WTO改革最新進展及中國應(yīng)對

徐昕

據(jù)媒體報道，美國、歐盟和日本三方的經(jīng)濟主管官員9月25日發(fā)表了聯(lián)合聲明，在聯(lián)合聲明中三方就強制性的技術(shù)轉(zhuǎn)讓、補貼和世貿(mào)組織改革等問題重申了他們聯(lián)合貿(mào)易的立場。對此，中國商務(wù)部也做出積極回應(yīng)。商務(wù)部新聞發(fā)言人高峰9月27日表示，世貿(mào)組織不能改變最惠國待遇、關(guān)稅約束等基本原則，不能改變貿(mào)易自由化的總體方向，另起爐灶，推到重來。

就目前實際情況分析，WTO確實面臨著新一輪改革的迫切要求。美國作為國際多邊貿(mào)易體制最初的主要設(shè)計方及主導(dǎo)者，絕不會輕易放棄對WTO的改革利用。中國此前就發(fā)布了《中國與世界貿(mào)易組織》白皮書，表明堅定維護多邊貿(mào)易體制的決心。作為發(fā)展中國家的代表，中國面對正在啟動中的WTO規(guī)則體系改革和美歐可能提出的改革建議，特別是明確針對中國的舉措應(yīng)及時制定應(yīng)對措施，在WTO改革上為發(fā)展中國家爭取合理生存的空間。

WTO改革緣起何時

WTO的改革并不是一個新近出現(xiàn)的議題。事實上，自WTO成立伊始，盡管伴隨著諸多盛譽，但有關(guān)WTO應(yīng)著手改革的建議一直不絕于縷。

2004年，在WTO即將屆滿十周年之際，WTO時任總干事素帕猜委托前總干事亞瑟蘭、杰克遜、巴格瓦蒂等8位專家共同撰寫了《WTO的未來》這一報告。報告從9個方面詳盡探討了WTO在過去十年中存在的問題，并給出了改革建議。這是WTO機構(gòu)本身首次比較全面地討論有關(guān)改革的話題。

之后關(guān)于WTO改革影響比較大的一份報告是華威委員會（Warwick Committee）在2007年完成的《多邊貿(mào)易體制：路在何方？》。該報告提出WTO當(dāng)前面臨五項挑戰(zhàn)，并達成兩項共識：一是WTO自身存在制度性缺陷，缺乏權(quán)威；二是WTO已不適應(yīng)新的國際關(guān)系。除此之外，包括國際可持續(xù)發(fā)展中心（ICTSD）等國際機構(gòu)也曾發(fā)布有關(guān)WTO改革的諸份報告，詳盡探討了WTO面臨的挑戰(zhàn)和存在的問題。

除了以上這些比較全面討論WTO改革的報告之外，有關(guān)WTO改革的研究更多是圍繞WTO決策機制展開的。這是因為WTO的其他功能，包括貿(mào)易政策審議和爭端解決等都還維持較好的運轉(zhuǎn)，而多哈回合談判則日漸陷入僵局。在發(fā)展中國家堅持完成既定議題，并且不改變一攬子協(xié)議和共識原則的情況下，發(fā)達國家選擇將規(guī)則談判的陣地轉(zhuǎn)移到區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中。

美國奧巴馬政府時期，TPP和TTIP就是其執(zhí)行這一戰(zhàn)略的產(chǎn)物。在這種情況下，由于缺乏強有力的成員推動，WTO的改革僅僅是停留紙面了。可以說，盡管WTO在其運轉(zhuǎn)過程中暴露出了多種問題，但在2017年以前，WTO改革問題始終未被推上正式議程。

美國特朗普總統(tǒng)上任后，其在多種場合表達了對WTO的不滿，其以“退”為“進”的戰(zhàn)略掀開了WTO此輪改革的序幕。2017年7月，美國向WTO遞交了“透明度改革”提案，這可以被視為此輪改革的正式開始。

然而，在這之后美國并沒有進一步提出系統(tǒng)的WTO改革方案，而是通過各種渠道釋放信號，包括通過貿(mào)易霸凌行為、打擊WTO上訴機構(gòu)和退出WTO的威脅施加壓力，以及通過美歐日聯(lián)合聲明表達部分訴求。在此過程中，2018年6月，歐洲理事會授權(quán)歐盟委員會推進WTO現(xiàn)代化，并提出了相關(guān)建議。9月18日，歐盟公布了該改革方案。至9月25日，日本媒體報道美國、歐盟和日本三方就WTO改革聯(lián)合提案達成一致。

然而，美國方面的信號似乎仍然對歐盟的改革方案有所不滿。10月10日，中歐世貿(mào)組織改革副部級聯(lián)合工作組第一次正式會議在北京舉行，雙方就推進WTO改革交換了意見。概而言之，在美國多種手段的強力推動下，WTO改革迅速成為當(dāng)下多邊貿(mào)易體制最重要的議題之一。

當(dāng)前WTO改革三大焦點問題

如前所述，目前已經(jīng)提出的完整改革方案主要來自歐盟，根據(jù)各方釋放的信號，圍繞歐盟的改革方案，各方最為關(guān)切也最具爭議的焦點問題包括如下三個方面，以下試逐一介紹之。

