項目制與社會組織服務供給困境：對政府購買服務項目化運作的分析

王俊麗

【摘 要】論文針對政府購買服務項目化的運作研究，主要是從項目制與社會組織服務供給困境出發，通過政府購買社會組織服務概述，對項目制運行特點及影響進行分析。然后，論文根據政府購買服務項目化運作流程，提出項目制與社會組織服務供給所面臨的種種困境。最后，論文對實現政府購買服務項目化良性運作的具體對策展開論述。希望能為社會組織走出服務供給能力困境提供參考性建議。

【Abstract】This paper studies the operation of government procurement service project， mainly from the project responsibility system and social organization service supply dilemma， based on the overview of the government purchase of social organization service， paper analyzes the characteristics and influence of project system operation. Then， according to the project operation process of government purchase service， this paper puts forward the difficulties faced by the supply of project system and social organization service. Finally， the paper discusses the specific measures to realize the healthy operation of the government purchase service project， hoping to provide reference suggestions for social organizations to get out of the plight of service supply capacity.

【關鍵詞】項目制；社會組織；服務項目；項目承接主

【Keywords】 project responsibility system； social organization； service items； project undertaking subject

【中圖分類號】D035 【文獻標志碼】A 【文章編號】1673-1069（2017）12-0106-04

1 引言

隨著政府購買服務工作的深入，其服務項目化運作取得了較大成效，政府的支持不僅賦予了服務相對自主性，還通過良好的政策基礎，實現了資源的有效投放與雙向宣傳，保證了項目評估的客觀性。

與此同時，作為服務承接者的社會組織，卻面臨著服務供給能力不足的困境。許多研究雖然對社會組織嵌入行為、國家策略等因素進行了分析，但忽略了體系下的精細特征。

因此，本文根據項目制的條線控制邏輯以及市場競爭的相關特征，對項目制與社會組織服務供給困境展開研究。

2 政府購買社會組織服務概述

近年來，政府購買社會組織服務得到了發展，這種行為也為社會組織的發展提供了契機。政府購買服務項目，就是指政府發包專項財政資金，社會組織承接項目，下級政府實施監督的過程。政府購買服務的目的，就是為了提高社會組織的服務質量[1]。然而，社會組織卻表現為服務供給能力不足，比如，服務時間與人力投入不夠、服務質量不高等，這與政府的購買初衷相悖。許多學者對這種現象做出了大量研究，認為社會組織供給能力不足與政府吸納與控制策略有關，即專業化轉變為權利化，阻礙了社會組織發展。另外一個因素就是社會組織的嵌入式發展，即在“強政府”的作用下，社會組織必須通過政府資源與人際關系獲得發展，這種方式造成了社會組織的依賴性。事實上，從行政體制控制角度看，項目制也是影響社會組織發展困境的一個重要因素。

3 項目制運行特點及影響

我國項目制的推行，源于1994年稅制改革下財權與事權的不匹配，在政府以財政為核心的管理機制下，其他資源以項目的形式得到再次分配，項目范圍包括社會建設與公共服務項目。從項目制的運作方式看，該體制具有不穩定性，資金分配較為隨意，但加強了層級之間的控制。

從承包方的角度看，項目制的運作具有兩方面特性：

其一是具有條線控制性，即上級權利調動下級積極性，直接向基層社會提供服務[2]。

其二是承接者通過社會動員實現反條線控制，使項目化得到綜合發展。

對于基層而言，國家對其控制被強化，但是也給基層服務帶來了影響。

首先，項目制的最初目的是增加基層服務供給，但承接項目者一般源于最窮和最富的村莊，拉大了貧富差距。

另外，基層政府在處理問題時，項目制限制了基層管理靈活性，無法滿足村莊需求，加劇了集體負債。

4 政府購買服務項目化運作流程

我國政府購買服務項目化的運作，主要包括以下四個流程：

第一，制定規劃、啟動項目。首先，政府做好民眾需求調查，根據財政預算，規劃好購買行為。規劃中明確好服務對象、資金分配、購買預期等內容，以此保證社會服務的高效化供給。在此過程中，還需做好服務項目目錄篩選工作與需求調查機制構建工作。

第二，公開招標、簽訂合同。明確了服務購買目標之后，就進入到公開招標環節。

首先，政府公布財政預算等服務購買相關內容，為承接者提供選擇空間。

其次，招標過程要遵循相關法規，對社會組織的服務能力與資質進行評估，以此保證承接者的可靠性。

最后與中標服務組織簽訂三方協議。

第三，項目實施、監督管理。在保持政府與社會組織的密切溝通下，嚴格按照合同要求執行項目。政府、公眾、媒體等各方主體要實施合理監管[3]。

第四，評估服務、后續跟進。項目執行完畢后，政府應對項目進行全方位的評估，從經濟效益、服務效果等方面，評估社會組織的規范性。為了保障政府購買的良性循環，項目評估后的后續跟進工作必不可少，制定后續跟進計劃。

