服務網絡經濟要求通信監管循勢而為

浙江省通信管理局|王君蘭

服務網絡經濟要求通信監管循勢而為

浙江省通信管理局|王君蘭

在中國經濟進入“新常態”和供給側結構性改革的大背景下，網絡經濟正在撬動行政監管的舊觀念和舊習慣，通信監管必須用新的思維和方式來應對和解決各種新的任務和問題，為構筑經濟社會發展新動力保駕護航。

隨著網絡強國戰略、國家信息化發展戰略、國家大數據戰略、“互聯網+”行動計劃等一系列重大決策的實施，信息通信業在我國經濟優化升級過程中發揮了基礎性、關鍵性的支撐作用，在網絡技術融合實體經濟發展等方面取得了較好成效，引領了新一輪產業變革。“十三五”規劃專辟“拓展網絡經濟空間”篇章，在中國經濟進入“新常態”和供給側結構性改革的大背景下，網絡經濟正在撬動行政監管的舊觀念和舊習慣，通信監管必須用新的思維和方式來應對和解決各種新的任務和問題，為構筑經濟社會發展提供新動力保駕護航。

網絡經濟的特點

地域全覆蓋性

基于互聯網技術的無界性，網絡經濟在不同地域可同步發生和進行，可謂“一點上線、全球同步”。近年來國家大力推進寬帶網絡提速降費，通過改善網絡建設環境、優化網間互聯架構、開放電信業務市場、完善電信普遍服務機制等措施大幅提高網絡訪問速率，有效降低網絡資費，為網絡經濟發展夯實通信基礎設施。回顧“十二五”期間，我國東部、中部、西部、東北四大經濟板塊在網絡消費上的相對差距正在減小，網絡經濟改善了欠發達地區的消費環境，彌補了區域間的消費差距。

平等開放性

網絡經濟降低了人民群眾開展經濟活動的門檻，使得每個普通人都能投身于產業鏈中某一環節，阿里巴巴登陸紐交所時有個小細節，敲鐘人不是馬云和他的高管團隊，而是來自阿里“生態系統”的網店店主、淘寶客服、淘女郎等。黨的十八大以來，政府一直在放松管制、精準監管、優化服務上下功夫，以此為基礎，開拓了人人均可參與的“雙創”產業新格局，《互聯網市場準入負面清單》的出臺，正是對監管改革的探索，體現了對業態創新、制度創新的包容精神。

需求方規模經濟效應導致的“自然壟斷”

需求方規模經濟效應即“贏家通吃”，網絡的價值與其用戶數量的平方成正比。BAT三巨頭分別依靠搜索、電商、社交引領各自領域，但依然不斷開發新的技術互相滲透，重要原因之一是一旦在用戶某個偏好上取得優勢，“鍵盤投票”的結果就是迅速吸引競爭對手的用戶，從而占據市場壟斷地位。優酷和土豆、58同城和趕集網、滴滴和快的的合并，都印證了這一道理。

傳統監管模式不適應網絡經濟時代特性

行政監管的資源有限性與網絡經濟的大眾參與性相悖

通信監管部門受嚴格的人員編制、財政收支等管理，其監管手段受法律法規、政策的嚴格限制，網絡經濟則極大地調動了全民參與經濟活動的熱潮，使得監管對象呈現幾何級數字增長，對監管部門形成壓力。比如阿里集團駐地浙江杭州，屬地電信管理機構近年來收到反映淘寶店鋪被降權、平臺規則疑似霸王條款、會員賬號被限權、售假、實名制違規、芝麻信用亂扣分、支付寶賬戶無法提現等各類投訴舉報，針對這類問題的前期調查核實工作耗費了大量的行政執法力量，稍有差池即被追究履職不當或不作為的責任。

政府部門管轄劃分與行業融合發展相悖

這在三網融合領域表現明顯。三網融合指電信網絡、有線電視網絡和計算機網絡的相互滲透、互相兼容，并逐步整合成為統一的信息通信網絡，三網融合打破了廣電在內容輸送、電信在寬帶運營領域各自的壟斷，明確了互相進入的準則。因涉及不同的政府主管部門，自2010年7月開始推行首批城市試點至今，該工作仍在磨合博弈下艱難推進，如何建立職責清晰、協調順暢、決策科學、管理高效的新型監管體系，是對目前監管部門的挑戰。通信監管必須樹立融合監管的理念，以開放、共享、互動、共贏、聚能、有效的心態，適應跨領域、跨行業、協同創新的監管需求，建立多方參與、共同治理的融合監管機制。

