鄉村振興戰略：“村鎮化”與“城鎮化”雙輪驅動

_中國社會科學院農村發展研究所研究員 李國祥

鄉村振興戰略：“村鎮化”與“城鎮化”雙輪驅動

_中國社會科學院農村發展研究所研究員 李國祥

把握實施鄉村振興戰略的總要求

隨著我國社會主義建設進入新時代，世情國情農情發生了很大變化。中國已經穩定地成為世界第二大經濟體、全球經濟增長的新引擎，在對外貿易和外匯儲備等多個方面穩居世界第一。中國已經成為世界經濟中心，并正在走向世界舞臺的中心。從我國現代化進程來看，全面小康社會很快就要建成，并向基本建成現代化國家和建設成為社會主義現代化強國邁進。

在認識到我國經濟社會發展發生翻天覆地變化的時候，如何看待“三農”問題？十九大報告指出，農業農村農民問題仍然是關系國計民生的根本性問題，關系到農產品供給保障和十幾億人口吃飽吃好問題，關系到廣大農村繁榮穩定問題，關系到幾億農民能否同步分享現代化，這意味著我國現代化必須要進一步解決好“三農”問題。

從世界發達國家來看，現代化水平已經很高，但現代化的結果往往是農村人口稀少，且老齡化，特別是農業勞動力高齡化問題十分嚴重。美國和日本的農業經營者往往都是70多歲的高齡人，鄉村沒有活力，缺乏投資吸引力，農村空心化和凋敝現象十分普遍。從發展中國家現代化進程來看，大量鄉村人口雖然不斷進城，但往往流向貧民窟。這是為什么？這就是世界多數國家在現代化中一般不重視鄉村發展，或者雖然認同鄉村凋敝不是好的現代化結果卻沒有動員能力來推進鄉村發展，現代化伴隨鄉村凋敝是世界多數國家的普遍現象。

隨著我國現代化的不斷推進，農業農村不斷發展，農民生產生活條件持續改善，特別是十八大以來，城鄉居民收入差距持續呈現出不斷減小的態勢，脫貧攻堅成效顯著，農村絕對貧困人口越來越少，農業農村農民面貌正在發生著某些積極的變化，但是，我們必須看到我國農業農村發展仍然相對滯后、城鄉居民收入和生活水平差距較大，農村留守老人、留守婦女和留守兒童的問題一直沒有完全很好解決，“誰來種地”的問題仍待破解，“三農”問題成為我國經濟社會發展不平衡和不充分的表現，是新時代中國特色社會主義主要矛盾的主要方面。

十九大報告提出優先發展農業農村，實施鄉村振興戰略，按照產業興旺、生態宜居，鄉風文明、治理有效，生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。鄉村振興必須讓經濟能夠發展起來，要求產業興旺。鄉村是相對于城鎮的一個獨立區域，是從事農業的農村居民集中居住地。現代化的不斷推進，農業在國民經濟中比重總體會不斷趨于下降。我國第一產業在國民經濟比重已經下降到9% 以下，未來還會進一步下降。農業機械化水平的不斷提高，農業社會化服務的發展，需要直接從事農業生產的勞動力越來越少。鄉村如何能夠給農民帶來增收渠道？如何能夠吸引年輕人避免空心化、老齡化和高齡化？最關鍵的是經濟發展。國內外發展的實踐表明，鄉村如果只有農業，經濟發展是十分困難的。

近年來，我國農村涌現出一些新產業新業態，如旅游和電商，農業附加值得到提升，農村產業蓬勃發展，農村經濟發展出現了新希望。產鎮融合和產村融合促進了村鎮現代化，不僅拓寬了農民增收渠道，而且吸引了一些回鄉返鄉下鄉的農民工和城里人。從長遠來看，轉換農業發展動能，支持農民創業就業，融合發展一二三產業，是實施鄉村振興戰略的重要路徑。

鄉村振興必須留住青山綠水，要求生態宜居。生態宜居的環境不僅可以更加地滿足農民對美好生活追求的需要，而且能夠帶來多重效益。多年來，我國農業農村發展對生態環境保護不夠，甚至一些地方農業農村發展破壞鄉村生態環境。農業資源過度利用、農業面源污染問題突出，農民生活垃圾沒有得到有效處理，多數鄉村環境臟亂差。近年來，國家加大農村環境整治，樹立綠水青山就是金山銀山觀，踐行綠色發展理念，一些地方不僅農民居住環境明顯改善，而且還成為觀光休閑景點，為當地旅游業發展奠定基礎，取得了明顯的生態效益和經濟效益。尊重自然，實現人和自然和諧共生，要求把生態宜居應作為實施鄉村振興戰略的重要目標和路徑。