5 項目制與社會組織服務供給面臨的困境

5.1 政績導向行政體制引起的沖突

服務性的社會組織在運作過程中，與服務主體的關系較為疏遠，忽略了民眾的服務需求，導致社會服務供給不足，這種現象源于政績導向的行政體制。在這種行政體制下，政府加大了對項目指標的可測量部分，通過抽檢方式加以監督。檢查和監督的過程，就容易引起社會組織行政任務與服務上的矛盾。比如，頻繁的檢測，就會占據社會組織大量的時間，將精力放在政府會議、定期匯報、考核評比方面。這種過于明顯的行政管理，使社會組織與政府的關系更為密切，促使社會組織更加重視科層任務的指標檢驗[4]。另外，指標化的服務生產過程，出現了行政指導服務的行為偏離現象，導致群眾的服務需求無法真正滿足，降低了社會組織服務質量。

5.2 社會組織與社會發生嚴重脫節

項目制的落地方是在社區或者村莊。社區和村莊能夠將項目實施與自身的發展相互結合，具備一定的社會動員能力。將政府購買的項目引入到村莊的發展中，能夠獲得更多的用地標準，獲取可利用的資本。在項目制實際的運作中，社會組織遠離了社會，甚至使社會組織與社會群眾需求發生了嚴重脫節，導致出現社會組織與服務供給割裂的現象。該現象的產生，可從以下兩方面進行分析。

首先，社會組織缺少社區的熟人網絡。比如，社會組織人員較年輕，與居民建立的是工作關系，缺少密切的交往。

同時，社會組織具有外來性，與當地需求具有一定差距。

另外，項目制加劇了社會組織的流動性，不利于組織服務工作的開展。

最后，社會組織與居民缺乏利益聯系，服務的行政化使民眾降低了對社會組織的信任。

5.3 政府的購買資金具有非連續性

政府購買組織服務資金的非連續性，體現了政府對于組織服務購買方面的專項財政不足，缺乏相配套的資金，使社會組織服務項目在資金上無法得到保障，這也側面反映出組織服務項目對政府財政的依賴性過大[5]。一般而言，服務項目的資金主要來源有兩個途徑：

一是公益組織中的基金；

二是市區兩級財政資金。

這兩部分的資金受到多方面因素的影響，具有不穩定性。購買服務的政府部門得不到改革委員會的財務批準，其他職能部門的資金支持，也取決于相關領導的重視性。然而，大部分政府部門領導都將服務購買行為視為風險性極高的項目，紛紛表現出形式化態度。即使上級政府十分重視，職能部門也只能將少部分資金投入到組織服務中，推動力度仍然不足，這加劇了優質服務項目的申請難度。

5.4 服務購買范圍擴大壓縮社會組織服務空間

在民政部門的推動下，購買服務的承接主體一般為社會組織。2013年國務院頒發了指導意見，擴大政府購買服務范圍，即從社會組織擴大到社會力量。承接主體范圍的擴大，對社會組織承接服務的空間造成了極大的影響。

首先，從承接能力上看，企業服務能力遠高于社會組織，成為社會組織最大的競爭主體。社會組織原本起步較晚，發展較為薄弱，在社會力量的參與下，激烈的競爭對社會組織十分不利。

另外，政府購買服務的責任部門從民政轉為財政，其培育社會組織的目標也有所改變，財政部門的主要職責為保證資金的合理使用。即采用公開招標的形式，聘請相關專家進行評審，以評估結果作為資金使用依據[6]。

然而，社會組織在招標中往往缺乏規范性，這對社會組織的評估結果十分不利，加劇了社會組織的競爭壓力。

5.5 項目競爭帶來的社會組織行為異化

激烈的項目競爭下，社會組織常常會出現不安全感。為了爭取項目，社會組織將政府的項目作為了首要目標，逐漸將其他功能邊緣化，并采取了逐利行為。在此基礎上，社會組織將精力放在了項目創新與項目的申請上，為獲得政府財政支持，忽視了對社會的服務能力。社會組織的性質被改變，服務質量的核心被邊緣化。同時，為了贏得項目競爭，社會組織不得不與政府維護好關系，以保證下一年度項目申請的批準。社會組織對政府的依附性，使政府購買社會組織行為發生了質變，對社會組織的良性發展造成了傷害。

6 實現政府購買服務項目化良性運作的對策

6.1 政府要樹立起需求導向意識

政績導向的行政體制，其目的在于了解社會組織的運行實際效果，以達到對社會組織的監督作用。然而，政績導向的實施卻引起了一系列沖突，這是因為政府過于注重成績與效果的表明化。事實上，要了解購買組織的服務能力，完全可以轉變監督視角，將檢驗工作落在民眾的反映上，通過調查民眾的需求和滿意度，對社會組織運作加以改進，這樣才能起到促進社會組織服務水平提高的作用。

