農村土地承包經營權確權登記的現狀及對策研究

周浩云

摘 要：2008年以來，農村土地承包經營權確權登記頒證試點范圍逐步擴大，取得一批寶貴的的經驗和改革成效，但是，隨著試點工作的深入推進，實踐發現在確權登記頒證準備工作中的幾個操作難題，經營權期限的確定，增量土地的適用、土地經營權財產性功能挖掘等四個重點問題需要進一步理清。如果能夠有針對性分類解決操作問題，把農戶的承包經營期限給予固定化、長期化，明確特殊情況下的調整形式，確權頒證登記工作的實效將得到進一步增強。

一、確權登記頒證工作概述

農村土地承包經營權登記頒證是指在農村土地二輪承包的基礎上，以穩定家庭土地承包權為目標，對農村承包地的戶主、方位、面積、四至、期限等詳細信息制作成承包經營權證書發放到每個農戶手中。2007年頒布實施的《物權法》，用較大的篇幅對土地承包問題進行了詳細的規定，并且明確提出頒證要求以及具體頒證人。隨著農村土地逐漸走向規模經營，土地承包經營權行使方式不斷多樣化、靈活化，土地經營權的流動性明顯增強，圍繞土地生產的利益主體、利益訴求增多。加之，農村大量勞動力轉移進城工作，無力繼續耕作土地，委托他人代耕的現象時有發生。這些因素導致了原本簡單的承包關系變得復雜化，長此以往，現實中容易出現這樣或者那樣的土地權屬矛盾糾紛。因此，農村土地承包關系需要進一步穩固確定，經營制度體系需要進一步規范完善，土地確權登記頒證工作需要提上日程，全面推開實施。

當前確權登記頒證工作中存在的問題

（一）確權登記頒證操作中幾個“權屬爭議”問題

在土地確權登記頒證準備工作中，主要面臨著四個“權屬爭議”問題，實際操作中需要解決，一是變動爭議問題。二是自留地、菜園地、機動地、開墾地的確權問題。三是歷史遺留。四是承包地權屬認定簽字問題。現在農村存在很多空心村，農戶舉家外出，戶主暫不能履行確認簽字手續。

（二）農戶承包經營期限問題

農村土地確權登記頒證工作的作用之一就是保持農民土地經營權的穩定性，這從某種程度上講就是一個靜態問題。從近些年國家發布的重要政策性文件中可以看出，國家對于穩定承包關系并保持長久不變的態度是明確的。有些地方在確權登記試點頒發的證書中就明確寫著“長期不變”或“長久不變”。但是，土地承包經營權穩定是相對穩定，而非絕對穩定，是有一定期限限制的。如土地二輪承包通常規定的承包期是30年，那么按照有關規定要求，經營權證書上應該寫著“二輪承包剩余時間”。此外，我國土地承包實行“大穩定，小調整”的原則，因農轉非、出嫁女等造成人口變動，或發展經濟、農村基礎設施建設等造成土地被征用、占用，導致承包戶承包土地不均衡時，為了保證公平性、合理性，村集體一般會在農戶協商一致的基礎上，按照“多退少補”的原則，對個別農戶的的承包地進行微調。從這一層面上來講，土地承包經營權就是動態的。所以，如何處理好相對穩定和動態管理管理之間的關系，“長久不變”與土地二輪承包之間如何銜接，二輪承包期滿后是否實行“長久不變”，是否會對農戶的承包地進行調整重新發包，是繼續執行階段期限還是直接規定“長久不變”？盡管大政方針有所傾向，但是實踐中尚未明確。

