經濟特區的轉型治理：國家治理體制變革活性載體的觀察
——以轉換期的深圳經濟特區為例

沈承誠

一、問題的立論及提出

新世紀以來，源自西方的后現代性要素日益“脫域”并作用于中國的現代化進程，這使西方歷時性的現代性危機與后現代性迷茫在中國將呈現共時情狀，這種復雜的交織治理情狀要求中國的國家治理體系及輸出的治理能力能夠有效加以回應。這種回應顯然需要國家治理體制的相適變革，但國家治理體制的系統化變革切忌魯莽，理應遵循漸進性原則。經濟特區是國家治理體制變革的活性載體，承載著“先行先試”的導引功能。以轉型中的深圳經濟特區為例，對國家治理體制變革進行“活性”觀察，在尊重地域差異而進行“一城”和“一域”體制創制的基礎上，促進整體性的全域體制變革理念的生產和模式的推廣。

經濟特區是特定政治、經濟和社會情境的產物，其成長軌跡自然也將伴隨政治、經濟和社會情境的動態變化而具有生命周期的特征。具體來說，經濟特區要經歷初生期、成長期、轉換期、成熟期和回歸期等五個階段。經濟特區治理將在這五個階段呈現差異化的階段特征。對經濟性特區而言，初生期和成長期由于有政治效應的支撐，體制和政策差異帶來的“紅利”往往能夠帶來高速的發展，特別是以GDP為指標的顯性數據增長。問題的關鍵在于政治效應的光環終有消退之日，特區優惠政策在全國范圍的鋪開，將使經濟特區從政策“高地”變成“平地”，甚至是“洼地”，出現“特區不特”的現象。那么，這種高速發展還能不能維系？會不會不進入良性軌道反而因為過往對優惠政策的路徑依賴進而鎖定于低效率狀態呢？應該講，經濟社會發展的固有規律遲早會發揮作用，超前體制的時效性也具有客觀性，這決定了經濟特區自主體制必然難以持續維持區域經濟社會的長期超常規發展，體制失效和發展陣痛不可避免，這就需要推動經濟特區從低層次制度政策向高層次制度體制的深刻變革。因此，經濟特區要在轉換期實現對政治、經濟和社會情境的準確認知，實現有效的體制轉換，即經濟特區要渡過二次創新創業和產業升級轉型的關口，經濟特區之間的優惠政策競爭要逐漸被體制和制度競爭所取代。

正如學者蘇東斌所言，“在中國改革開放的藍圖上，還沒有哪一座新興城市能夠像她（深圳）那樣對全國產生著巨大影響，并引起世界的廣泛矚目”［1］。深圳經濟特區作為我國改革開放和現代化建設的“排頭兵”（改革）、“窗口”（開放）和“試驗田”（現代化），在一代“拓荒者”的努力之下構建了一套系統的自主體制，并基于此實現了經濟的超常規增長和社會的全面發展，創造出了無數個耀眼的“深圳速度”“中國力量”和“世界奇跡”。然而，深圳經濟特區近年來日益暴露出許多弊病和問題。所以現在這一套自主體制的效能如何？需要我們更加冷靜地觀察和評判。顯然，尊重自身的生命周期規律，應對轉換期的不同體制變革要求，而適時進行治理體制的突破，無疑需要地方政府核心行動者的智慧。在制度規導約束的同時，也需要為他們“松綁”和“加油”。因此，必須實現經濟特區治理的轉型，即治理焦點從生產要素爭奪轉向制度體系完善、從低層次的優惠政策“血拼”轉向公共服務能力競爭，為經濟特區持續健康發展提供良好的制度環境。

二、經濟特區轉型治理的生成邏輯

國外學者對經濟特區的理論研究主要包括增長極理論、核心-外圍理論、區域不平衡發展理論、空間擴散理論、企業家能力理論、地區創造性理論、苗床理論、技術創新理論、產業集群理論。區別于西方相對抽象的理論研究，國內學者的研究相對具體，主要包括管理體制和模式研究、發展環境評價指標體系研究、可持續發展研究、產業集群的生命周期研究、開發區比較研究及企業化經營模式研究。從國內外理論研究的基本圖景分析，生產要素至上論的現象比較明顯。事實上，土地、勞動力、資本和企業家才能等現代化生產的要素只有在合理制度浸潤下才能優化組合進而發揮最佳作用。經濟特區初創時的優惠政策只能營造一時的生長空間，提供初始的推動動能，但畢竟是有限度的，而且是難以長效維系的。因此，應該基于經濟特區的生命周期規律，準確研判經濟特區面臨的內外環境，實現適時的治理變革。

