.4%，使用往年批準土地總量比2014年提高了11.8%，存量建設用地使用量與新增建設用地總量比值近1/5，比2013年提高了6.8%。

對于減量規劃模式，一種是在生態保護區清退建設用地，進行生態恢復；另一種是減一部分增另一部分，如減村鎮用地增城市用地，減工業用地增加居用地、公共空間和綠地等，實際是用地內部結構的調整轉換[7]。這種形勢下，涉及到城鄉交錯帶范圍內的城市綠地、村鎮建設用地、農田和林地等非建設用地的面積調整和布局，因此綠地規劃中怎樣 “接手”相對逐漸擴增的一部分用地?是否能在提升人居環境質量的同時帶動經濟增長，取得 “雙贏”的結果?這些都是迫切需要解決的問題。城鄉交錯帶綠地將在我國以生態優先，實現健康有序的城鄉發展這一轉型時期起到十分重要的作用。

2 國外城鄉交錯帶綠地理論與實踐研究簡況

2.1 發展階段成熟，功能演化多元

從發展階段來看，歐美國家的城市空間結構已從過去的單中心發展成為多中心甚至網絡化結構，而當前城鄉交錯帶的主要發展特征為功能調整和內部填充，發展狀態相對穩定——成為具有商業、辦公、居住等多職能綜合性的邊緣城市；相比之下，我國多數城市仍為單中心結構，少數特大、超大型城市逐步轉向多中心結構[8]。

歐美國家對于城鄉交錯帶區域的人性化社區、開敞空間、生態綠地等研究方面較為關注[8]，主要采取抵制工業、恢復原有景觀特色的治理方式。英國的土地商品化帶動其空間用途的變化[9]，綠帶內的用地類型也逐漸多元化，促使城鄉交錯帶功能和服務類型日益豐富，同時有助于改善就業形勢，豐富居民就業渠道[10]。其他西方國家在20世紀八九十年代也已廣泛運用了新型城市化概念，致力于運用緊湊、混合利用、聚集發展等理念保護城鄉交錯帶的開放空間，如美國設立農業專屬區、非專屬區以及城市增長邊界[11]。一些研究者還對這些保護措施在控制城市擴張中的有效性進行了驗證研究[12-14]，如多功能農業和替代農業對保護農業用地都具有促進作用，而前者既可以保護極具價值的開放空間，也能有效地控制和管理城市增長，被認為具有協同、整合和減輕沖突等特征[15]，后者具有消費導向性，重視直接市場和增加值，通常更可持續[16]。

2.2 劃定特定區域，方法彈性綜合

國外一些研究將城鄉交錯帶地區作為一種特定的區域進行制度與政策安排，解決問題更具有針對性[2]。日本在20世紀中期將 “近郊綠地”定義為“城市近郊的樹林地、水邊及與此類似的土地構成整體，形成良好的自然環境，且具有相當規模的區域”，這體現了對綠地僅限為城市建設用地含義的改變。雖然這里并不包括農田，但在控制性綠地的分類中包含了農業地區，將綠地與農田分別進行保護，體現了對于城鄉交錯帶綠地管理的重視[17]。

英國城鄉交錯帶綠帶在經歷了從衛生隔離與疾病防護為主、游憩引導為輔，到休閑提供為主、兼顧抑制城市蔓延，再到強調抑制無序蔓延，進而向混合功能演化的過程。通過豐富的實踐經驗得出綠帶應堅持剛性和彈性結合的建設原則，明確提出保護和引導城市增長邊界的同時，還應堅持彈性適度的原則，當未來社會經濟發展出現不確定需求時(如住房、產業發展的空間需求等)，綠帶管理政策要具有機動適應與轉化的能力[18]。

“綠圖”計劃是美國廣泛應用于城鄉交錯帶綠色空間保護的一種圖示方法，它立足現狀綠地，根據多層數據分析，如現狀自然資源特征、物種多樣性分布、災害預防系統及經濟分析等，從多學科角度提出城鄉交錯帶綠地保護策略。決策側重于城市外圍綠地資源復合效能的顯現與積極的保護[19]。

