美國(guó)為何屢次任性“退約”

王蕾凡

國(guó)際條約是國(guó)際法主體（主要為國(guó)家）確定相互之間權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的法律文書。它們對(duì)促進(jìn)國(guó)家間政治、經(jīng)濟(jì)、文化合作，規(guī)范國(guó)家間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系以及維護(hù)國(guó)際秩序的穩(wěn)定，發(fā)揮著極為重要的作用。“條約必須信守”是現(xiàn)代國(guó)際法的基本原則，但近年國(guó)際實(shí)踐中頻繁發(fā)生國(guó)家單方面退出條約的事件，如何理解國(guó)家單方面“退約”行為的法律效力與政治影響？本文以最近美國(guó)特朗普政府宣布退出《維也納外交關(guān)系公約》關(guān)于強(qiáng)制解決爭(zhēng)端之《任擇議定書》為例，對(duì)此問(wèn)題予以介紹。

《維也納外交關(guān)系公約》及其《任擇議定書》

在國(guó)家交往的歷史中，外交人員一直享有特殊的地位，以確保其免于在東道國(guó)遭受脅迫，進(jìn)而妨礙其履行代表國(guó)家的職能。早在1815年，國(guó)際社會(huì)就開(kāi)始考慮對(duì)外交人員的特權(quán)進(jìn)行立法。1961年4月18日，在奧地利維也納舉行的聯(lián)合國(guó)外交和豁免問(wèn)題會(huì)議正式通過(guò)《維也納外交關(guān)系公約》，它對(duì)代表主權(quán)國(guó)家的外交人員與使館在東道國(guó)享有的特權(quán)和豁免做了明確的規(guī)定，奠定了現(xiàn)代主權(quán)國(guó)家間外交關(guān)系的法律基礎(chǔ)。目前已有192個(gè)國(guó)家加入《維也納外交關(guān)系公約》（包括聯(lián)合國(guó)觀察國(guó)梵蒂岡和巴勒斯坦）；聯(lián)合國(guó)成員中唯有南蘇丹、帕勞群島、所羅門群島尚未加入。

此次會(huì)議同時(shí)通過(guò)了兩個(gè)《任擇議定書》，作為《維也納外交關(guān)系公約》附件一并開(kāi)放給各國(guó)簽字、批準(zhǔn)加入。其一是關(guān)于取得國(guó)籍之《任擇議定書》，它規(guī)定使館人員及與其構(gòu)成同一戶口的家屬取得國(guó)籍的問(wèn)題；其二是關(guān)于強(qiáng)制解決爭(zhēng)端之《任擇議定書》，它規(guī)定《維也納外交關(guān)系公約》解釋或適用發(fā)生的爭(zhēng)端之管轄權(quán)問(wèn)題，依據(jù)該《任擇議定書》，對(duì)《維也納外交關(guān)系公約》解釋或適用發(fā)生的爭(zhēng)端，如果當(dāng)事國(guó)在兩個(gè)月內(nèi)無(wú)法通過(guò)協(xié)商解決，任何一方可以將爭(zhēng)端提交國(guó)際法院裁決。這兩個(gè)《任擇議定書》需要《維也納外交關(guān)系公約》締約國(guó)單獨(dú)批準(zhǔn)加入，加入的文件要一并送交聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)備存。當(dāng)然，締約國(guó)可以選擇不加入這兩個(gè)《任擇議定書》，因?yàn)樗鼈兪侨螕裥缘淖h定書。但一旦締約國(guó)選擇加入，就要遵循《任擇議定書》的規(guī)定。

美國(guó)與強(qiáng)制解決爭(zhēng)端之《任擇議定書》

1961年6月29日，美國(guó)簽署了《維也納外交關(guān)系公約》及其兩個(gè)《任擇議定書》，并同意于1972年11月13日正式生效。

1979年11月，發(fā)生了震驚世界的“伊朗人質(zhì)事件”，美國(guó)駐德黑蘭使館的52名人員被伊朗扣押作為人質(zhì)，伊朗以此要求美國(guó)交出當(dāng)時(shí)正在美國(guó)就醫(yī)的伊朗前國(guó)王巴拉維。雙方通過(guò)協(xié)商無(wú)法解決人質(zhì)問(wèn)題后，美國(guó)依據(jù)《維也納外交關(guān)系公約》與《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》強(qiáng)制解決爭(zhēng)端之《任擇議定書》，向國(guó)際法院起訴伊朗，指責(zé)伊朗扣押人質(zhì)行為嚴(yán)重違反了《維也納外交關(guān)系公約》與《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》規(guī)定的國(guó)際義務(wù)。國(guó)際法院受理了此案，并發(fā)布臨時(shí)措施令要求占領(lǐng)美國(guó)使館的伊朗人員立即撤離使館及釋放被扣押的美國(guó)使館人員。