（一）經濟特區的生命周期

經濟特區是特定政治、經濟和社會情境的產物，自然具有類似生物體生命周期的階段性演化成長的特征，即外化表現出生、成長、衰老到死亡的過程，對應到經濟特區即相應表現為初生期、成長期、轉換期、成熟期和回歸期［2］。初生期的經濟特區需要依靠差異化的優惠政策形成對生產要素的聚集效應，不同要素稟賦的企業快速入場，創新精神充足，但主要是模仿創新；成長期的經濟特區在地域空間上逐步擴大，經濟總量逐步增強，產業結構鏈條日益完整，產業升級和轉型現象出現；轉換期是經濟特區發展軌跡的關鍵時點，優惠政策的競爭日益讓位于制度競爭，對企業而言，要完成產業的升級和轉型，對政府而言，要引導培育出新的產業集群，形成新的核心競爭力。如處置不當、回應乏力，將使經濟特區落入低效率狀態而無法自拔，從而迅即未經成熟期而入回歸期；成熟期的經濟特區肯定要具備良好的創新體制與機制，相關制度安排形成濃厚的創新文化氛圍。創新型企業日益涌現，新的產業集群出現，形成新的核心競爭力；回歸期則是經濟性特區治理體制逐步走向常態行政區治理的階段①2004年底，在紀念中國建開發區20周年的理論研討會上，形成仍然以政府主導型治理模式為主體的共識。當然，這一共識并不排斥個別經濟性特區對公司化治理模式和混合治理模式的嘗試。。應該說“在開發區‘走出孤島’，與其母體的差異日漸淡化以后，開發區與其母體的合并是順勢而為，這將推進區域經濟進一步發展”［3］。

當然，這里的回歸并不意味著經濟特區體制自主性的完全喪失，而是保留部分自主性下的有效體制對接與功能互補［4］。問題的關鍵在于避免轉換期極易出現的離散性問題，不能出現非正常回歸或者說夭折性回歸的現象。這要求經濟特區政府精準匹配經濟特區生命周期規律，在不同生命周期階段，特別是轉換期選取相適治理模式［5］，為經濟特區孕育彈性制度環境。“技術因素固然非常重要，但還要考慮與人力資本潛力發揮相關的經濟組織結構和文化傳統等社會因素。經濟特區治理系統尤其還需要持續不斷的創新動力，需要敢于冒風險、勇于承擔風險的創新主體、允許失敗的氛圍和機制，需要具備與時俱進的制度創新、觀念創新和文化創新”［6］。

（二）經濟特區轉型治理的現實情境

經濟特區治理體制自構建之日起就始終處于不斷變革和完善之中，這既有政治、經濟和社會治理情境變化漸次引發的客觀需求，也有經濟特區核心行動者高瞻遠矚的主動變革和積極推動。下面以深圳經濟特區為例，從內部和外部兩個角度對深圳經濟特區轉型治理進行分析。

1.治理體制變革的內部原因分析

首先是深圳特區地理范圍的擴大。2010年5月31日，中央批準深圳擴大特區版圖的申請，特區范圍延伸至全市，特區總面積擴容為1948平方公里。面積擴張與人口聚集提供了特區持續發展的空間與資源，但也對特區治理體制提出了挑戰。如何保持社會結構高效運轉、有效激發社會活力是深圳經濟特區政府面臨的現實問題。

其次是經歷30年經濟高速發展的“黃金增長期”后，深圳比其他一些地方更早進入了“矛盾凸顯期”，各類社會矛盾和問題凸顯，并集中表現在人口、資源、環境與社會經濟發展的矛盾上，資源環境壓力巨大。