成本的增加未能同步提升監管效能

面對網絡經濟，傳統監管方式包括行政許可、行政處罰和行政強制等逐漸顯示出弊端，如行政許可可能會提高人民群眾參與“雙創”的門檻，當前國務院一再要求的簡政放權也是基于此；行政處罰和行政強制的實施需要行政執法機關投入大量人力物力，整個流程往往耗費數月時間，面對海量受眾和巨大交易量的網絡經濟，執法機關往往疲于應對；國務院《關于促進大數據發展的行動綱領》首次提出數據強國目標，近年來，各地在推進政務數字化的基礎上，結合“四張清單一張網”編制，推動了政務信息資源內部共聯共享，但信息“孤島”仍存在，在尚未搭建政府各部門、各地區之間統一數據平臺的情況下，監管部門如仍以座談會、實地考察等傳統的經驗決策來面對企業擁有的互聯網大數據，很可能遇到信息不對稱風險，造成決策失誤。

職業投訴舉報人員耗費行政資源

網絡經濟時代的投訴舉報與傳統面對面的形式大有不同，可以說，監管部門在“明”，監督對象在“暗”。職業投訴舉報人員通過網絡尋找“目標”，具有范圍廣、成本低、證據易保存的優勢，通過組建QQ群和微信群，“共享”“聯動”線索成為業界“新常態”。當投訴舉報未達目的時，職業團隊會通過申請海量的政府信息公開、提起行政復議或行政訴訟，甚至向監察機關舉報履職不當來向監管部門施壓。

主動實施監管轉型

我國經濟發展步入“新常態”，信息通信業在培育新動力、拓展新空間中的地位和作用不斷凸顯，作為行業監管部門，要站在更高的層次，以更寬的視野，更加全面系統地認清形勢，把握國家經濟社會發展大勢，把握行業發展態勢，把握監管發展趨勢，順勢而為，創新而為，奮發有為，推動信息通信業更好更快發展。

適應經濟發展，適度優化監管職能

網絡經濟天生就是跨地域經營的，往往只需在少數幾個中心城市設立據點就能面向全國乃至全世界提供服務，這也需要通信監管跳出傳統思維模式，增強跨界融合。工業和信息化部的成立，就是一個很好的改革措施。

國務院已頒布了《政務信息資源共享管理暫行辦法》，要求各行業主管部門盡可能共享政務信息，這為跨行業的網絡經濟綜合執法提供了基礎，通過為監管工作提供不同專業背景的技術和人員保障，形成社會共治、聯動執法的氛圍。

在“放管服”基礎上探索網絡經濟新動能

“放管服”改革呼喚行動派，通過改革各項工作，不斷提升行政質量、效率和政府公信力，打造高水平營商環境。監管部門需在降門檻、同規則、同待遇上下功夫，考慮是否能夠根據網絡經濟的特點，打造“極簡政府”和人民滿意的服務型政府，讓網絡經濟釋放出更多活力。例如，浙江正在進行的“最多跑一次”改革，屬地電信管理機構通過制定業務流程、清理合并審批項目、簡化審批流程、精簡審批資料、縮短審批時限、編制辦事指南并公示等方式，努力實現以政府權力的減法換取市場活力的加法。此外，梳理事中事后管理的清單、方式和手段，建立“雙隨機一公開”抽查機制及違法不良記錄信息庫等制度，均是為“放管服”改革落地服務。

從“管理”到“治理”，建立協同自律監管模式

激發社會活力、提高治理效益的提法是《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的一個亮點。治理要達到善治，需在遵循公序良俗的基礎上形成以人民利益為中心的治理切入點，減少政府對市場的干預。網絡經濟活動主體，尤其是網絡平臺，在交易過程中居于主體地位，通過制定平臺規則決定消費者和從業者的進出門檻，也為懲戒違規行為提供保證。“大道至簡，有權不能任性”，相比政府管制為主的監管模式，行業自律更節省監管成本。

對于無行政法律法規明確規定的經濟糾紛，監管部門應倡導以民事訴訟等解決途徑為主；對于平臺自身管理欠缺的方面，監管部門可更多地通過行政指導、約談等柔性監管形式，促成企業利用自身技術優勢加強管理；在相關法律法規對新興事物尚無明確定論的情況下，監管部門應督促企業做好風險預警、信息公開等工作；監管部門還應引入獨立的第三方組織等，建立政府、企業、獨立第三方組織或公民團體等參與的協同監管模式。

留痕工作，降低風險

對于職業投訴舉報人員，監管部門需謹慎應對，不但適用法條要準確，自由裁量有依據，程序上也不能有絲毫疏忽，工作每一步都要留有痕跡，降低執法人員的職業風險。最高法在《對十二屆全國人大五次會議第5990號建議的答復意見》中表態，可以考慮在除購買食品、藥品之外的情形，逐步限制職業打假人的牟利性打假行為；數月后最高法又發布《關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》，明確提出“正確引導當事人依法行使訴權，嚴格規制惡意訴訟和無理纏訴等濫訴行為”。這一系列針對過度維權的遏制措施，均有利于減少濫用行政資源的現象。

通信監管既要根植于國情，又要跳脫出傳統思維束縛，采取鼓勵創新的審慎包容性監管策略，實時消除制約網絡經濟發展的瓶頸，真正寓監管于服務，建立與發展激勵相容的監管模式，才能通過監管改革為網絡經濟拓展空間。

編輯｜舒文瓊 shuwenqiong@bjxintong.com.cn