《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》在1963年4月24日由聯(lián)合國(guó)領(lǐng)事關(guān)系會(huì)議通過(guò)。它與《維也納外交關(guān)系公約》一樣附帶關(guān)于取得國(guó)籍與強(qiáng)制解決爭(zhēng)端的兩個(gè)《任擇議定書》。《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》主要規(guī)定國(guó)家間領(lǐng)事人員及領(lǐng)館在東道國(guó)享有的特權(quán)與豁免。2001～2004年期間，美國(guó)因其國(guó)內(nèi)法院延遲通知外國(guó)被告人依據(jù)《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第36條規(guī)定享有的權(quán)利，分別被德國(guó)、墨西哥、巴拉圭在國(guó)際法院起訴。在這三起案件中，國(guó)際法院都發(fā)布了臨時(shí)措施令，要求美國(guó)國(guó)內(nèi)法院暫緩對(duì)涉案外國(guó)被告人執(zhí)行死刑，并在判決中要求美國(guó)國(guó)內(nèi)法院對(duì)外國(guó)被告人的定罪量刑予以重新考慮。美國(guó)國(guó)內(nèi)法院拒絕遵行國(guó)際法院的指令與判決。2005年，美國(guó)布什政府函告聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)，提出美國(guó)將退出《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》強(qiáng)制解決爭(zhēng)端之《任擇議定書》，以此規(guī)避其他國(guó)家繼續(xù)就該問(wèn)題向國(guó)際法院起訴美國(guó)。

“美國(guó)使館遷至耶路撒冷案”的來(lái)龍去脈

此次美國(guó)退出《維也納外交關(guān)系公約》強(qiáng)制解決爭(zhēng)端之《任擇議定書》的直接原因是拒絕國(guó)際法院審理由巴勒斯坦提起的“美國(guó)使館遷至耶路撒冷案”（2018）。該案中，巴勒斯坦提出美國(guó)將其駐以色列的使館遷至耶路撒冷違反了《維也納外交公約》及相關(guān)國(guó)際法。

2017年12月6日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普宣布承認(rèn)耶路撒冷為以色列首都，并將美國(guó)駐以色列的大使館從特拉維夫遷至耶路撒冷。美國(guó)的行為引起了世界上諸多國(guó)家的不滿。2017年12月17日，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)就反對(duì)美國(guó)承認(rèn)耶路撒冷為以色列首都的草案進(jìn)行表決。該草案明確提出耶路撒冷的地位問(wèn)題必須通過(guò)協(xié)商與談判解決，任何改變耶路撒冷現(xiàn)狀地位的決定與行動(dòng)均沒(méi)有法律效力，且必須回歸原狀。草案呼吁所有國(guó)家不要在耶路撒冷建立駐外使館，以免加劇以色列與巴勒斯坦之間的沖突。該草案在安理會(huì)成員內(nèi)部得到廣泛支持，卻遭到美國(guó)一票否決而未能通過(guò)。2018年5月14日是以色列建國(guó)70周年紀(jì)念日，美國(guó)在遷至耶路撒冷的駐以色列大使館舉行了開(kāi)館儀式。

耶路撒冷長(zhǎng)久以來(lái)就是以色列與巴勒斯坦沖突的中心問(wèn)題。第二次世界大戰(zhàn)后，耶路撒冷曾由聯(lián)合國(guó)管理；1967年之后，以色列逐步占領(lǐng)該城；1980年，以色列通過(guò)國(guó)內(nèi)立法認(rèn)定耶路撒冷為該國(guó)的首都；1988年，巴勒斯坦自治政府也宣布耶路撒冷是巴勒斯坦國(guó)的首都。鑒于耶路撒冷的歸屬存在爭(zhēng)議，多數(shù)國(guó)家均將駐以色列大使館設(shè)在特拉維夫。

