“一帶一路”倡議下河南省基礎設施建設投融資體制法治研究

谷思涵

【摘 要】政府投融資活動是政府實現其職能的重要方式，也是政府對國民經濟實施宏觀調控的有效手段。為逐步明確政府行為的界限，城鎮基礎設施建設投融資體制也在逐步轉型，公共產品和公共服務從過去長期以來由行政部門直接供給，轉向授權或委托社會專業組織和部門提供，改變政府在這一領域的壟斷行為，深化市場機制的參與。

【Abstract】The government investment and financing activities is not only an important way for the government to realize its functions， but also an effective means of government to implement macro-control of the national economy. In order to gradually define the boundaries of government behavior， the investment and financing system of urban infrastructure construction is also gradually transformed. Public goods and public services have been directly supplied by administrative departments for a long time， and have been turned to authorized or commissioned by social organizations and departments to change the government's monopolistic behavior in this field and deepen the participation of market mechanism.

【關鍵詞】城鎮化；地方政府；投融資體制；法治化

【Keywords】urbanization； local government； investment and financing system； rule of law

【中圖分類號】F290 【文獻標志碼】A 【文章編號】1673-1069（2017）12-0120-02

1 引言

隨著對城鎮化問題重要性認識的不斷提升，各地均做出積極響應。據統計，截至2016年末，河南省城鎮化率為48.5%。現代的城市發展觀念早已由傳統單純拉大城市框架的粗放發展模式轉向注重內涵的集約發展模式。提升并保證城鎮化質量的首要條件是基礎設施建設，而該項工程需要巨額資金投入，僅靠政府為單一主體的傳統投融資模式早已無力滿足建設資金需求，加上部分地方投融資方式的滯后，平臺的監管制度不健全和低效運作，拖后了河南省基礎設施建設質量的提升。為此，如何使基礎設施建設投融資體制在法治化的軌道內運行，這一問題仍需在實踐中加以思考。

2 地方政府基礎設施建設投融資的一般模式

2.1 我國地方政府投融資體制的演化變遷

從建國初期到1978年，我國投融資體系經歷了從無到有的過程，這一時期，中國人民銀行在我國的投融資體系中扮演著重要角色，它高度集中了中央銀行與商業銀行的雙重職能，政府投融資體制以行政命令為主要手段，企業幾乎沒有自主權。

隨著市場調節作用的不斷釋放，地方政府的投資主體角色越來越重要。這一時期，地方政府相繼成立地方投資公司。之后，對投融資體制進行一系列改革，如商業銀行實行資產負債管理和風險控制，在大中型項目建設中實現招投標制度，確定企業可自主選擇投資競爭性項目等。隨后，國有商業銀行的股份制改造成為推動中國投融資體制市場化改革的主導力量[1]。至此，投資主體多元化，資金來源多渠道，投資方式多樣化，項目建設市場的新格局開始形成。

2.2 河南省基礎設施建設投融資體制的現狀與困境

河南省基礎設施建設的資金來源也向多元化發展。目前，河南省基礎設施建設資金投融資渠道主要包括：一是財政資金，如中央和地方預算資金、國家批準的政策性收費等；二是地方政府融資平臺，包括融資租賃、BOT、BT、城投債、國內外商業銀行貸款等渠道；三是自籌資金，即各企事業單位籌集用于固定資產投資的資金。

但現有的投融資模式存在以下幾個問題：一是現在及將來的一段時期內，投融資供需仍有失衡的可能性，這就為投融資主體的多元化提出了更高要求。當前，河南省正處于新型城鎮化建設的推進階段，未來數年河南省基礎設施建設資金需求將持續增長。這一過程勢必產生巨大的資金需求，單一依靠財政收入會給地方政府帶來巨大壓力，只有調動各個投融資主體的積極性，從投融資體制上加以創新，才能保證河南省城鎮化建設的高質量與持續發展[2]。二是地方融資平臺運營效率有待提升。歷年審計結果顯示，商業銀行貸款一直穩居地方政府債務資金來源的榜首，占比超過50%。在融資環節中過度依賴地方財政進行擔保，而造成平臺的負債率長期居高不下。且平臺公司投資投向單一，貸款缺乏還款來源，在土地出讓收入下滑和地方經濟不景氣造成稅收減少的情況下，會對地方政府的償債能力產生巨大的影響，從而導致融資平臺出現貸款償付風險。從管理上來說，地方政府融資平臺在法人治理結構上存在較大缺陷，政企不分。平臺的高級管理人員一般由政府行政人員擔任，他們在企業管理和風險防范知識體系上相對不完備，在投融資的過程中可能發生一定的失誤。三是從歸還資金的來源看，財政收入和土地出讓收入是地方政府融資平臺的主要資金來源，這也不利于基礎設施和公共服務投融資模式的持續。地方政府投融資平臺的另一個困境是，PPP模式效果不容樂觀，推廣運用PPP模式的進度遠低于預期。據數據顯示，截至2015年3月，34個省市地方推出的萬億PPP項目，真正簽約的僅1/8左右得到社會資本響應。而且，引入的社會資本也多是國有企業性質，真正想調動的民間資本等參與度較低。

