美國為何屢次任性“退約”

王蕾凡

國際條約是國際法主體（主要為國家）確定相互之間權利與義務關系的法律文書。它們對促進國家間政治、經濟、文化合作，規范國家間錯綜復雜的關系以及維護國際秩序的穩定，發揮著極為重要的作用?！皸l約必須信守”是現代國際法的基本原則，但近年國際實踐中頻繁發生國家單方面退出條約的事件，如何理解國家單方面“退約”行為的法律效力與政治影響？本文以最近美國特朗普政府宣布退出《維也納外交關系公約》關于強制解決爭端之《任擇議定書》為例，對此問題予以介紹。

《維也納外交關系公約》及其《任擇議定書》

在國家交往的歷史中，外交人員一直享有特殊的地位，以確保其免于在東道國遭受脅迫，進而妨礙其履行代表國家的職能。早在1815年，國際社會就開始考慮對外交人員的特權進行立法。1961年4月18日，在奧地利維也納舉行的聯合國外交和豁免問題會議正式通過《維也納外交關系公約》，它對代表主權國家的外交人員與使館在東道國享有的特權和豁免做了明確的規定，奠定了現代主權國家間外交關系的法律基礎。目前已有192個國家加入《維也納外交關系公約》（包括聯合國觀察國梵蒂岡和巴勒斯坦）；聯合國成員中唯有南蘇丹、帕勞群島、所羅門群島尚未加入。

此次會議同時通過了兩個《任擇議定書》，作為《維也納外交關系公約》附件一并開放給各國簽字、批準加入。其一是關于取得國籍之《任擇議定書》，它規定使館人員及與其構成同一戶口的家屬取得國籍的問題；其二是關于強制解決爭端之《任擇議定書》，它規定《維也納外交關系公約》解釋或適用發生的爭端之管轄權問題，依據該《任擇議定書》，對《維也納外交關系公約》解釋或適用發生的爭端，如果當事國在兩個月內無法通過協商解決，任何一方可以將爭端提交國際法院裁決。這兩個《任擇議定書》需要《維也納外交關系公約》締約國單獨批準加入，加入的文件要一并送交聯合國秘書長備存。當然，締約國可以選擇不加入這兩個《任擇議定書》，因為它們是任擇性的議定書。但一旦締約國選擇加入，就要遵循《任擇議定書》的規定。

美國與強制解決爭端之《任擇議定書》

1961年6月29日，美國簽署了《維也納外交關系公約》及其兩個《任擇議定書》，并同意于1972年11月13日正式生效。

1979年11月，發生了震驚世界的“伊朗人質事件”，美國駐德黑蘭使館的52名人員被伊朗扣押作為人質，伊朗以此要求美國交出當時正在美國就醫的伊朗前國王巴拉維。雙方通過協商無法解決人質問題后，美國依據《維也納外交關系公約》與《維也納領事關系公約》強制解決爭端之《任擇議定書》，向國際法院起訴伊朗，指責伊朗扣押人質行為嚴重違反了《維也納外交關系公約》與《維也納領事關系公約》規定的國際義務。國際法院受理了此案，并發布臨時措施令要求占領美國使館的伊朗人員立即撤離使館及釋放被扣押的美國使館人員。

《維也納領事關系公約》在1963年4月24日由聯合國領事關系會議通過。它與《維也納外交關系公約》一樣附帶關于取得國籍與強制解決爭端的兩個《任擇議定書》。《維也納領事關系公約》主要規定國家間領事人員及領館在東道國享有的特權與豁免。2001～2004年期間，美國因其國內法院延遲通知外國被告人依據《維也納領事關系公約》第36條規定享有的權利，分別被德國、墨西哥、巴拉圭在國際法院起訴。在這三起案件中，國際法院都發布了臨時措施令，要求美國國內法院暫緩對涉案外國被告人執行死刑，并在判決中要求美國國內法院對外國被告人的定罪量刑予以重新考慮。美國國內法院拒絕遵行國際法院的指令與判決。2005年，美國布什政府函告聯合國秘書長，提出美國將退出《維也納領事關系公約》強制解決爭端之《任擇議定書》，以此規避其他國家繼續就該問題向國際法院起訴美國。