（三）土地承包經營權財產性功能挖掘問題

確權登記頒證工作是農村綜合改革一系列內容之一，強化了土地三權分離，其重要職能之一就是兌現了國家“賦予農民更多的財產權利”的承諾。

三、確權登記頒證工作的對策及建議

（一）分類解決操作中的幾個權屬爭議問題

可以按照尊重事實和農戶意愿的原則，或協商解決，或依法依規解決。第一，變動類爭議問題，對于承包關系、承包地塊界限原先就存在爭議的，可以召集當地威望較高的老村民代表，對照土地二輪承包時村民組決議進行調解解決。對于因死亡、分戶、農轉非、出嫁女等涉及戶籍變動的，可以通過以下方式處理：死亡的，按照繼承的有關規定，確權到配偶、子女等；分戶的，由各方共同協商進行確權，協商不成的，按照原先人口的現狀分布進行確權；對于農轉非、出嫁女問題，可以按二輪承包時的戶主進行確權。第二，自留地，菜園地，機動地，開墾地類問題。可以按照現狀分類進行確權，已經作為承包地發包的，可由繼承人繼續承包，據實進行確權登記頒證；仍未作為承包地，且無人問津的四荒地，據實測量地界，歸集體所有。第三、歷史遺留類問題。土地二輪以后，無論是農戶自行調解，還是村集體按照一定原則定期不定期作出的調整，只要不違反公平性，調整程序相對規范合理，應當予以認可。第四、承包地權屬認定簽字問題。對舉家外出不能及時簽字確認的，應當履行告知義務，由戶主返回自行簽字或者委托其他人代為簽字確認；或與基層計生等工作結合開展，鄉村干部外出時順帶找其本人簽字確認。簽字問題可以先由村組干部、四周地塊農戶共同簽字證明，以后再由承包戶補簽確認。通過這些處理方式，可以有效解決實踐操作中的幾類主要的權屬爭議問題，實現與法律法規相銜接，與土地政策一致，與農戶意愿相統一，與土地現狀吻合。

（二）鞏固確權成果，深化農村綜合改革

無論是土地增量運用問題，還是財產性挖掘問題，都是涉及確權后的配套政策研制。第一，維護農民增量土地利益。確權登記頒證的的作用之一就是糾錯，推動農村土地信息向精細化方向發展，是國家土地制度體系的一個完善過程。關于流轉土地期限內增量土地租金問題，流轉雙方可以根據實際情況協商解決；協商不成的，可以按照法理學上不溯及既往原則，從確權登記頒證之日起，適用新的實測面積。由于土地流轉是一個市場行為，應當充分尊重雙方意愿，增量土地的利益問題應靈活處置，不應該規定的過于死板。第二，探索新的土地財產權實現形式。隨著確權登記頒證工作進一步深化，需要加快推進產權制度改革，促進承包權與經營權進一步分離，在確保承包關系穩定的前提下，充分激活經營權，豐富經營權財產權權能實現形式，依法賦予農戶承包更多的財產權利實現形式。一是農業產業化快速發展，需要大量資金投入，加之回報周期長，資金嚴重缺乏。然而農業產業除了土地之外，缺少有效抵押物，融資十分困難，嚴重影響農業產業化步伐和進程。二是大量農村勞動力轉移進城，再次回去耕田可能性較小，受“棄之可惜”的心理影響，占有土地而不直接耕種，如果適當一次性給予合理的退出補償，很多進城農民愿意放棄土地承包經營權，也能為農民立足城鎮提供一筆資產。三是土地承包流轉經營權流轉率已經較高。但是目前沒有專門的監管服務平臺，流轉秩序混亂，流轉雙方權責不清，市場地位不平等，容易產生矛盾糾紛，成為影響農村地區穩定的重要因素之一。第三，建立完善的信息化應用平臺。農業信息化是農業現代化的重要途徑和表現形式。通過積極搭建智能化的農村土地資源信息數據管理平臺，加強上下級平臺的數據連接與共享，能夠實現土地信息動態管理。同時，借助“互聯網+”，建立全土地資源信息服務平臺，暢通土地信息傳遞渠道，能夠推動土地資源優化配置，實現地盡其用，從而提高土地監管智能化和社會服務水平，充分發揮土地承包經營權確權登記頒證成果資料服務經濟社會發展的作用。

參考文獻：

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[2]黎桂先. 農村土地承包經營權確權登記頒證探討[J]. 現代農業科技，2015，（10）：340-342.