沼肥還田的公共私營合作制(PPP)模式淺析
——以邛崍市為例

林賽男， 李冬梅， 冉 毅， 蔡 萍

(1.四川農(nóng)業(yè)大學 管理學院， 成都 611130； 2.農(nóng)業(yè)部沼氣科學研究所， 成都 610041)

沼肥還田的公共私營合作制(PPP)模式淺析
——以邛崍市為例

林賽男1， 李冬梅1， 冉 毅2， 蔡 萍2

(1.四川農(nóng)業(yè)大學 管理學院， 成都 611130； 2.農(nóng)業(yè)部沼氣科學研究所， 成都 610041)

我國沼肥還田陷入了使用成本高、供需信息不對稱、設(shè)施設(shè)備不完善、公眾參與度不高的困境。引入公共私營合作制(PPP)模式破解沼肥利用瓶頸，推動沼肥高效利用成為農(nóng)村沼氣工程發(fā)展的新趨勢。文章對邛崍市畜禽糞污處理沼氣工程中沼肥還田的PPP模式實施情況進行分析，從生態(tài)、經(jīng)濟和社會3方面總結(jié)邛崍沼肥還田運行效益。為加快沼肥還田PPP項目落地，筆者提出制定PPP模式實施細則、優(yōu)選社會資本、以市場為導向、加強政府監(jiān)管等實施建議。

沼肥還田； 公共私營合作制(PPP)模式； 沼氣工程； 畜禽糞污

隨著我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)的快速發(fā)展，糞便污染亂排放的問題愈發(fā)突出，農(nóng)業(yè)面源污染加重。農(nóng)村沼氣聯(lián)結(jié)養(yǎng)殖業(yè)與種植業(yè)，能夠加強種養(yǎng)結(jié)合、有效防治面源污染，是發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)的重要紐帶。但是我國農(nóng)村沼氣工程運行不佳，大量沼氣難以消納,沼渣沼液利用效率低、利用方式粗放，沼氣工程閑置現(xiàn)象日益突出。國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《全國農(nóng)村沼氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，提出建立多元化投入機制，引導社會資本積極參與沼氣工程政府和社會資本合作(PPP)項目。通過引入PPP模式，發(fā)揮財政資金杠桿作用，提高沼肥利用率，改善利用方式，破解沼肥還田困境，加強種養(yǎng)結(jié)合生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

邛崍市在發(fā)展畜禽養(yǎng)殖業(yè)的同時，深受畜禽糞污困擾。在實施PPP模式推進沼肥還田項目后，取得了畜禽糞污處理水平提高、沼肥利用更高效、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境明顯改善、土壤肥力顯著提升、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施完善、產(chǎn)業(yè)節(jié)本增效等成效。本文對邛崍市畜禽糞污處理沼氣工程中沼肥還田的PPP模式實施情況進行分析，從生態(tài)、經(jīng)濟和社會3方面總結(jié)邛崍沼肥還田運行效益，并結(jié)合邛崍PPP模式經(jīng)驗，提出模式實施建議，希望以此探索沼肥還田PPP模式的有效實施路徑，為下一步的推廣打下基礎(chǔ)。

1 我國畜禽糞污處理沼氣工程實施情況

1.1 沼氣工程現(xiàn)狀

畜禽糞便中含有氮、磷、鉀等多種農(nóng)作物所必需的微量元素以及多種生物活性物質(zhì)，有助于改良土壤結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)作物增收，是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的有機肥源[1]。但是隨著養(yǎng)殖業(yè)快速發(fā)展，養(yǎng)殖場糞便產(chǎn)生量劇增，大量糞污得不到有效利用而直接排放，嚴重破壞生態(tài)環(huán)境。我國畜禽糞污年產(chǎn)量達40余億噸，畜禽排放物化學需氧量達1268萬噸，占農(nóng)業(yè)源污染物排放總量的96%，是農(nóng)業(yè)面源污染的主要原因[2]。