此次美國(guó)的遷館行為引起了巴勒斯坦的強(qiáng)烈抵制。與美國(guó)無(wú)法就此事達(dá)成和解之后，巴勒斯坦依據(jù)《維也納外交關(guān)系公約》及其強(qiáng)制解決爭(zhēng)端之《任擇議定書》，向國(guó)際法院起訴美國(guó)。巴勒斯坦提出，《維也納外交關(guān)系公約》第3條第1款規(guī)定國(guó)家的使館應(yīng)駐設(shè)在所在國(guó)合法領(lǐng)土的范圍內(nèi)，美國(guó)將其使館遷至耶路撒冷的行為嚴(yán)重違反了《維也納外交關(guān)系公約》規(guī)定的此項(xiàng)義務(wù)。

2018年10月3日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普的國(guó)家安全事務(wù)顧問(wèn)約翰·博爾頓在白宮新聞發(fā)布會(huì)上宣布美國(guó)將退出《維也納外交關(guān)系公約》強(qiáng)制解決爭(zhēng)議之《任擇議定書》時(shí)指出，美國(guó)的行為與其說(shuō)反映了對(duì)巴勒斯坦的關(guān)系，倒不如說(shuō)是美國(guó)一貫拒絕國(guó)際法院管轄權(quán)的政策使然。美國(guó)認(rèn)為國(guó)際法院的管轄權(quán)已經(jīng)政治化了，而且是無(wú)效的。美國(guó)的任性“退約”行為使國(guó)際社會(huì)感到震驚。

美國(guó)“退約”行為合法嗎

國(guó)際法上“條約必須信守”原則的基本意思是國(guó)際法主體（國(guó)家）同意加入某項(xiàng)條約后，就應(yīng)當(dāng)善意履行條約的義務(wù)。同時(shí)，當(dāng)締約國(guó)所處的國(guó)際與國(guó)內(nèi)政治環(huán)境發(fā)生了重大變化，締約國(guó)具有決定是否以及何時(shí)退出條約的權(quán)利。國(guó)家退出條約的權(quán)利來(lái)源于國(guó)家主權(quán)原則，即國(guó)家在國(guó)際交往中應(yīng)相互尊重，承認(rèn)彼此按照自己的意志，獨(dú)立自主地決定對(duì)內(nèi)對(duì)外事務(wù)的權(quán)利。現(xiàn)行國(guó)際法認(rèn)可國(guó)家的條約退出權(quán)。例如《維也納條約法公約》規(guī)定了締約國(guó)可以退出條約的兩種情形：一是依據(jù)條約條款的規(guī)定退出條約；二是如果條約沒(méi)有退出條款，只有經(jīng)所有締約國(guó)明示或暗示同意退出才能退出，且退出國(guó)至少要提前12個(gè)月給出退約通知方才生效。美國(guó)不是《維也納條約法公約》的締約國(guó)，它亦承認(rèn)《維也納條約法公約》諸多條款已成為習(xí)慣國(guó)際法，因而對(duì)其具有約束力。

然而，《維也納外交關(guān)系公約》與《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》強(qiáng)制解決爭(zhēng)端之《任擇議定書》沒(méi)有條款規(guī)定退出問(wèn)題。如果締約國(guó)未經(jīng)其他締約國(guó)明示或暗示同意而退出這兩個(gè)公約是否具有法律效力？這一問(wèn)題在法律上尚沒(méi)有明確答案。2005年，因國(guó)際法院做出對(duì)美國(guó)不利的判決，美國(guó)未征得其他締約國(guó)同意就單方面宣布退出《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》強(qiáng)制解決爭(zhēng)端之《任擇議定書》。美國(guó)在送給聯(lián)合國(guó)的退約通知中采取的是“通知后立即生效”的立場(chǎng)，而這一立場(chǎng)似乎沒(méi)有得到其他締約國(guó)的認(rèn)同，聯(lián)合國(guó)條約辦公室至今仍將美國(guó)列為《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》強(qiáng)制解決爭(zhēng)端之《任擇議定書》的締約國(guó)。