最后是政府主導型的特區推動體制急需改變。伴隨著市場經濟體制的完善和深化，特區政府需要重新定位與市場的關系，明晰政府的權力清單，收縮經濟建設職能，增強政府的公共服務職能，在全社會形成一種尊重市場選擇、規范市場秩序、引導市場發展的制度環境和體制安排。

2.治理體制變革的外部原因分析

雖然依然存在“特區不該特”與“特區還要特”的觀點爭論，甚至上升到“主義”之爭的程度，“我們認為，這次爭論事關重大，關乎捍衛鄧小平建設有中國特色社會主義理論和貫徹黨中央、國務院有關經濟特區政策的大問題”“我們清楚的看到，‘特區不特論’者其矛頭所指，棍棒所向，是鄧小平同志建設有中國特色社會主義理論，是黨中央、國務院的英明決策，是以江澤民同志為核心的黨中央關于特區建設的指示精神”。②1994年3月，胡鞍鋼在《欠發達地區發展問題研究報告》中首次提出“特區不該特”主張，并要求中央對經濟特區的地位進行重新評估。他在香港《明報》發表文章說：“特區的特字，實質上是一種特權或壟斷權，具有破壞公平競爭的消極作用”“對于一個地區的優惠，就等于對其余地區的歧視”。作為另外一種聲音的代表人物，時任國務院特區辦研究室副主任的劉福坦和深圳市委書記厲有為都對胡鞍鋼的觀點進行了反駁，厲有為更以《棍子向誰打來》為題，親自撰文反擊。他們認為“非但不能取消特區之‘特’，反而主張應‘特區更特’”。但客觀上講，隨著中國社會主義市場經濟體制的逐步建立，經濟特區所享有的特殊政策出現了趨同和減弱的趨勢，就非常明確地為深圳經濟特區的重新定位和深化改革提出了更高的要求。這種源于外部的改革壓力表現為兩個方面：一是優惠政策逐步在全國范圍內推廣，乃至普及，這使經濟特區所具有的政策優勢逐步減弱，政策趨同將使經濟特區競爭力下降；二是國家逐步取消了優惠政策的某些關鍵環節，政策的內在優勢也在消減。特區不“特”局面不可避免地到來，是挑戰，當然也是機遇。如何變壓力為動力，實現“二次創業”，是所有經濟特區均要面臨的現實難題，而化解這一現實難題的關鍵在于治理體制的深刻變革，找尋新的核心競爭力。

三、經濟特區轉型治理的線索：行政體制變革與找尋政策外的競爭力

行政管理體制改革是國家治理體制改革的核心內容，遵循的改革邏輯是在厘清政府職能體系和轉變政府職能之后，設置相應的政府結構。在政府職能未厘清、未轉變之前，任何一種政府結構上的調整均可能是徒勞無功的。政府職能決定政府結構，政府結構支撐政府職能，惟如此，行政管理體制改革才能順應治理情境，形成權責對等、合理分工、科學決策、高效執行、強力監督的體制。鑒于行政管理體制在國家治理體制的核心角色，通過行政管理體制改革來導引國家結構與功能的變革，適應并推動經濟社會發展是中國國家治理體制改革的基本線索。以深圳經濟特區為例，驗證行政體制變革是經濟特區轉型治理的基本線索，而找尋優惠政策之外的核心競爭力則是這一線索高效與否的觀察點。

（一）行政體制改革：治理體制變革的核心內容

傳統行政體制成為計劃經濟和中央命令有效結合的“粘合劑”，由于遵循的運行邏輯明顯不同，自然相應產生了機構重疊和高度集權的問題，黨政之間、政企之間也沒有合理的劃分，進而必然政出多門、辦事扯皮、效率低下。鑒于此，早在蛇口工業區時期，深圳經濟特區就強調建立一個高效的行政管理體制，以高效、精簡為其基本特征。為了貫徹“時間就是金錢、效率就是生命”的建區口號，蛇口工業區的行政體制近乎于按照企業化模式來設立，且隨著工業區的發展，相應管理機構也在動態調整中，但“每次調整，都堅持‘高效、精簡和很少官僚主義’的原則”［7］。在此基礎上，深圳經濟特區行政機構設立時，推行官商分置的管理模式，政府不以行政命令手段干預企業的經營事務，提出要建立面向國際市場、有效吸引外商進入的體制和機制。為此，根據國內外環境的不斷變化和經濟社會發展需要的持續更新，深圳經濟特區曾先后啟動了八次行政管理體制改革（見表1）。

