城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農村產權制度改革的路徑分析

武潤娥

（孝義市陽泉曲鎮(zhèn)農經中心，山西孝義 032300）

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農村產權制度改革的路徑分析

武潤娥

（孝義市陽泉曲鎮(zhèn)農經中心，山西孝義 032300）

農業(yè)是我國的基礎產業(yè)，我國擁有大量的農民群體，如何發(fā)展農村，如何保障農民的合法權益是政府和社會普遍關注的問題。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，城鄉(xiāng)開始融合，農村產權問題開始凸顯出現，產權制度在農村而言，一方面制度不夠完善，另一方面在農村的執(zhí)行情況較差，農民不清楚自己的權益，經常出現農民合法權益被非法侵占的情況。因此，只有進行農村產權制度改革，明確農民產權，才能保證農民的合法權益。主要對農村產權制度改革的路徑進行探討。

農村產權；制度改革；路徑

長期以來，人們對于農村產權制度不是很重視，隨著城市產權制度改革的推進及城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，人們開始加強對農村產權制度的關注。產權制度在農村，一直以來就存在著許多問題。例如，產權制度不清晰，導致產權流轉出現一系列問題，損害了自身的權益而不自知。此外，農村產權制度還存在產權主體虛置、收益不規(guī)范、權能不完整、流轉不暢等問題[1-3]。以成都市和運城市鹽湖區(qū)農村產權制度改革為例，其作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革實驗區(qū)，在農村產權制度改革上積累了許多經驗，也取得了不錯的效果，逐步實現了對農村產權的測繪、確權、流轉等工作，為農村產權制度改革提供了新思路。

1 農村產權制度改革路徑

在我國農村，雖然存在種類繁多的產權制度，但是缺乏法律上的確認和保護，加上農村產權在流轉和交易過程中存在較大的難度，導致農村產權起不到應有的作用，而且農村產權還存在許多界定不清的地方，亟需進行改革。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的推進，使得對農村的開發(fā)和管理提上議事日程，自然需要對農村的產權進行制度改革，明確產權歸屬，避免產權糾紛。在產權改革中，還需要注意產權分配的公平性和合理性。運城市鹽湖區(qū)農村產權制度改革從以下3個方面出發(fā)：明確產權歸屬、產權流轉、制度保障。

1.1 明確產權歸屬

（1）宅基地的確權。宅基地是每個農戶擁有基本權利，明確農戶的宅基地歸屬，在宅基地面臨拆遷、占用的情況時，農戶可以獲得應有的拆遷補償。農村宅基地確權過程中，面臨的問題有：①農戶外出打工，導致部分產權主體虛置；②宅基地占用超標；③閑置宅基地的分配問題。

我國人多地少，加上土地資源分配不均，導致有的地方土地宅基地占有量較大，且大多屬于非法侵占所得，如何合理地確定宅基地面積成為改革的重點內容。在宅基地面積的確定上，成都市采用“讓利村民”的辦法，也就是尊重現有宅基地面積現狀，將農戶占有的宅基地面積，作為合法的宅基地確權到農戶身上，但需要在土地證書上表明，多占的宅基地面積，遇到國家拆遷的情況，不計入補償的范圍。這種宅基地確權方法，可以最大程度降低農戶的不滿，減少基層矛盾，缺點在于本應屬于集體的土地，劃分到了農戶身上，當土地需要征用時，則出現了較集中的困難。筆者認為，為了實現宅基地確權中的公平和效率，對于超出的宅基地面積，允許農戶繼續(xù)使用，但是在宅基地確權上應該依據法律規(guī)定的宅基地標準來確定[4-5]。

（2） 土地的確權。對于土地的確權，存在2種方式，“實測畝”和“產量畝”。“實測畝”是指實際測量的面積進行土地劃分，“產量畝”是指按照土地的肥瘦，也就是產量來進行土地劃分。在土地確權改革中，運城市鹽湖區(qū)采用“實測畝”的方式進行土地確權。這種方式雖然在統(tǒng)計方面比較容易，但是依靠實測面積來明確土地產權，脫離了農村實際。依靠“產量畝”進行土地分配是考慮到農業(yè)的生產用途，采用“實測畝”，忽略土地的肥力、灌溉，成為一種變相的平均分配土地。

1.2 暢通農村產權流轉

在完成農村產權確權工作后，農戶的產權得到了保障，農戶可以對自己的產權進行隨意支配，也就是產權流轉，農戶依靠產權流轉來獲取收益。例如，外出打工的農戶可以將自己的土地經營權流轉給其他愿意務農的農戶；定居城市的農戶，可以將自己的宅基地進行出售；農戶使用自己的產權進行抵押貸款等。但是，上述這些行為在實施過程中會產生很多爭議。運城市鹽湖區(qū)為了促進農村產權進行流轉，在全省乃至全國范圍內都先行了一步。

（1）規(guī)范機構。區(qū)政府成立運城市鹽湖區(qū)農村產權交易監(jiān)督管理委員會，負責對農村產權交易行為實施監(jiān)督管理和指導，委員會下設辦公室，設在區(qū)農村經濟管理中心，負責日常監(jiān)督、管理工作。經區(qū)政府批準，由政府財政資金獨有，在工商部門依法注冊設立農村產權交易服務公司。為農村及涉農各類產權流轉交易提供場所設施、信息發(fā)布、組織交易、交易鑒證等服務，履行相關職責的公司制企業(yè)法人，屬國有獨資公司。一方面，加強了政府的監(jiān)管職能；另一方面，符合現行的工商行政法規(guī)，比單純成立一個事業(yè)單位負責機構運行要有利。交易中心人員由農經工作人員抽調和公益性崗位人員組成，提供免費服務，機構的運行由財政負擔，雖然增加了廉政成本，但是保證了機構的公平公正。