鄉村振興必須讓社會主義核心價值觀能夠成為農民的主流意識，要求鄉風文明。文明的鄉風不僅讓農村社會更加和諧，而且可以為鄉村振興提供動力支撐。一些地方的農村，文化建設缺失，農民攀比成風，婚喪嫁娶大操大辦，人情往來讓家庭背上沉重的經濟包袱。一些地方的農民過于計較個人得失，對公益事業漠不關心，甚至阻礙農業農村發展。如何在農村社會弘揚正氣，形成積極向上的風氣，特別是扶貧如何實現脫貧與扶志、扶智相結合，是實施鄉村振興戰略必須要解決的難題。

鄉村振興必須健全鄉村治理體系，要求治理有效。村民自治已經實施多年，對于保障農民民主權利具有積極意義，但在農村以宗族和熟人組成的社會中，受傳統愚昧思維等不利影響，村民自治的弊端也十分明顯，如婦女權益和村內少數宗姓人權益得不到有效保護，這既不利于鄉風文明建設，也不利于凝聚力量發展農業農村。十九大報告提出鄉村治理要將自治與法治和德治有機地結合起來，這為健全有效鄉村治理體系指明了方向。

鄉村振興必須讓農民能夠充分公平分享改革發展成果，要求生活富裕。農民生活富裕是鄉村振興的出發點和落腳點。十八大以來，我國城鄉居民收入和生活水平呈現出縮小的態勢，農民在新時代有了更多的獲得感。脫貧攻堅讓建檔立卡貧困戶成為最大受益群體。但是，城鄉居民收入和生活水平仍然存在著較大差別，近年來農村居民內部收入和生活水平差距還出現了擴大的態勢。收入決定消費。建立農民增收長效機制，確保農民收入持續較快增長，應是實施鄉村振興戰略的首要目標。

實施鄉村振興戰略，必須建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。在市場經濟條件下，農業農村農民總體上處于弱勢地位，農村優質要素和稀缺要素往往會流向非農產業和城鎮。要求公共資源分配應向農業農村傾斜，并通過政策引導和激勵市場化資源能夠合理地流向鄉村，這樣，鄉村振興才有可能，實施鄉村振興戰略才能不斷取得進展和實效。

鞏固和完善農村基本經營制度

十九大報告提出實施鄉村振興戰略，要鞏固和完善農村基本經營制度。農村基本經營制度的中心問題是處理好家庭承包和發展集體經濟之間的關系，核心是土地制度，直接關系到農民權益、鄉村穩定和發展，關系到中國走怎樣的特色社會主義現代化道路。

我們都知道家庭聯產承包責任制的普遍推行是中國改革的標志，隨著農村改革的不斷深化及現代農業的不斷推進，農業功能和農民在社會中的角色已經發生了根本性變化，越來越多的農民不再靠農業維持家計，農民不僅不需要交納農業稅，而且還能夠得到各類補貼，同樣享受和城市居民一樣的社會保障，這是否意味著可以動搖農民家庭經營了呢？

的確，社會上時常出現有關與農戶家庭經營和小農方面的討論，出現對家庭承包土地第二輪到期后會怎樣變化的疑問。有人認為小農與發展現代農業不相容，小農生產已經過時，主張應“消滅”小農經濟和小農生產。有人擔心家庭承包土地第二輪到期后是否會強制收回或者全面調整承包地。十九大報告繼續強調鞏固和完善農村基本經營制度，就是進一步明確要繼續實行農村土地家庭承包和家庭經營制度，并首次明確第二輪土地承包到期后再延長三十年。這不僅有力地回應了社會上的各種爭議和疑問，讓農民吃了“定心丸”，也有助于促進農民承包地流轉，調動農戶和新型農業經營主體對農業長期投資的積極性。

一方面，保持土地承包關系穩定并長久不變，有助于農民根據自身實際選擇是否自主經營，即使暫時不經營農業而選擇務工經營，等到需要的時候返鄉回鄉后仍然能夠經營承包地，最大限度地減少現代化給農民帶來的沖擊和痛苦，符合廣大農民的意愿，也有助于調動農民保護耕地的積極性。另一方面，通過完善承包地“三權”分置制度，堅持農村土地集體所有，穩定家庭承包，放活經營權，可以將農村土地流轉市場培育起來，實現農村土地優化配置。