這些改革都在不同層次上提高了經濟特區政府管理的科學化和法治化水平。在所有改革中，當以國企改革和公務員制度的推行最為成效突出。具體來說：

1.國企改革

市場經濟體制中的國有企業改革問題一直是中國政治和經濟領域的難題之一，根源在于“國”而不在“企”，因而政企分開成為唯一可行的國企改革路徑。1987年7月，深圳成立了市投資管理中心作為國有控股公司，這就明晰了國有資產的權屬代表關系，進而能有效推進管理、監督、投資、服務四大職能的履行，相應又形成了“以投資經營者為龍頭，層層參股控股，層層間接管理，產業不斷優化，企業自主經營”的基本管理構想。這是在明晰國有企業所有權“人格化”基礎上，實踐了國企所有權與經營權的分離。這一措施得到了中央政府的認可，國務院于1988年設立了國有資產管理局作為獨立的國有資產代表，使我國國有資產管理進入了一個嶄新的階段。

2.公務員制度改革

1987年，黨的十三大明確了我國干部人事制度改革的重點是建立國家公務員制度。這一制度的建立，對于加強和改善執政黨對人事工作的領導、克服傳統干部制度的各種弊端、樹立清正廉明的政風、提高政府工作效率有著重大的意義。為此，1988年初，深圳市委、市政府提出了《深圳經濟特區建立國家公務員制度的初步方案》，并選擇市稅務局、審計局為試點，試行公務員制度，在錄用、考核、培訓、回避、紀律約束等方面進行嘗試，取得了較好效果。1990年，深圳正式被國家批準為國家公務員改革試點城市，同年，深圳舉辦了第一期公務員制度培訓班。

綜上所述，行政體制是政治體制和經濟體制的交匯點，是國家治理體制運行的觀察點。深圳經濟特區以行政體制改革為區域治理體制變革主導點，契合了中國體制變遷的基本規律，成為其經濟持續性增長的重要制度保障。但任何行政體制改革都無法擺脫制度層級的制約和經濟社會發展環境的關聯約束，呈現“脫域”的情狀。所以，盡管深圳在行政管理體制改革方面走在全國的前列，但中國行政管理體制的很多弊端在深圳也有體現，相較其他地區，其對經濟社會發展的制約作用可能更為突出。因此，深圳經濟特區要繼續在國家治理現代化進程中，發揮“先行先試”的導引作用。

表1：深圳市歷次行政管理體制改革比較

（二）城市文化競爭力：深圳治理體制和區域發展的新內核

美國國際關系學家約瑟夫·奈在20世紀90年代提出“軟實力”概念，認為一國要維護或者說締造在世界政治秩序中的地位，除了依靠以物質為載體的軍事和經濟之類的硬實力之外，還應依靠基于政治制度、文化、意識形態等方面的軟權力，發揮相應的影響力、吸引力，實現同化功能［8］。國與國之間的競爭已經從單純的硬實力競爭逐步轉變為包含軟實力在內的綜合能力的競爭。一國內部不同區域之間亦是如此，特別是中國這種區域差異化程度較高的大國。

