農村土地流轉的現狀及其對策

傅萍

隨著農村經濟的快速發展，一家一戶的分散經營已經遠遠不能適應商品化集約化經營的需要，農村土地承包經營權流轉已經成為我國農村經濟發展的必然趨勢，是深化農村綜合改革，實現農業現代化的前提和保障。認真分析目前的工作狀況，采取有針對性的工作措施，使土地流轉工作步入健康發展的軌道，對農業現代化的發展進程具有十分重要的意義。最近，我們對鳳城市農村土地承包經營權流轉情況進行了調查。

1、 農村土地承包經營權流轉基本情況

近年來，鳳城市把加快土地流轉，加快構建現代農業生產體系作為全面深化農村改革的一項重要內容，使土地流轉規模不斷擴大，有力地促進了農村的適度規模經營和商品生產發展。鳳城市市轄21個涉農鄉鎮（區），201個村，2082個村民組，家庭承包經營的農戶112624戶，其中家庭承包耕地面積831795畝。目前，全市簽訂家庭承包合同份數112687份，頒發土地承包經營權證112582本。以2017年度統計數據為準，全市流出承包地農戶數27125戶，土地流轉面積達到156506畝，占承包地總面積83萬畝的18.86%。其中簽訂耕地流轉合同8987份，簽訂耕地流轉合同的流轉耕地面積62361畝，占流轉土地總面積的14.41%。土地流轉形式主要有出租、轉包、轉讓、互換、股份合作等。其中以出租形式實現的流轉面積占流轉總面積的一半以上。流轉對象主要有家庭農場、種糧大戶、合作社、農事企業等。

2、規范土地流轉的主要做法

2.1精心組織實施，健全流轉市場。近年來，隨著現代農業發展，農業生產集約化程度提高，農村土地流轉規模日趨擴大，影響到了農村社會生產、生活的各個方面。傳統上農戶之間松散的、不規范的土地流轉模式既不利于土地的集約化經營，也容易產生很多矛盾糾紛。2010年以來，按照省、丹東市農委、財政部門的要求，鳳城市各鄉鎮（區）已全部建設農村土地承包經營權流轉服務站，鄉鎮（區）政府作為建設農村土地流轉服務站的主體，為土地流轉站提供了經費、人員及場所等保障。2014年，鳳城市下發《鳳城市人民政府辦公室關于全面推進農村土地承包經營權流轉市場建設的通知》（鳳政辦傳〔2014〕16號），從而進一步規范和完善土地流轉市場建設工作。全市開展農村土地承包經營權流轉市場建設工作以來，農村土地承包經營權流轉更加活躍，各項工作取得了長足的進步，極大程度解放了農村勞動力，促進了土地流轉面積大幅度增長，農業規模效益明顯，增加了農民收入，帶動了二、三產業的發展。

2.2建立規章制度，規范流轉機制。為了做好農村土地承包經營權流轉市場建設工作，鳳城市根據《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》的規定，按照上級有關文件精神，采取多種措施進一步規范土地流轉程序，下發了《關于印發〈鳳城市農村土地承包經營權流轉管理制度〉的函》，對土地流轉實行規范化管理，并制作了土地流轉示范合同文本。同時，積極探索通過市場調節土地流轉的長效機制，抓住最近省市出臺土地流轉相關政策、文件的有利契機，引導鄉鎮土地流轉服務站認真開展土地流轉供求登記、信息發布、政策咨詢等服務工作。

2.3給予資金扶持，加強硬件建設。為了推動各土地流轉市場真正發揮作用，促進流轉市場規范化、制度化、常態化發展，2010年以來，鳳城市共爭取本級及上級財政撥款15萬元，用于流轉市場建設，2015年，向上級部門爭取4套計算機及打印機設備，分別配發給大興等鎮區。現階段，部分鄉鎮（區）已建設土地流轉交易大廳，并配備了相應的桌椅、檔案柜，計算機、打印機、電子顯示屏等硬件設備，設立了咨詢、評估、鑒證等服務窗口，實行“一站式”服務，因地制宜地開展了這項工作。同時，為了加強農村、農業基礎設施建設，鼓勵發展農村種養大戶、家庭農場等農業經營主體，鳳城市專門下發了《鳳城市種養大戶補貼試點工作的通知》（鳳財企字〔2014〕19號），對達到一定生產規模的種養大戶、家庭農場、種糧合作社給予補貼，支持內容主要包括流動資金貸款、農田基礎設施建設、糧食曬場建設、糧食儲藏及烘干設施建設等項目。

2.4健全調處機制，保障農民利益。土地承包經營權屬于農民家庭，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應由承包農戶自主決定，流轉收益應歸承包農戶所有。實際工作中，鳳城市嚴格把握三條原則：一是在堅持家庭聯產承包責任制不變的前提下，把不改變土地性質和用途作為先決條件，切實保障農戶承包期內土地權益；二是堅持自愿、依法、規范、有償的原則，充分尊重農民意愿，切實保護農民的生產經營自主權，不下硬性指標，不搞強迫命令，不違背群眾意愿，不強行推進，更不以少數服從多數的名義，將整村整組農戶承包地集中對外招商經營；三是始終堅持把農民利益放在第一位，保障農民土地流轉收益權，杜絕任何組織和個人擅自截留、扣繳和占用，確保農民利益不受損害。同時積極加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，完善土地承包仲裁委員會及辦公室工作制度，健全糾紛調處機制，妥善化解土地承包經營流轉糾紛。