2.3 地方政府基礎設施建設投融資體制的改革創新

由于當前以政府融資平臺為主的傳統融資模式過度消耗政府信用，風險過度集中，有可能釀成隱性的金融危機，致使中央政府加快收緊地方政府融資平臺的融資渠道。同時，依靠土地出讓金作為主要財源的融資模式也因土地資源的有限性而呈現難以為繼的狀況。因此，在現有融資模式的基礎上，應充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，積極探索更多市場化融資模式。

引導民間資本進入股權投資基金領域，鼓勵和支持國內外具有聲譽和專業的職業投資經理人團隊參與產業投資基金的運作[3]。加強投資項目的前期論證，依托第三方專業咨詢機構參與政府投資項目的決策咨詢。

3 河南省政府投融資體制的法治化探討

在法治政府的建設中，基礎設施投融資體制可以從推進政府投融資立法、界定政府投資范圍、拓展政府融資渠道以及規范地方政府融資平臺等方面進行治道變革。

3.1 完善財稅立法，促進地方政府投融資體制有法可依

從立法上，缺乏統一的城市基礎設施建設投融資的基本法律。目前指引政府投融資活動的主要是《國務院關于投資體制改革的決定》以及《預算法》等政府投融資相關法律中的有關規定，專門的政府投融資立法嚴重缺失。2010年以來，一些地方政府相繼出臺了規范融資平臺的地方性立法。可見，我國政府投融資立法存在立法空白、立法分散和立法層級低三個主要問題。

改變當前“土地財政”為主的收入模式。依賴土地出讓收入是建立在土地價格不斷上升的基礎上，一旦土地價格大幅下跌，地方政府將陷入難以償債的危機。因此，相關部門要加快推進房產稅制改革，將以“土地財政”為主的收入方式以稅收的方式確定下來，使地方政府收入來源更加穩定。

3.2 全面加強地方投融資平臺建設，明晰產權關系

目前，我國PPP項目實際運行中主要依據《合同法》和《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》。由于PPP項目投入資金大，回報周期長，如果產權歸屬不明晰，將會使社會資本對政府在PPP項目中的公信力產生質疑[4]。同時，政策措施間的協調性和可操作性有待提高，否則會造成社會資本參與PPP項目時對遵循政策和程序感到茫然。

由于參與主體多，社會資本、運營商等與政府之間平等協商談判機制和渠道不暢，使得他們對政策變化及地方政府換屆等可能造成的政府違約存在擔憂，這不僅影響了PPP項目的融資能力，而且影響社會資本等主體參與PPP項目的積極性。

3.3 “一帶一路”倡議下河南省的比較優勢分析

河南省的區位交通優勢、產業優勢、國際貿易平臺優勢、文化優勢決定了河南省在國家“一帶一路”倡議下樞紐和節點的定位。政府間的合作是“一帶一路”發展的前提和基礎，可從基礎設施建設入手，打通我國與中亞的通道，優先推進連接歐亞陸路通道和交通運輸網絡建設。這也為鼓勵企業、社會多元化主體參與的基礎設施建設投融資體制創造了更加有利的外部條件。

“一帶一路”涉及64個國家約900個項目，涉及投資8900億美元，河南省政府可積極推進金融創新，以政府的資金為引導充分發揮乘數的作用，吸引國際國內的民間資本用多種融資方式吸引多種渠道資金的流入[5]。以絲路項目為核心，構建多邊“一帶一路”金融合作平臺，共同出資、共同收益，為優勢企業“走出去”和“引進來”鋪平道路。

【參考文獻】

【1】肖鳳娟.中國投融資體制的歷史變遷和當前改革的關鍵[J].中央財經大學學報，2012（6）：47-49.

【2】馬東.河南省城鎮基礎設施投融資問題研究[D].信陽：信陽師范學院，2016.

【3】莫福文.經濟新常態下地方政府投融資體制改革與創新[J].學術論壇，2015（10）：78-79.

【4】馮果.市場深化下政府投融資體制的治道變革[J].現代法學，2014（5）：30-31.

【5】劉宇翔.河南省加快構建“一帶一路”戰略支撐點研究[J].牡丹江師范學院學報，2016（1）：57-59.