深圳市是個資源嚴重短缺的城市，煤、電、油、水、土地等各種自然資源都極為稀缺，其開始的經濟超常規增長完全依賴于政策吸引下的外來資源輸入和國內外大市場的產品輸出。但資源稀缺的瓶頸長期客觀存在，要想實現經濟的可持續增長，需要實現產業結構的優化升級。為此，深圳經濟特區基于自身特點，著力發展城市文化競爭力，相應形成了高附加值、低能耗，并能突破地域空間制約的文化產業，這使深圳從一個“文化荒地”變成一個城市文化競爭力排名第一的城市。上世紀90年代中期，知名文化學者余秋雨認為深圳的特區文化擁有對20世紀中國文化的“清算權”。這一觀點當時遭到了廣泛的質疑。而到了2003年，在中國社會科學院財貿經濟研究所倪鵬飛博士主持的《中國城市競爭力報告》里，深圳的文化競爭力位列第一。2004年11月18-22日，首屆“深圳國際文化產業博覽會”（簡稱“文博會”）在深圳舉行，初步建立深圳市文化產業的展示、交易和資訊平臺，國家有關部門決定將文博會永久落戶深圳。為全面實施文化立市戰略，加快文化產業發展，2005年1月14日召開的深圳市委三屆十一次全體（擴大）會議首次明確提出：深圳文化產業將與深圳高新技術、物流、金融三大產業一起，共同構成建設和諧深圳、效益深圳的支柱。在此之前，2004年深圳就提出了建設“創意設計之都”的目標，隨后給予了文化創業產業一系列“慷慨”的扶持：出臺《關于扶持動漫游戲產業發展的若干意見》；政府每年撥出專項資金3億元扶持文化產業，對創意產業進行貸款貼息并給予獎勵；對政府鼓勵的新辦文化企業，免征三年企業所得稅；每年舉辦“創意十二月”活動，集思廣益發展文化創意產業。2005年新年伊始，中共深圳市委三屆十一次全會做出把文化產業列為深圳第四支柱產業的重要決定。此后深圳市政府出臺了《關于加快文化產業發展若干經濟政策》《深圳市文化發展綱要：2005-2010年》等一系列重點文件，有力推動了深圳的文化發展。2008年6月，中共深圳市委四屆十次全體會議審議通過《中共深圳市委深圳市人民政府關于堅持改革開放推動科學發展努力建設中國特色社會主義示范城市的若干意見》，其中用了較大的篇幅來闡述深圳文化發展的戰略思路。［9］

綜上所述，轉換期的深圳經濟特區繼續推進行政管理體制的改革，合理劃分了政府與市場的權力邊界，突出強化了政府的公共服務功能。同時，高瞻遠矚地提出挖掘深圳經濟特區文化內涵的構想，進而形成了文化創意產業發展的一系列政策主張和相關平臺搭建，主動回應了經濟特區轉換期的內外部壓力，逐步形成了新的核心競爭力。

四、經濟特區轉型治理的內生動力：地方政府核心行動者的活力釋放

在中國的制度環境中，地方政府核心行動者往往可以在相對自由的行動空間中，按照自己的效用偏好而自主確立各項職責的次序，乃至可以選擇實現自己行政目標的方式、方法，地方政府核心行動者的這種行動空間與行動自由在經濟特區的空間場域中往往得到了進一步的放大。與此同時，短期政績最大化、職能錯位及類蘇丹化現象的出現也是客觀存在的問題。如何讓地方政府核心行動者樹立正確的權力觀、政績觀和發展觀，既保證其足夠的行動空間和行動自由、又能抑制其不當的行動偏差，是政策設計和運行的難題所在。深圳經濟特區以試錯免責和相關立法實踐促進了上述進程，做了比較好的探索。

（一）試錯免責條款下的活力釋放

2006年深圳市人大常委會審議并通過《深圳經濟特區改革創新促進條例》，這是國內首部關于“試錯免責”條款的文件，它對改革創新的定位、過程、激勵措施以及免責條款進行了較為詳細的規定說明。首先，改革創新定位于經濟體制、行政管理體制、文化體制、社會管理體制和司法工作等方面，也包括國家機關、公立非營利機構和人民團體在管理、服務等方面的創新；其次，改革創新過程上，強調在面對法律、行政法規沒有規定的“空白區域”時，允許地方政府先行制定規范性文件①如第21條規定：改革創新屬于法律、法規和國家政策未規定的事項，市、區政府可以在職權范圍內先行發布規范性文件做出規定（相關文件資料依據相關網絡資源整理所得）。；再次，改革創新激勵措施上，制定了獎勵政策，并把把創新納入工作績效和晉升激勵之中，給予了相關經費的保障②深圳市在第26條規定：市政府應當建立改革創新公共信息互動平臺，為公眾參與改革創新提供便利。在第29條設立“政府創新獎”，并在第30、31及33條中，把地方改革創新工作作為績效考核、作為其晉升職務、級別的重要依據及把經費應當列入部門預算，予以保障等（相關文件資料依據相關網絡資源整理所得）。；最后，改革創新的免責條款。如條例的第41條規定：改革創新工作未達到預期效果，但同時符合以下情形的，可以免于追究有關人員的責任：改革創新方案制定和實施程序符合有關規定；個人和所在單位沒有牟取私利；未與其他單位或者個人惡意串通，損害公共利益。這意味著允許改革主體犯錯誤，因決策過失導致改革失敗或者創新效果不好，又或是因為先行先試突破了法律、法規的禁區，這類錯誤即使事后發現了，只要糾正過來，就可以享有責任豁免權［10］。