沼氣厭氧發(fā)酵技術(shù)在畜禽糞污資源化利用中起到了重要作用，用沼氣發(fā)酵殘留物浸種可以提高種子發(fā)芽率和成活率。通過建設(shè)沼氣工程，對畜禽糞污進行資源化利用，可以改善生態(tài)環(huán)境、提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，我國戶用沼氣達到4193.5萬戶，受益人口達2億人；我國農(nóng)村沼氣工程總池容達1892.58萬m3，年產(chǎn)沼氣22.25億m3[3]。但實際上，我國沼氣工程運行不佳，政府未出臺有效的補貼政策促進“三沼”(沼氣、沼渣、沼液)高效、深度利用，大量沼氣難以消納而排空，造成空氣污染，沼肥利用不足，利用方式粗放：沼渣直接利用比例較高，未加工成商品有機肥；南方地區(qū)的沼液利用問題突出，周邊農(nóng)田、林地消納能力有限，偷排現(xiàn)象較為嚴重，沼液濃縮深度利用的比例很小。據(jù)統(tǒng)計，全國僅67%的戶用沼氣投入正常使用，存在大量沼氣工程廢棄的問題，沼氣工程產(chǎn)業(yè)鏈陷入了發(fā)展瓶頸。

1.2 沼肥還田困境

依據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈管理的4個主要方面，即價值鏈管理、信息鏈管理、物流鏈管理和組織鏈管理，對我國沼肥還田的困境進行深入分析[4]。

1.2.1 使用沼肥成本高，價值鏈增值動力不足

在沼肥還田環(huán)節(jié)中，參與主體“無利可圖”。養(yǎng)殖業(yè)主通過沼氣工程處理畜禽糞污，需要投入大量資本配套建設(shè)沼氣池、蓄糞池等設(shè)施；種植業(yè)主施用沼肥需要投入大量勞動力和資本，而化肥的使用成本更低且易操作；政府部門是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主導者，投資建設(shè)沼氣工程的財政壓力大。

1.2.2 種養(yǎng)結(jié)構(gòu)不平衡，沼肥供需信息不對稱

圖1 我國畜禽糞污處理沼氣工程產(chǎn)業(yè)鏈(沼肥還田部分)

近幾年來，因為土地流轉(zhuǎn)滯后，種植業(yè)發(fā)展速度明顯慢于養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展速度，種養(yǎng)結(jié)構(gòu)失衡。隨著養(yǎng)殖業(yè)畜禽糞污產(chǎn)量的劇增，沼肥供給量超過了種植業(yè)需肥量，加上種養(yǎng)脫節(jié)，沼肥供需雙方在沼肥的需求量、需求季節(jié)和價格等方面信息不對稱，導致沼肥利用率低、利用方式粗放，沼肥附加值不高。

1.2.3 還田設(shè)施不專業(yè)，沼肥儲運成本較高昂

沼肥還田的運輸方式主要有兩種：一是管道運輸，但管道鋪設(shè)費用高，且管道運輸對養(yǎng)殖場周圍配套用地建設(shè)要求較高；二是車輛運輸，運輸成本隨著運輸距離的增加而增加。因養(yǎng)殖場有防疫隔離的需求，部分養(yǎng)殖場遠離農(nóng)業(yè)種植區(qū)，沼氣工程距離需肥田地較遠，造成沼肥運輸成本高，進一步制約了沼肥的有效利用。

1.2.4 抽糞工作臟又累，公眾參與積極性不高

沼肥還田需要大量勞動力，勞動強度大，工作臟又累，原建設(shè)的農(nóng)村沼氣服務(wù)體系，主要服務(wù)于戶用沼氣，隨著沼氣建設(shè)轉(zhuǎn)型而逐漸喪失功能，加之農(nóng)業(yè)化服務(wù)組織不屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)范疇，相對于種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，沼肥運輸服務(wù)隊能享受的優(yōu)惠政策很少，導致公眾參與積極性不高。缺少足夠的勞動力，沼肥還田難以順利進行。