首先，政府應當樹立起需求導向意識，改變主導者的觀念，以提升社會組織服務能力為工作的出發點和落腳點，明確好自身的定位和角色。

另外，降低政府參與社會組織管理的行政化，制定簡化而科學的考核機制，完善評估標準，糾正社會組織中不正確的思想，對項目管理進行優化。

最后，對社會組織的工作內容進行統籌安排，對人員進行合理配置，完善社會組織內部人員職業成長體系，降低人員流動率，加強服務專業性培訓[7]。

6.2 加強社會組織與社會民眾的聯系

社會組織與社會的嚴重脫節，并不是政府購買服務的目的。政府與社會組織都應當清晰的認識到，政府的購買行為的獲益方應當是群眾，社會組織投標的最終目的也是更好地服務于群眾。說到底，二者的共同服務對象是社會群眾，所有的監督與建設活動，都是基于此開展的。因此，政府與社會組織都應當與社會民眾建立起密切聯系。作為政府，除了做好監督工作以外，更重要的是做好思想工作，使社會組織從根本上認識到提高服務質量的意義，給予社會組織充分的時間與空間去做好服務工作。作為社會組織，要定期開展社會民眾調查，充分了解民眾需求，不斷提升服務水平，以專業的服務水平，使民眾滿意。

6.3 政府加大資金投入與培育發展力度

從政府的購買服務項目資金的非連續性，可以看出政府對社會組織服務購買項目缺乏重視性[8]。與此同時，政府的財政確實不足，若社會組織繼續依賴于政府，則限制其自身的發展。因此，政府在加大資金投入的基礎上，還應當加強對社會組織的培育發展力度。

首先，加強社會組織的培養，應當放寬登記條件，拓寬社會組織服務選擇范圍，制定社會組織運營法律制度，規范社會組織行為，指導其向專業化方面發展。

其次，政府應當支持各類組織建立起社會工作發展基金，并為其搭建資源與對接平臺，使更多項目招標獲得公益捐贈基金。

最后，政府應當鼓勵社會組織自主籌措項目運作資金。鼓勵其開拓多元化籌資渠道，或鼓勵社會組織采用政府投入啟動資金，組織自主收費運作的形式開展服務，以降低對政府撥款的依賴。

6.4 社會組織要加強專業水平與影響力

政府服務項目購買范圍的擴大，在一定程度上壓縮了社會組織的服務空間。然而，這并不能成為社會組織降低服務質量的理由。社會組織應當正確看待政策調整的事實，以積極的心態面對競爭壓力，充分認識到自身不足，并加強專業水平與影響力，真正做到助人自助，以最好的社會服務質量贏得項目。在此過程中，社會組織應當做到以下幾點：

首先，根據政府公開的項目指標與要求開展個案、社區活動，根據自身服務領域鎖定目標人群，分析其服務需求，并完善自己的常規化服務。然后，社會組織應將常規服務與特色服務相結合，提升服務的針對性，使服務滿足每個服務對象。

另外，社會組織可多層次項目共同推進，打造出項目化的運作體系，以滿足居民的多樣化需求，展現出自身亮點。

最后，提升服務可及性。擴大服務范圍，使周邊的民眾都能夠享受到服務。在做好一切準備后，社會組織要關注政府發布的服務購買相關消息，了解招標文件的編寫方式，通過招標文件展示自身的服務優勢[9]。

6.5 政府應當完善購買程序與競爭機制

為了避免社會組織行為發生異化，保證政府購買社會組織的初衷達成，政府應當充分考慮項目競標中各個競爭主體，為競爭主體構建一個良性的競爭環境，完善政府購買程序，健全項目競爭機制。

首先，完善的購買程序需要政府相關部門提供購買流程指引，制定完善的招投標、項目審核制度，同時要以項目的實效性為標準，切實考察各競爭主體的制度質量，保證招標過程公正、公平，使各個機構能夠以為社會服務的心態積極參與到投標中。

另外，競爭機制的構建務必要保證公正公開性，要向全社會公開財政資金及競標結果。在此基礎上，政府應當健全扶持社會組織的政策，制定科學合理的稅收優惠政策、簡化服務經費資金審批等程序，以此彌補社會組織發展起步晚的先天不足，減輕社會組織壓力，促進社會組織以健康的運行方式參與到競爭中來[10]。

7 結論

為了實現政府購買服務項目的初衷，提升社會組織的服務質量，本文以對政府購買服務項目化運作的分析作為主要研究內容，在對項目制運行特點及影響、政府購買服務項目化運作流程進行分析的基礎上，從政府要樹立起需求導向意識、加強社會組織與社會民眾的聯系、政府加大資金投入與培育發展力度、社會組織要加強專業水平與影響力、政府應當完善購買程序與競爭機制等項目運作對策方面展開系統探究。

研究結果表明，項目制與社會組織服務供給面臨著一些突出性問題，比如政績導向行政體制引起的沖突、社會組織與社會發生嚴重脫節、政府的購買資金具有非連續性、服務購買范圍擴大壓縮社會組織服務空間、項目競爭帶來的社會組織行為異化等。在未來，還需進一步加強對政府購買服務項目化運作的研究，以此保證服務購買項目的良性運作。

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