（二）立法規約下的活力釋放

立法實踐也為深圳改革發展注入了強大的動力，更是促進了地方政府核心行動者的成長和成熟。這不僅體現在立法過程中，也體現于法律規章對核心行動者行為的規范和約束。深圳市在1992年獲得全國人大常委會立法授權以后，制定了一系列規范行政行為的法律制度，主要包括1994年的《深圳市人民政府行政復議工作規則》、1999年的《深圳市執法證件管理辦法》和《深圳市審批制度改革若干規定》、2000年的《深圳市行政機關規范性文件管理規定》、2001年11月頒布的《關于貫徹實施九個法定化的工作意見》等等。這些法律法規一方面在很大程度上限制了地方政府核心行動者的行政職權，似乎不利于激發其積極性，另一方面卻通過職能范圍、行為模式以及具體職責的明確，使地方政府核心行動者擁有了在不逾越既定框架條件下充分發揮能動性和創造性的自主力，也規避了界線不清引致的行動風險。

經濟特區在國家治理中扮演著不可或缺的導引作用，成為新理念和新模式的試驗田。而處于生命周期轉換期的經濟特區如何回應“矛盾凸現期”的治理壓力成為研判國家治理現代化走向和路徑的重要觀察點。從深圳經濟特區治理實踐來看，行政管理體制的持續改革和找尋新的核心競爭力成為基本的線索，并通過制度實踐來釋放地方政府核心行動者的創新動力，進而推進上述進程，這對中國國家治理現代化進程有著很好的借鑒作用。

［1］蘇東斌、鐘若愚：《中國經濟特區導論》，商務印書館2010年版，第373頁。

［2］國外關于生命周期理論的研究主要集中于國家、產業和企業三個層面，并相應以金德爾伯格的國家生命周期理論、波特的國家競爭力發展四階段說、Vernon等人的產業生命周期理論、伊查克·麥迪思等人的企業生命周期理論為代表。沈承誠：《論經濟性特區治理體制變革失序的“核心行動者”邏輯》，《學習與探索》2015年第1期。

［3］閆國慶等：《我國開發區治理模式探索》，《管理世界》2006年第1期。

［4］沈承誠：《論經濟性特區治理體制變革失序的“核心行動者”邏輯》，《學習與探索》2015年第1期。

［5］美國硅谷的公司化治理受到眾多國家與地區的仿效，但效果千差萬別，究其根源在于不考慮美國成熟的市場經濟與法治化環境，單純復制其公司化治理模式。事實，治理模式是可以復制的，但制度環境只能孕育，無法加以復制。再例如，新加坡裕廊開發區的公司化治理模式就難以復制到蘇州工業園區之中，盡管新加坡是蘇州工業園區的設計者，并擁有較強的決定權。部分學者認為經濟性特區的最佳回歸對象是公司化治理模式。但在缺乏相應市場經濟和法治化環境的條件下，公司化治理模式往往形成嚴重的權力“真空”與功能“失位”現象。沈承誠：《論經濟性特區治理體制變革失序的“核心行動者”邏輯》，《學習與探索》2015年第1期。

［6］閆國慶：《開發區治理》，中國社會科學出版社2006年版，第79頁。

［7］趙桂英，林潼：《深圳經濟特區的體制改革》，遼寧科學技術出版社1985年10月版，第17-18頁。

［8］沈承誠：《長效社會穩定、社會管理轉型與軟權力的催化》，《社會科學戰線》2014年第11期。

［9］相關文件資料依據相關網絡資源整理所得。

［10］王誠：《綜合配套改革中的先行先試權》，《上海法學研究》2009年第3期。