2 PPP模式在沼肥還田中的應用——以邛崍市為例

2.1 邛崍市沼肥還田PPP模式的實施

公共私營合作制(PPP)模式是指，政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力，提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系[5]。邛崍市是國家生豬調(diào)出大市，全市生豬出欄150余萬頭，每頭豬年產(chǎn)出1.08噸糞便，年糞污量約162萬噸。為解決畜禽糞污亂排放的問題，保障養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展，邛崍市以推進沼肥還田工作為切入點，通過“成都市財政補助+邛崍市獎勵資金追加+業(yè)主自籌”的方式加快沼氣工程建設(shè)，在沼肥還田中創(chuàng)新引入PPP模式，通過財政補貼撬動社會資本，鼓勵養(yǎng)殖業(yè)、專業(yè)抽糞人員購買抽糞設(shè)備等成立專業(yè)抽糞合作社專業(yè)從事沼肥抽用，引導種植業(yè)規(guī)模利用沼肥，將養(yǎng)殖業(yè)與種植業(yè)有機結(jié)合，提高沼肥利用率，減輕生態(tài)環(huán)境壓力，提升耕地土壤地力，推動現(xiàn)代種養(yǎng)循環(huán)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展(見圖2)。

圖2 邛崍市沼肥還田PPP模式

2.1.1 投資主體多元化，公私部門優(yōu)勢互補

PPP模式促進了沼肥還田投資主體的多元化，政府部門按照公平、公開、公正的原則遴選合格的合作伙伴，與之達成基于合同的優(yōu)勢互補合作關(guān)系。邛崍市政府作為PPP項目發(fā)起人，出臺PPP模式實施細則，制定財政補助標準，鼓勵種植業(yè)主、養(yǎng)殖業(yè)主、專業(yè)抽糞人員、民營企業(yè)等社會資本投資方出資成立抽糞合作社、購買專業(yè)的抽糞設(shè)備以及完善沼氣池等基礎(chǔ)設(shè)施，引導合作伙伴將技術(shù)和管理經(jīng)驗運用到沼肥還田PPP項目中來，與政府部門進行優(yōu)勢互補，共同分擔風險。

2.1.2 解決信息不對稱，加強種養(yǎng)結(jié)合

邛崍市政府通過發(fā)展種養(yǎng)結(jié)合循環(huán)農(nóng)業(yè)，推動沼肥高效利用。在政府部門的引導下，養(yǎng)殖業(yè)主，大力建設(shè)并使用沼氣池等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，對畜禽糞污進行資源化利用，提高沼肥供給品質(zhì)；種植業(yè)主積極申報規(guī)模利用沼肥，減少化肥的施用量，增加沼肥需求量；抽糞合作社銜接種養(yǎng)兩端，從中解決沼肥供需雙方信息不對稱問題，提高沼肥利用率。抽糞合作社與種植業(yè)及養(yǎng)殖業(yè)之間自主協(xié)議服務(wù)價格并簽訂合同，基于合同內(nèi)容，為種養(yǎng)雙方提供沼肥轉(zhuǎn)運、澆灌服務(wù)。

2.1.3 投融資結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推進沼氣工程建設(shè)

2017年，邛崍市通過“成都市財政補助+邛崍市獎勵資金追加+業(yè)主自籌”的方式，推進成都市級沼氣工程建設(shè)，政府財政壓力減輕，投融資結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。邛崍市投資新建8 m3和10 m3的成都市級農(nóng)村戶用沼氣池100口，項目總投資51.01萬元，其中成都市級補助18.25萬元，邛崍市獎勵資金4萬元，農(nóng)戶自籌28.76萬元；投資新建成都市級養(yǎng)殖場大中型沼氣工程32座，容積達4000 m3，項目總投資達314.4萬元，其中成都市級財政補助128萬元，邛崍市獎勵資金44萬元，業(yè)主自籌142.4萬元。

2.1.4 財政補貼力度大，保障參與主體利益

邛崍市政府部門制定明確的財政補助標準，對積極參與沼肥還田工作的主體進行扶持，保障PPP項目參與者的利益。其中，戶用沼氣池建設(shè)業(yè)主可獲得每口2000～2500元的補助，大中型沼氣工程的補助標準為每m3430元。申報規(guī)模利用沼肥的種植業(yè)主，獲得沼肥轉(zhuǎn)運補貼的方式為：種植業(yè)主與合作伙伴按議定價格每m3扣減8元進行澆灌服務(wù)費結(jié)算，再由實施澆灌的抽糞合作社向市農(nóng)林局申報沼肥轉(zhuǎn)運補貼。抽糞合作社除了可以獲得沼肥轉(zhuǎn)運、澆灌服務(wù)費外，還可獲得“1萬元補貼+農(nóng)機補貼+村公資金統(tǒng)籌”。