依照這一邏輯，美國(guó)宣布退出《維也納外交關(guān)系公約》強(qiáng)制解決爭(zhēng)端之《任擇議定書》的效力問(wèn)題同樣顯得含糊不清。即便美國(guó)“退約”行為被其他締約國(guó)接受，依據(jù)《維也納條約法公約》，美國(guó)此次“退約”行為也必須是在給出退約通知12個(gè)月之后才能生效。因而，美國(guó)此次“退約”行為實(shí)際上不會(huì)對(duì)巴勒斯坦提出的“美國(guó)使館遷至耶路撒冷案”產(chǎn)生任何影響，國(guó)際法院已受理此案。美國(guó)需要應(yīng)訴，如果其不愿應(yīng)訴而缺席，國(guó)際法院的訴訟程序也會(huì)繼續(xù)進(jìn)行直至做出裁決。

需要明確的是，美國(guó)退出《維也納外交關(guān)系公約》強(qiáng)制解決爭(zhēng)端之《任擇議定書》后，它仍然是《維也納外交關(guān)系公約》的締約國(guó)，且美國(guó)“退約”行為也不影響美國(guó)依據(jù)《維也納外交關(guān)系公約》繼續(xù)為其駐海外的美國(guó)外交人員和使館提供法律保護(hù)。美國(guó)退出《維也納外交關(guān)系公約》強(qiáng)制解決爭(zhēng)端之《任擇議定書》后，美國(guó)再不能夠依據(jù)該《任擇議定書》向國(guó)際法院提出或接受他國(guó)向國(guó)際法院提出關(guān)于違反《維也納外交關(guān)系公約》的申訴。因此，美國(guó)此次“退約”行為只是限制了美國(guó)此后依據(jù)《維也納外交關(guān)系》強(qiáng)制解決爭(zhēng)端之《任擇議定書》向國(guó)際法院尋求外交關(guān)系中維護(hù)其權(quán)利的法律途徑，而對(duì)其通過(guò)其他途徑維護(hù)《維也納外交關(guān)系公約》規(guī)定的權(quán)利沒(méi)有任何影響。

從法律上分析，美國(guó)退出《維也納外交關(guān)系公約》強(qiáng)制解決爭(zhēng)端之《任擇議定書》的影響是有限的，并且美國(guó)自行“退約”行為比其忽視或公然違反條約義務(wù)更好，至少表明它顧及了《任擇議定書》的法律約束力。美國(guó)自行“退約”行為的政治影響更值得關(guān)注。

美國(guó)為何屢次“退約”

在現(xiàn)行國(guó)際關(guān)系中，國(guó)家在通過(guò)談判不能解決爭(zhēng)端之后，通過(guò)司法訴訟繼續(xù)尋求和平解決爭(zhēng)端的安排是為了避免武力沖突的發(fā)生。這是維護(hù)整個(gè)國(guó)際社會(huì)和平與安全的重要舉措。出于對(duì)巴勒斯坦的起訴及不愿接受國(guó)際法院管轄的回應(yīng)，美國(guó)任性退出《維也納外交關(guān)系公約》強(qiáng)制解決爭(zhēng)端之《任擇議定書》的做法是對(duì)現(xiàn)行國(guó)際爭(zhēng)端和平解決安排的沖擊。美國(guó)抵制國(guó)際法院對(duì)其國(guó)內(nèi)行為進(jìn)行任何相關(guān)的審查有損于美國(guó)曾經(jīng)積極構(gòu)建起來(lái)的國(guó)際秩序及國(guó)家形象。美國(guó)持續(xù)拒絕國(guó)際法院管轄的外交政策還可能帶來(lái)另一種后果，即美國(guó)一直在國(guó)際法院享有一個(gè)法官的席位，拒絕國(guó)際法院的管轄可能使其他成員國(guó)在未來(lái)不再支持美國(guó)候選人入選國(guó)際法院擔(dān)任法官職位。

結(jié)合特朗普政府近年來(lái)退出一系列條約的行為，例如此前提出退出《巴黎氣候變化協(xié)議》《泛太平洋合作伙伴協(xié)議》，退出與伊朗的《聯(lián)合行動(dòng)協(xié)議》以及與俄羅斯的《中導(dǎo)條約》等，我們看到，特朗普政府正在以美國(guó)國(guó)家利益為中心進(jìn)行外交政策大調(diào)整，并為此目的不惜摧毀當(dāng)前的國(guó)際秩序。這必將引發(fā)各種力量重新組合，隨之導(dǎo)致新的國(guó)際法規(guī)則與國(guó)際秩序誕生。所誕生的是什么樣的國(guó)際法規(guī)則與國(guó)際秩序，將取決于其他國(guó)家如何應(yīng)對(duì)美國(guó)的行為。