（一）爭端解決問題

爭端解決問題是當(dāng)前WTO面臨的最迫切的危機。為此，歐盟認(rèn)為當(dāng)前情況下，有關(guān)爭端解決問題的改革方案首先應(yīng)確保上訴機構(gòu)能夠繼續(xù)維持正常運轉(zhuǎn)，在破解這一僵局之后，第二階段將處理WTO規(guī)則適用方面的實質(zhì)性問題。

圍繞美國關(guān)于上訴機構(gòu)工作方式的特別關(guān)切，歐盟的具體建議如下：1.修改上訴機構(gòu)審結(jié)期限，規(guī)定“在任何情況下，有關(guān)程序不應(yīng)超過90天，除非案件當(dāng)事方成員同意”。2.對即將離任的上訴機構(gòu)成員規(guī)定過渡規(guī)則，對已卸任的成員繼續(xù)參與上訴機構(gòu)案件審理的情況做出限制。3.修改“上訴機構(gòu)應(yīng)在上訴程序中處理提出的每個問題”，限制其做出對爭端解決沒有必要的裁決。4.明確作為事實問題的國內(nèi)法的含義，規(guī)定“上訴應(yīng)限于專家組報告中所涉及的法律問題和專家組所做的法律解釋，該條規(guī)定不包括國內(nèi)措施的含義。”5.關(guān)于上訴機構(gòu)報告具有事實上的先例作用，通過限制上訴機構(gòu)成員連任以及建立上訴機構(gòu)和WTO成員定期交流制度來減輕。6.關(guān)于上訴機構(gòu)成員獨立性，建議上訴機構(gòu)成員只能享有一屆任期，但可將現(xiàn)有的4年任期延長為6年或8年，從而解決成員對上訴機構(gòu)獨立性的關(guān)切。

（二）貿(mào)易扭曲問題

貿(mào)易扭曲問題是美國最為關(guān)切的問題，為呼應(yīng)美國的關(guān)切，同時也是為了吸引美國在爭端解決問題上的讓步，歐盟對此明確提出兩項建議：第一，制定使WTO體制重獲平衡和實現(xiàn)公平競爭的規(guī)則；第二，制定新規(guī)則以解決服務(wù)和投資壁壘，包括強制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓。

在第一項建議中，歐盟認(rèn)為應(yīng)推進旨在約束產(chǎn)業(yè)補貼使用和國有企業(yè)活動的規(guī)則。對于補貼，歐盟認(rèn)為現(xiàn)行體制最大缺陷之一就是缺乏各成員提供補貼的全面信息。為此，歐盟建議應(yīng)進一步增強補貼的透明度，并通過補貼通報的推定機制來加強通報義務(wù)的執(zhí)行。所謂推定機制，是指如果一項補貼沒有通報或被反向通報，則可推定其為補貼，甚至推定為導(dǎo)致嚴(yán)重侵害的補貼。

此外，歐盟還建議應(yīng)擴大禁止性補貼的清單，將更多的具有嚴(yán)重扭曲作用的補貼增加到這一清單中來，從而增強對此類補貼的規(guī)則約束。對此，歐盟明確提出了造成產(chǎn)能過剩的補貼應(yīng)加入禁止性補貼的清單。對于國有企業(yè)，歐盟重點關(guān)注了國有企業(yè)自身給予補貼的行為，認(rèn)為此種補貼雖然也可通過該協(xié)定“公共機構(gòu)”的概念加以處理，但是由于爭端解決機構(gòu)在過去的裁決中對這一概念的解釋非常狹窄，從而使大量國有企業(yè)不受《補貼與反補貼措施協(xié)定》的管轄。

為此，歐盟建議應(yīng)澄清“公共機構(gòu)”的構(gòu)成，根據(jù)逐案分析以明確一國家擁有的企業(yè)或一國家控制的企業(yè)是否行使政府職能或推行政府政策，以及如何評判一成員是否對所涉企業(yè)行使實際控制權(quán)。

在第二項建議中，歐盟認(rèn)為需要解決市場準(zhǔn)入壁壘，外國投資者的歧視性待遇以及邊境后扭曲，包括與強制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓和其他貿(mào)易扭曲政策的相互關(guān)聯(lián)。歐盟特別關(guān)注了強制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題，認(rèn)為這已經(jīng)導(dǎo)致外國經(jīng)營者直接或間接被強迫與國有或國內(nèi)經(jīng)營者分享其創(chuàng)新和技術(shù)。為此，歐盟建議WTO應(yīng)制定新規(guī)則以從根源上解決這一問題，包括約束成員方對相關(guān)事項進行行政審批和實施許可程序、約束成員方裁量權(quán)廣泛的流程以及解決外國投資者在談判技術(shù)許可協(xié)議過程中在制定以市場為基礎(chǔ)的條款方面受到的限制。