2.1.5 創(chuàng)新管理制度，加大監(jiān)管力度

邛崍市政府創(chuàng)新管理制度，對PPP項目實施過程及沼肥還田績效進行監(jiān)管和考核，考核結(jié)果作為發(fā)放財政補貼的依據(jù)。第一，為項目補貼資金設(shè)立專賬，專人負責，確保專款專用，確保資金規(guī)范管理和使用；第二，搭建微信等信息平臺，對沼肥還田PPP項目進行監(jiān)管，實時收集抽糞合作社現(xiàn)場澆灌影像資料，并記錄有關(guān)信息；第三，建立養(yǎng)殖戶(場)糞便利用及出入欄登記臺賬和抽糞合作社糞便轉(zhuǎn)運登記臺賬，實現(xiàn)糞便從產(chǎn)生到去向全程可追溯。

2.2 沼肥還田PPP模式效益分析

2.2.1 生態(tài)效益

引入PPP模式，畜禽糞污得到了資源化利用，推動了沼肥高效利用，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境明顯改善。據(jù)統(tǒng)計，邛崍市在全市24個鎮(zhèn)鄉(xiāng)(街道)實施PPP模式，解決了26萬立方米沼肥綜合利用, 實現(xiàn)了沼肥還田8萬畝，耕地土壤有機質(zhì)提升0.1%以上，化肥施用量減少10%以上，農(nóng)作物增產(chǎn)5%以上[6]，農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)得到了大提升，種養(yǎng)結(jié)合生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)得到了有力助推。

2.2.2 經(jīng)濟效益

PPP模式給沼肥還田各參與主體均帶來了不錯的經(jīng)濟效益。PPP模式引導社會資本投入到沼肥轉(zhuǎn)運利用中來，減輕了政府的財政負擔；政府出臺財政補貼方案，養(yǎng)殖業(yè)畜禽糞污處理成本大大減少；隨著耕地土壤地力的提升，種植業(yè)每667 m2年均節(jié)本增收300元；據(jù)測算，PPP模式實施后，邛崍沼肥還田合作伙伴運營收入達780萬元、可實現(xiàn)利潤約400萬元。

2.2.3 社會效益

邛崍市沼肥還田PPP模式的社會效益主要有3點：首先，邛崍通過投入250萬元項目資金，撬動了近550萬元社會資本，社會閑置資金得到了更有效的利用；其次，近兩年來，邛崍新增戶用沼氣池1500余口，大中型沼氣工程10000 m3，蓄糞池20余萬 m3，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更完善；再次，邛崍目前已有抽糞車輛150余輛，200余人專業(yè)從事沼肥抽運澆灌，PPP模式在一定程度上解決了當?shù)貏趧恿Φ木蜆I(yè)問題[7]。

3 沼肥還田PPP模式實施建議

引入公共私營合作制(PPP)模式破解沼肥利用瓶頸，推動沼肥高效利用是農(nóng)村沼氣工程發(fā)展的新趨勢。從邛崍市取得的效益來看，在沼肥還田中引入PPP模式，推動了沼肥高效利用，減輕了生態(tài)環(huán)境壓力，提升了土壤肥力和農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，使種養(yǎng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)節(jié)本增效，是生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展之路。但PPP模式在沼肥還田中的應用尚處于探索階段，項目實施仍面臨許多不可預知的風險，比如政策變更風險、財務(wù)風險和管理風險等[8-9]，需要通過在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，探索沼肥還田PPP模式的有效實施路徑。為了加速PPP模式項目落地，筆者結(jié)合邛崍實施經(jīng)驗，提出以下建議。

3.1 制定可行的實施細則，吸引社會資本廣泛參與沼肥還田

地方政府部門要貫徹落實PPP模式發(fā)展新理念，因地制宜，制定能切實推進沼肥還田的PPP模式實施細則，明確規(guī)定PPP模式財政補助標準，充分發(fā)揮財政資金杠桿作用，撬動社會資本更多地投入到沼肥還田工作中來。促進PPP模式多元主體相互協(xié)作，減輕政府財政負擔的同時，降低經(jīng)營主體沼肥還田的成本，實現(xiàn)多方共贏。值得一提的是，政府部門出臺政策時，應考慮社會資本利益，不可隨意變更原政策，以免增加社會資本面臨的風險，打擊投資者的信心。