“美國使館遷至耶路撒冷案”的來龍去脈

此次美國退出《維也納外交關系公約》強制解決爭端之《任擇議定書》的直接原因是拒絕國際法院審理由巴勒斯坦提起的“美國使館遷至耶路撒冷案”（2018）。該案中，巴勒斯坦提出美國將其駐以色列的使館遷至耶路撒冷違反了《維也納外交公約》及相關國際法。

2017年12月6日，美國總統特朗普宣布承認耶路撒冷為以色列首都，并將美國駐以色列的大使館從特拉維夫遷至耶路撒冷。美國的行為引起了世界上諸多國家的不滿。2017年12月17日，聯合國安理會就反對美國承認耶路撒冷為以色列首都的草案進行表決。該草案明確提出耶路撒冷的地位問題必須通過協商與談判解決，任何改變耶路撒冷現狀地位的決定與行動均沒有法律效力，且必須回歸原狀。草案呼吁所有國家不要在耶路撒冷建立駐外使館，以免加劇以色列與巴勒斯坦之間的沖突。該草案在安理會成員內部得到廣泛支持，卻遭到美國一票否決而未能通過。2018年5月14日是以色列建國70周年紀念日，美國在遷至耶路撒冷的駐以色列大使館舉行了開館儀式。

耶路撒冷長久以來就是以色列與巴勒斯坦沖突的中心問題。第二次世界大戰后，耶路撒冷曾由聯合國管理；1967年之后，以色列逐步占領該城；1980年，以色列通過國內立法認定耶路撒冷為該國的首都；1988年，巴勒斯坦自治政府也宣布耶路撒冷是巴勒斯坦國的首都。鑒于耶路撒冷的歸屬存在爭議，多數國家均將駐以色列大使館設在特拉維夫。

此次美國的遷館行為引起了巴勒斯坦的強烈抵制。與美國無法就此事達成和解之后，巴勒斯坦依據《維也納外交關系公約》及其強制解決爭端之《任擇議定書》，向國際法院起訴美國。巴勒斯坦提出，《維也納外交關系公約》第3條第1款規定國家的使館應駐設在所在國合法領土的范圍內，美國將其使館遷至耶路撒冷的行為嚴重違反了《維也納外交關系公約》規定的此項義務。

2018年10月3日，美國總統特朗普的國家安全事務顧問約翰·博爾頓在白宮新聞發布會上宣布美國將退出《維也納外交關系公約》強制解決爭議之《任擇議定書》時指出，美國的行為與其說反映了對巴勒斯坦的關系，倒不如說是美國一貫拒絕國際法院管轄權的政策使然。美國認為國際法院的管轄權已經政治化了，而且是無效的。美國的任性“退約”行為使國際社會感到震驚。

美國“退約”行為合法嗎

國際法上“條約必須信守”原則的基本意思是國際法主體（國家）同意加入某項條約后，就應當善意履行條約的義務。同時，當締約國所處的國際與國內政治環境發生了重大變化，締約國具有決定是否以及何時退出條約的權利。國家退出條約的權利來源于國家主權原則，即國家在國際交往中應相互尊重，承認彼此按照自己的意志，獨立自主地決定對內對外事務的權利?，F行國際法認可國家的條約退出權。例如《維也納條約法公約》規定了締約國可以退出條約的兩種情形：一是依據條約條款的規定退出條約；二是如果條約沒有退出條款，只有經所有締約國明示或暗示同意退出才能退出，且退出國至少要提前12個月給出退約通知方才生效。美國不是《維也納條約法公約》的締約國，它亦承認《維也納條約法公約》諸多條款已成為習慣國際法，因而對其具有約束力。