（2）規(guī)范運行。近年來，由農村土地糾紛和農村集體工程建設印發(fā)的信訪問題占有相當大的比例，村委委員、農村干部作為農村經濟改革的主力軍，往往會被質疑，難以開展工作。鹽湖區(qū)把農戶土地承包經營權、集體產權和集體建設工程招投標，統(tǒng)一納入交易中心，采用統(tǒng)一的標準和渠道，通過政策咨詢、嚴格審核、公開交易、簽約鑒證、確權授權、確定仲裁，使交易雙方的合法權益均得到有效保障，最終簽發(fā)《農村產權交易鑒定書》。大大減少了農民私下交易或因產權不明造成的矛盾和糾紛，同時也從源頭上治理了農村集體產權和工程建設問題中腐敗現象，維護了農村經濟發(fā)展和和諧穩(wěn)定。

2 農村產權制度改革困境

雖然政府為了促進農村產權流轉做出許多努力，但是整體而言，農戶產權流轉的需求或者意愿不高，以土地承包經營權的流轉為例，筆者進行了調查。

對土地承包經營權流轉的態(tài)度見表1，不愿意農地承包經營權流轉的原因見表2。

表1 對土地承包經營權流轉的態(tài)度/%

表2 不愿意農地承包經營權流轉的原因/%

根據調查得出農戶對于土地流轉的意愿較差，原因主要在于受到傳統(tǒng)思想影響，認為土地是農戶重要的經濟來源方式，失去土地，以后的生活將失去保障。

3 制度保障促進產權流轉

相較于城市的產權市場，農村產權市場還處在起步階段，農村產權市場缺乏活力，為了保障農村產權市場保持一定活力，需要在保障農村產權流轉順暢的前提下，依靠政府政策進行引導，刺激農村產權市場進行自我調節(jié)，實現對農村產權市場的培育。政府需要建立配套制度，并非大包大攬地牽線，而是給予農村產權交易政策的優(yōu)惠條件[6-9]。例如，減少交易的行政收費。此外，政府還需要加強對農戶的保障。在農村，宅基地保障農戶有房可住，土地保障農戶有飯可吃。也就是說，農戶依靠自身的產權，可以實現自給自足，但是依然沒有改變靠天吃飯的事實，出現任何災害都會讓農戶生活出現困難。因此，政府需要完善農村的保障制度，只有解決農戶的后顧之憂，才能促進農村的產權交易。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求下，對農村進行開發(fā)，依靠農村建立醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障制度，讓農戶可以放心地進行產權交易，活躍農村產權市場。

4 結語

綜上所述，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的推進，人們開始關注農村產權制度的改革，保障農民的合法權益不受到非法侵害。在農村產權制度改革中，需要從明確產權、暢通流轉、促進流轉等3個方面進行。首先，對農戶的宅基地和土地進行確權，明確農戶的宅基地面積和土地承包經營面積。其次，暢通流轉。政府引導農戶進行產權流轉，為農戶產權流轉提供抵押保障。最后，制度促進產權流轉。依靠社會保障政策，解決農戶后顧之憂，促進產權流轉的進行。

[1]洪運，王紅.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農村產權制度改革的路徑分析 [J].海南大學學報（人文社會科學版），2011，29（1）：71-75.

[2]徐小峰，何安琪，胡銀根，等.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農村宅基地產權制度改革探討 [J].國土資源情報，2012（2）：34-37.

[3]鐘仲華.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下的農村土地使用產權制度改革[G]//湖南科技論壇——國土資源分論壇暨2011年湖南省地質學會學術年會，2011.

[4]陳玥.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下農村房屋產權流轉問題研究——以成都市為例 [D].成都：西南交通大學，2014.

[5]鐘宏武.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下的農村土地制度改革探索：對成都溫江區(qū)萬春鎮(zhèn)的調查研究 [M].北京：中國社會科學出版社，2013：72-80.

[6]田光明.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下農村土地制度改革研究 [D].南京：南京農業(yè)大學，2011.

[7]孫圣民，孟愈飛.當前農村土地流轉的制度背景、影響因素、模式與展望：一個文獻評述與政策解讀 [J].理論學刊，2015（12）：37-45.

[8]劉永強，蘇昌貴，龍花樓，等.城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下中國農村土地管理制度創(chuàng)新研究 [J].經濟地理，2013，33（10）：138-144.

[9]趙崔莉，劉新衛(wèi).基于城鎮(zhèn)化視角的中國農村土地制度改革 [J].中國人口·資源與環(huán)境，2011，21（1）：121-126.◇

Path Analysis of Reform of Rural Property System Under the Background of Overall Planning in Urban and Rural Areas

WU Run'e
（The Agricultural and Economic Center of Yangquanqu town，Xiaoyi，Shanxi 032300，China）

Agriculture is a basic industry in our country.China has a large number of peasant groups.How to develop rural areas and how to protect the legitimate rights and interests of peasants are issues of general concern to the government and society.With the overall development of urban and rural areas，the integration of urban and rural areas began to emerge，and the problems of rural property rights began to appear.In the rural areas，the property rights system was not perfect enough.On the other hand,the implementation of the system was poor in rural areas.Farmers were not aware of their own rights and interests.The legal rights and interests are illegally occupied.Therefore，only by carrying out the reform of rural property rights system and clarifying the property rights of peasants can we guarantee the legitimate rights and interests of peasants.

rural property rights；system reform；path

D923

A

10.16693/j.cnki.1671-9646（X）.2017.12.047

1671-9646（2017） 12b-0068-03

2017-11-19

武潤娥（1978— ），女，本科，經濟師，研究方向為農村經濟。