3.2 以市場需求為導向，解決沼肥供需信息不對稱問題

畜禽糞污問題日益突出，我國養(yǎng)殖業(yè)迫切需要推進種養(yǎng)結(jié)合，確保發(fā)展綠色生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)。我國養(yǎng)殖業(yè)主深受畜禽糞污產(chǎn)量劇增的困擾，種植業(yè)主急需施用有機肥來改良土壤結(jié)構(gòu)，沼肥還田市場潛力大，解決種養(yǎng)雙方沼肥供需信息不對稱的問題，是推動沼肥高效利用的關(guān)鍵。在沼肥還田中引入PPP模式，創(chuàng)新“養(yǎng)殖業(yè)+抽糞合作社+種植業(yè)”沼肥利用模式，由抽糞合作社充當溝通媒介，為種養(yǎng)雙方提供沼肥轉(zhuǎn)運、澆灌服務(wù)，提高沼肥有效利用率。遵循市場經(jīng)濟原則，服務(wù)費用應由參與主體自主議定。

3.3 確保公平公正，優(yōu)選抗風險能力強的社會資本

PPP模式融資風險較高，一旦引入抗風險能力較差的社會資本，就會造成PPP項目應用失敗，政府部門財政狀況也會受到牽連。政府部門須按照公開、公平、公正的原則選擇流動性、安全性等專業(yè)資質(zhì)、財務(wù)實力更優(yōu)的社會資本開展合作，從而降低項目融資風險，提高運營效率。為確保合作的順利開展，公私部門簽訂合同，明確雙方各自的權(quán)利和義務(wù)，達成優(yōu)勢互補、風險共擔的合作關(guān)系，提高沼肥還田運行效率。

3.4 完善監(jiān)管機制，加強政府監(jiān)管力度

PPP模式補貼政策力度大，監(jiān)管不當則易滋生“騙補”行為[7]。政府在沼肥還田PPP模式中，由主導者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，須完善監(jiān)管機制，加強管理項目資金，嚴格考核沼肥還田績效，保障沼肥還田工作的順利開展。首先，建立臺賬管理制度，實現(xiàn)糞便從產(chǎn)生到去向全程可追溯；其次，通過微信服務(wù)平臺，實時監(jiān)控沼肥轉(zhuǎn)運灌溉情況，加強對沼肥還田過程的監(jiān)管力度；此外，通過信息化平臺，公開PPP項目實施績效，充分保障社會公眾的知情權(quán)，發(fā)揮社會監(jiān)督作用。

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ABriefAnalysisofPublic-Private-PartnershipSystemforBiogasFertilizerReturningtoField:QionglaiCase

LINSai-nan1，LIDong-mei1，RANYi2，CAIPing2

(1.CollegeofManagement,SichuanAgricultureUniversity,Chengdu611130,China； 2.BiogasInstituteofMinistryofAgricultures,Chengdu610041,China)

Biogas fertilizer returning to the fields in China has been in a difficult position for its high cost of application, the information asymmetry between the supply and demand sides, imperfect facilities and equipment, and lack of public participation.Bringing in the Public-Private-Partnership system (PPP) could break the bottle-neck of biogas fertilizer utilization and promote the high efficient utilization.This paper analyzed the implementation of the PPP mode for biogas fertilizer returning to the fields in Qionglai County, and summarized the efficiency of field utilization of biogas fertilizer.And it was demonstrated that the PPP system brought ecological, economic and social benefits to Qionglai.Moreover, some suggestions were proposed for promoting the PPP system implementation, including detailing rules, optimizing social capital, market-oriented strategy, and strengthening government supervision.

biogas manure returning; Public-Private-Partnership system; biogas engineering; livestock manure pollution

2017-10-09

項目來源： 中國農(nóng)業(yè)科學院科技創(chuàng)新工程(CAAS-ASTiP-2015-BiOMA)； 農(nóng)村能源綜合建設(shè)項目(2130126)

林賽男(1995-)女，浙江溫州人，碩士，研究方向為技術(shù)經(jīng)濟分析與評價，E-mail:milk618956@163.com

蔡 萍，E-mail：caiping@caas.cn

S216.4

B

1000-1166(2017)06-0089-05