然而，《維也納外交關系公約》與《維也納領事關系公約》強制解決爭端之《任擇議定書》沒有條款規定退出問題。如果締約國未經其他締約國明示或暗示同意而退出這兩個公約是否具有法律效力？這一問題在法律上尚沒有明確答案。2005年，因國際法院做出對美國不利的判決，美國未征得其他締約國同意就單方面宣布退出《維也納領事關系公約》強制解決爭端之《任擇議定書》。美國在送給聯合國的退約通知中采取的是“通知后立即生效”的立場，而這一立場似乎沒有得到其他締約國的認同，聯合國條約辦公室至今仍將美國列為《維也納領事關系公約》強制解決爭端之《任擇議定書》的締約國。

依照這一邏輯，美國宣布退出《維也納外交關系公約》強制解決爭端之《任擇議定書》的效力問題同樣顯得含糊不清。即便美國“退約”行為被其他締約國接受，依據《維也納條約法公約》，美國此次“退約”行為也必須是在給出退約通知12個月之后才能生效。因而，美國此次“退約”行為實際上不會對巴勒斯坦提出的“美國使館遷至耶路撒冷案”產生任何影響，國際法院已受理此案。美國需要應訴，如果其不愿應訴而缺席，國際法院的訴訟程序也會繼續進行直至做出裁決。

需要明確的是，美國退出《維也納外交關系公約》強制解決爭端之《任擇議定書》后，它仍然是《維也納外交關系公約》的締約國，且美國“退約”行為也不影響美國依據《維也納外交關系公約》繼續為其駐海外的美國外交人員和使館提供法律保護。美國退出《維也納外交關系公約》強制解決爭端之《任擇議定書》后，美國再不能夠依據該《任擇議定書》向國際法院提出或接受他國向國際法院提出關于違反《維也納外交關系公約》的申訴。因此，美國此次“退約”行為只是限制了美國此后依據《維也納外交關系》強制解決爭端之《任擇議定書》向國際法院尋求外交關系中維護其權利的法律途徑，而對其通過其他途徑維護《維也納外交關系公約》規定的權利沒有任何影響。

從法律上分析，美國退出《維也納外交關系公約》強制解決爭端之《任擇議定書》的影響是有限的，并且美國自行“退約”行為比其忽視或公然違反條約義務更好，至少表明它顧及了《任擇議定書》的法律約束力。美國自行“退約”行為的政治影響更值得關注。

美國為何屢次“退約”

在現行國際關系中，國家在通過談判不能解決爭端之后，通過司法訴訟繼續尋求和平解決爭端的安排是為了避免武力沖突的發生。這是維護整個國際社會和平與安全的重要舉措。出于對巴勒斯坦的起訴及不愿接受國際法院管轄的回應，美國任性退出《維也納外交關系公約》強制解決爭端之《任擇議定書》的做法是對現行國際爭端和平解決安排的沖擊。美國抵制國際法院對其國內行為進行任何相關的審查有損于美國曾經積極構建起來的國際秩序及國家形象。美國持續拒絕國際法院管轄的外交政策還可能帶來另一種后果，即美國一直在國際法院享有一個法官的席位，拒絕國際法院的管轄可能使其他成員國在未來不再支持美國候選人入選國際法院擔任法官職位。

結合特朗普政府近年來退出一系列條約的行為，例如此前提出退出《巴黎氣候變化協議》《泛太平洋合作伙伴協議》，退出與伊朗的《聯合行動協議》以及與俄羅斯的《中導條約》等，我們看到，特朗普政府正在以美國國家利益為中心進行外交政策大調整，并為此目的不惜摧毀當前的國際秩序。這必將引發各種力量重新組合，隨之導致新的國際法規則與國際秩序誕生。所誕生的是什么樣的國際法規則與國際秩序，將取決于其他國家如何應對美國的行為。