2.5做好土地確權，夯實流轉基礎。農村土地承包經營權確權登記工作，是完善農村基本經營制度、穩定農村土地承包關系、促進土地經營權流轉、發展適度規模經營的重要基礎性工作。2016年，鳳城市全面開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，具體包括20個鄉鎮（區）（不含大興鎮），195個行政村，2038個村民小組，家庭承包耕地國土“二調”面積115.85萬畝。通過土地確權工作，全市將建立市本級數據庫平臺及鄉鎮級數據庫，隨著這項工作的逐步完善及數據庫的建立，對于開展土地流轉、調處土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔保等工作提供了重要的依據及有力的信息支持，對全面深化我市農村改革和轉變農業發展方式、增強糧食生產能力、推進農業結構調整和增加農民收入等具有重要意義。

3、進一步推進土地流轉工作，促進土地適度規模經營的幾點建議

目前，盡管農村土地流轉工作卓有成效，但在具體操作過程中，仍然存在市級流轉服務組織不健全、流轉合同不規范、流轉雙方權利、義務不明確以及規模化流轉過程中對農民及土地的風險保護不夠等情況，由于土地流轉的出讓方和受讓方的權利義務沒有明確，常引發不必要的糾紛問題。目前，引導和規范土地承包經營權權流轉，培育和壯大新型農業經營主體，是全面深化農村改革，推動農村經濟發展，加快推進農業現代化建設的關鍵所在。目前，應著重抓好以下四個方面的工作：endprint

3.1繼續加強政策宣傳力度。充分利用各類傳媒，大力宣傳有關土地流轉法律法規和政策以及土地流轉市場建設的作用和必要性，認真貫徹落實中央下發的《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號），牢固樹立政策觀念，準確把握政策要求，為農業的增產、增收、增效，農村經濟繁榮、農民生活水平的提高創造條件。堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉，堅持家庭經營的基礎性地位，發展多種形式的適度規模經營，鞏固和完善農村基本經營制度。同時進一步加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，健全糾紛調處機制，妥善化解土地承包經營流轉糾紛。

3.2完善流轉市場，建立土地流轉交易中心，提高土地經營權流轉服務水平。按照各級文件要求，逐步完善土地流轉市場，健全服務和管理網絡，在鄉鎮、村二級土地流轉服務體系的基礎上，按照歸屬清晰、權責明確、形式多樣、管理嚴格、流轉順暢的要求，以土地確權工作成果為依托，建立市縣兩級土地流轉交易中心，為流轉雙方提供信息發布、政策咨詢等全方位的土地流轉服務，引導承包農戶與流入方簽訂書面流轉合同，并使用統一的省級合同示范文本。同時，加大對土地流轉服務組織的經費投入，為鄉鎮（區）流轉服務組織購置專門的電子顯示屏、計算機、檔案柜等設施設備，提高土地流轉服務站的服務和管理能力。另外，強化村級土地流轉服務分站作用的發揮，通過培訓等方式提高村級流轉服務信息員的素質和能力，把工作落實在基層。

3.3繼續深入推進農村承包地確權登記頒證工作。農村土地承包經營權確權登記工作，是完善農村基本經營制度、穩定農村土地承包關系、發展適度規模經營的重要基礎性工作，對于明晰農戶承包地用益物權，推進土地流轉工作具有十分重要的意義。隨著土地確權工作的結束，要做好土地確權面積認定、合同簽訂及完善數據庫工作。這項工作的順利開展，對于開展土地流轉、調處土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔保等工作可以提供重要依據，對全面深化農村改革和轉變農業發展方式、增強糧食生產能力、推進農業結構調整和增加農民收入等具有重要意義。

3.4加強對工商企業租賃農戶承包地的監管和風險防范。近年來，農業領域逐步成為投資熱點，很多工商企業準備或正在投資農業。工商企業的進入為農業帶來了資金、技術和人才，并增加了物質裝備投入，引進了先進的管理方式，加速了傳統農業改造和現代農業建設。但是，工商企業直接租賃農戶承包地，容易擠占農民利益和發展空間，對糧食安全造成威脅，有的甚至進行“非農化”建設。因此，需要嚴格對工商企業租賃農戶承包地準入門檻，加強事中事后監管，防止浪費農地資源，防范承包農戶因流入方違約或經營不善遭受損失，從而確保“農地農業用、農地農民用”。

3.5加強合同管理，健全服務體系。下一步工作中，還應著重做好“四個強化”，即強化流轉合同管理，全面落實合同備案登記制度；強化用途監管，合理界定農地用途；強化風險防范，規范流轉形式，強化土地流轉項目的審核；強化跟蹤監測，建立監測制度，密切掌握土地流轉態勢。所以，應當建立市、縣、鄉鎮、村四級土地流轉服務體系，建立全市土地流轉交易中心，強化執法手段，完善土地流轉市場機制，研究土地流轉政策。這樣，才能為構建新型的農業生產經營體制提供支撐和保障作用。endprint