2.3 法規體系健全，專項政策指引

日本在20世紀中期就出臺了 《首都圈城市近郊綠地保全法》和 《近幾圈保全區域征配法》，設立“近郊綠地保全區域”制度，對建筑的新建及改造、打造地基、地形變更和伐木行為進行了限制。并對農業用地頒布了 《農業振興地域整備法》，形成了涵蓋風景地、林地農地的城鄉交錯帶綠地保護法體系[20]。

英國政府頒布的 《綠帶規劃政策指引》明確規定了綠帶功能、土地利用形式及開發控制策略[21]，其中規定城鄉交錯帶地區應盡可能避免不適宜的大面積土地開發，但可進行局部開發 (例如部分商業設施、不完全且零散的居住社區、市政工程建設等)[10]。伴隨綠帶政策的更替，英國還將多數決策權下放，提倡公眾參與。

3 我國城鄉交錯帶綠地規劃研究與實踐現狀

3.1 形成原因

中國城鄉交錯帶的前期改造治理方向是提高城市化程度，以增量發展模式的土地粗放式利用，主要目標是為了擴大城市框架和都市生產空間組織達到經濟增長的目的，而對人居環境質量和城市精細化發展等未加以重視。我國特大城市的城市化時間早、速度快，人口組成更復雜，因此城市已經經歷了幾輪的擴增，城鄉交錯帶問題混亂；中小城市的城市化時間相對較晚，僅對城市近郊鄉鎮具有顯著影響，問題更加明晰，改造更新和管理相對容易。

3.2 實例分析

伴隨我國減量規劃模式的提出，城鎮化發展的主要方式從規模擴張的 “量變”轉為空間優化的“質變”，城市空間結構的調整更新與集約發展將逐步替代傳統的地域擴張，我國在城鄉交錯帶自然資源保護和開發利用方面的規劃管理已有所進展。例如，一些城市對交錯帶區域進行了轉變集體產業發展方式、社區建設、綠地回建等專項治理與整頓工作[22]，部分法定規劃中也對城鄉交錯帶規劃有所涉及，但在綠地的規劃和建設中仍然存在許多問題。

3.2.1 綠地規劃現狀分析

1)規劃管理精度較低。目前對城鄉交錯帶綠地還尚未有明確的定義。城鄉交錯帶綠地規劃屬于市域綠地系統規劃下一層次的綠地分區規劃。城市綠地系統規劃編制綱要中涉及市域綠地系統規劃和綠地系統分區的內容，但分區一般是按照主城區的片區或組團進行，通常情況下并沒有針對城鄉交錯帶的分區綠地詳細規劃，更沒有像一些發達國家將城鄉交錯帶作為特定的區域進行制度與政策安排。

2)制度準則針對性不強。近年我國出臺的一些相關法規政策對城鄉交錯帶綠地規劃具有一定積極作用，如“多規合一”試點工作，內容包含 “科學劃定城鎮開發邊界” “嚴格保護耕地特別是基本農田，促進資源保護性開發利用” “合理劃定禁止建設區、限制建設區和適宜建設區”。這體現了我國對控制城市無限蔓延，提倡減量規劃，以及耕地保護等非建設用地規劃管理的重視和執行生態環境保護的力度。另外，環保部 《國家生態保護紅線—生態功能基線劃定技術指南 (試行)》，對理順保護與發展的關系，改善和提高生態系統服務功能有重要意義。住建部印發的 《綠道規劃設計導則》中，區域級綠道和郊野型綠道在城鄉交錯帶的空間組織和資源保護等內容方面有積極的推動作用。但我國還沒有針對城鄉交錯帶綠地建立專門的強有力的制度和法規體系。