（三）發(fā)展問題

在發(fā)展議題下，各方爭議的焦點在于特殊與差別待遇（S&D;）條款的適用。歐盟認(rèn)為，目前的S&D;條款缺乏差異化，這是WTO目前緊張局勢的主要根源，也是談判進展的障礙。

為此，歐盟建議：1.為S&D;條款設(shè)置“畢業(yè)”機制，鼓勵成員從發(fā)展中國家陣營中畢業(yè)并選擇不享受特殊和差別待遇。2.在未來新制定的協(xié)定中，將特殊與差別待遇從目前開放式的整體豁免模式轉(zhuǎn)向需求驅(qū)動和基于證據(jù)的申請模式。3.在現(xiàn)有協(xié)定中，如果成員請求獲得額外的特殊與差別待遇，應(yīng)設(shè)定規(guī)則在個案評估基礎(chǔ)上決定是否授予。

中國需要智慧應(yīng)對

對于中國而言，WTO改革確實是一項需要極大智慧去應(yīng)對的挑戰(zhàn)。一方面，美國目前至少在爭端解決機制上已經(jīng)將WTO的正常運轉(zhuǎn)逼入絕境。如果不回應(yīng)美國的改革需求，則很有可能造成爭端解決的上訴機構(gòu)程序徹底癱瘓，這對WTO職能和聲譽的打擊都是重大的。另一方面，從歐盟改革方案中可見，美、歐、日等國此輪關(guān)于WTO改革的主要建議對中國具有很強的針對性。包括國有企業(yè)、補貼、強制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓以及特殊和差別待遇的問題等。

然而，如果將關(guān)注范圍從美、歐、日等主要大國放眼于其他成員，我們可以發(fā)現(xiàn)多數(shù)國家對此輪WTO改革并無甚熱情。以印度、南非、巴西等發(fā)展中大國為例，各方對WTO改革并沒有產(chǎn)生系統(tǒng)的認(rèn)識，更沒有提出完整的改革方案。其他成員對所謂的WTO改革更是意興寥寥。

有鑒于此，可以說美國推動的此輪WTO改革并無廣泛基礎(chǔ)，因此在本質(zhì)上，此輪改革絕不僅僅是改革WTO本身這么簡單，而是美國同時希望籍此來約束中國的經(jīng)濟發(fā)展模式。

中國一貫以來支持多邊貿(mào)易體制，值此WTO遭遇重大危機之際，中國應(yīng)該對WTO的改革做出積極回應(yīng)。至少在爭端解決機制的改革問題上，中國應(yīng)和歐盟站在一起，共同破解上訴機構(gòu)遴選僵局，推動WTO上訴機構(gòu)維持正常運轉(zhuǎn)。

對于貿(mào)易扭曲議題，中國可從兩方面予以回應(yīng)：一是據(jù)理力爭路徑。例如，關(guān)于強制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓的改革提議，中國應(yīng)堅定地指出其中存在的概念混淆。因為技術(shù)轉(zhuǎn)讓的主體是企業(yè)，不應(yīng)將政府的行為與企業(yè)的行為混為一談。二是議題擴充路徑。例如，關(guān)于補貼的改革提議，中國可以提出將農(nóng)業(yè)補貼、服務(wù)業(yè)補貼這兩項美國的“軟肋”共同納入改革范疇內(nèi)，以此實現(xiàn)博弈。

對于發(fā)展議題，歐盟的改革方案相當(dāng)于使WTO現(xiàn)有140余項特殊與差別待遇條款都自動失效了，回到了1979年的授權(quán)條款模式，這是中國和絕大多數(shù)發(fā)展中成員都無法接受的。

對此，中國可從兩方面予以回應(yīng)。一是規(guī)則修訂路徑。在此路徑下，中國可以適度回應(yīng)特殊與差別待遇的靈活適用，但應(yīng)堅持普遍適用的豁免模式為基礎(chǔ)，對此我方應(yīng)進一步加強研究，提出符合“發(fā)展”本質(zhì)并兼顧規(guī)則靈活適用的修訂意見。二是連橫博弈路徑。在發(fā)展問題上，廣大發(fā)展中國家成員是緊密團結(jié)在一起的，對此，中國應(yīng)聯(lián)合包括印度、南非、巴西等主要發(fā)展中國家成員在內(nèi)的眾多盟友，共同與發(fā)達國家成員進行博弈。

正如中國商務(wù)部就WTO改革所聲明的基本立場那樣，WTO的改革不是推倒重來，而是應(yīng)在堅持現(xiàn)有規(guī)則的基礎(chǔ)上進行完善。改革不能改變WTO現(xiàn)有的基本原則以及貿(mào)易自由化的總體方向。WTO改革始終應(yīng)堅持以發(fā)展為核心，照顧發(fā)展中成員的合理訴求。在相互尊重、平等互利的基礎(chǔ)上，優(yōu)先解決危及WTO生存的問題。

編輯 王秋蓉 qiurong.wang@wtoguide.net

作者為上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)貿(mào)易談判學(xué)院副教授，上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國際經(jīng)貿(mào)治理與中國改革開放聯(lián)合研究中心研究員，美國喬治敦大學(xué)法學(xué)院高級訪問學(xué)者