3.2.2 綠地建設現狀分析

當前我國在城鄉交錯帶綠地仿照歐美前一階段的措施建立了綠帶控制城市擴張，例如，北京綠化隔離圈、上海環城綠帶規劃和珠江三角洲綠道網等，僅限于綠帶或綠道等傳統綠地和林帶形式。雖初見成效，但從結果看，這類措施卻是 “治標不治本”，隨之而來的城市跨越綠圈持續擴張等問題屢見不鮮，造成這種結果的主要原因是其低估了經濟和社會因素的作用，缺乏綜合的評估和考量 (表1)。

表1 我國城鄉交錯帶現狀問題及對綠地和非建設用地的影響[3]

4 對今后規劃的啟示

4.1 明確對象定義，制定分區詳規

參考日本對 “近郊綠地”的定義[9]和城鄉交錯帶范圍的確定[1]，將城鄉交錯帶綠地定義為:位于城鄉交錯帶、具有一定規模的可反映城市與鄉村自然生態系統和農業生態系統的土地構成整體。根據現有綠地系統體系，編制城鄉交錯帶特定區域的分區綠地詳細規劃，使規劃更加精細、系統。

4.2 功能分類管理，維護良性循環

綠地規劃編制采取基于多功能的子系統分類，例如游憩、美化、防護、保育等功能。根據子系統的不同功能控制保護管理強度[23]，可促使服務類型豐富、提供就業崗位、創造綠地的經濟價值，解決單一功能綠地管理經費不可持續的問題。

4.3 健全特定法規，機制精細規范

針對城鄉交錯帶綠地出臺專門的規劃與保護導則和特定法規，并從 “大規劃”向 “小規劃”轉變，提倡精細化的微空間更新管理，促進城鄉交錯帶綠地管理專門化、規范化，使得規劃管理有據可依，進而形成科學有效的綠地保護機制。

5 結語

隨著減量規劃模式的政策引導，城鄉非建設用地總量將發生由減少放緩到相對平穩，再到逐漸增加的變化，城鄉交錯帶綠地是受影響尤其顯著的區域。在這過程中，需探究出適合于我國的綠地系統載體應對城鄉空間演化，最終成為國家綠色城鎮化長效機制的重要組成部分。

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Review and Prospect of the Studies on Rural-Urban Fringe Green Space Planning under Reduction Planning Mode

Jin Yunfeng Wan Yi
(College of Architecture and Urban Planning， Tongji University， Shanghai 200092， China)

This paper introduced the concept and multiple functions of rural-urban fringe，and discussed the opportunities and challenges under current situation.It summed up 3 strong points that could be learned from the overseas theoretic and practices research on rural-urban fringe green space， i.e.， “mature in development and diverse in functional evolution”， “assigning the specific area and adopting resilient and integrated approach” and“sound in legislative system and forward-looking in policy and guidance” .The paper also analyzed the existing problems including “low level in planning and management accuracy”， “less targeted in legislation and rules” and“lack of comprehensive evaluation and testing” after reviewing the current state of urban-rural fringe green space planning and construction in China.Finally，the paper discussed the aspirations on the future planning in terms of planning accuracy，management process and legislative development.

rural-urban fringe， green space， reduction planning， urbanization

10.3969/j.issn.1672－4925.2017.06.003

2017－04－27

高密度人居環境生態與節能教育部重點實驗室2017年自主及開放性科研課題 “基于社區生活圈的公共開放空間績效與規劃方法研究—以上海為例”(0100121006)

金云峰 (1961－)，男，教授，博士生導師，同濟大學建筑與城市規劃學院景觀學系副系主任，上海同濟城市規劃設計研究院注冊規劃師，同濟大學都市建筑設計研究分院一級注冊建筑師，研究方向為風景園林規劃設計方法與工程技術、中外園林與現代景觀、風景旅游區保護與更新，E－mail:jinyf79＠163.com

萬億 (1989－)，女，同濟大學風景園林專業在讀博士生，研究方向為城市綠地與開放空間，E－mail:wiwilearning＠163.com