承包地“三權”分置是新時代中國特色社會主義思想的一個重要組成部分，是新時代農村基本經營制度的重大創新。在此基礎上，十九大報告提出了要深化農村集體產權制度改革的重任，一方面保障農民財產權益，特別是保障作為集體成員的農民能夠充分公平地分配到農村集體資產的收益；另一方面壯大集體經濟，這對于提高農村公共服務水平，特別是貧困地區集體經濟發展對于貧困人口脫貧等方面具有重要意義。

加快構建現代農業體系

確保國家糧食安全是實施鄉村振興戰略的底線。實踐證明，鞏固和完善農村基本經營制度，是保障國家糧食安全的有效舉措。在穩定農村土地家庭承包基礎上，我國還必須面對新時代的主要矛盾，人們對美好生活的需要日益增長與農業發展相對滯后且極不充分之間的矛盾，加快構建現代農業體系，這也有助于保障把中國人的飯碗端在自己手中。

新時代我國社會主要矛盾在農業上反映為人們對食物的消費不僅局限于滿足吃飽的需要，而且要滿足人們不斷增長的對吃的豐富、安全和健康的需要，還要滿足人們不斷增長的對農業的生態價值和文化價值追求的新需要，這些需要與農業增長過于追求高化學投入物和高產之間的矛盾越來越突出。解決新時代農業發展面臨的主要矛盾，就必須加快構建農業產業體系、生產體系和經營體系，就必須要完善農業支持保護體系和健全農業社會化服務體系。

加快構建現代農業產業體系，必須突破鄉村的產業，農業的功能就是提供農產品的傳統思維模式，最重要的舉措是促進農村一二三產業融合發展。近年來我國一些地方的鄉村旅游康養和農業休閑體驗等業態發展迅猛，表明農業與鄉村二三產業融合、現代農業與鄉村現代化融合發展的時代已經來臨，也意味著農村一二三產業融合發展的潛力無限。當然，我們不能否認農村一二三產業融合發展剛剛起步，多數農村的農民還局限于農業生產領域，時常受到農產品市場波動和自然災害的侵擾，農業比較效益低且不穩定，主要從事農業的農民還比較困難。農民生產的農產品質量安全狀況與市場價格關聯度不高，優質優價機制尚未形成，綠色優質安全專用農產品的動力機制尚未構建。要解決這些難題，必須依賴一二三產業融合發展。只有農村一二三產業融合發展起來，才能避免農村空心化，鄉村產業才能夠興旺。

加快構建現代農業生產體系，著力點應是加強農業綠色基地建設和標準化投入，節約農業資源，重點解決田怎么種和牲口怎樣養的問題。我國一直比較重視高標準農田建設，高標準農田已近10億畝，這在提高農業抗御自然災害和農業增效等方面發揮了重要作用。但是，循環農業沒有得到應有的重視。在區域布局上種植業和養殖業分別高度集中，造成農作物秸稈和養殖廢棄物不能資源化利用和嚴重的農業面源污染。近年來，我國將南方水網地區生豬生產引導到糧食主產區布局，在農牧結合和綠色生產基地建設方面取得成效。現代農業生產體系還需要解決農民濫用化肥農藥的難題，還需要讓農業資源能夠休養生息，這對農業科技創新促進農業標準化生產和資源節約等都提出了新要求。

加快構建現代農業經營體系，著力點應是加快發展適度規模經營，重點解決誰來種田和飼養。十八大以來的農村全面改革家庭和農村要素市場的培育，農民合作經濟組織、家庭農場、種養大戶和農業企業不斷發展，已經成為引領現代農業發展的重要力量。在構建現代農業經營體系中，一般小農戶在現代農業中的地位和作用是什么？一般小農戶與新型農業經營主體之間是怎樣的關系？十九大報告提出要實現小農戶和現代農業發展有機銜接，通過緊密的利益聯結機制，讓小農戶與新型農業經營主體通過要素流動和參與分配等方式分享現代農業發展成果。

農業支持保護政策是現代農業體系不可或缺的重要構件，十八大以來，我國對農業補貼和農產品價格形成機制進行了改革，效果開始顯現。農業補貼政策已經放棄了簡單地刺激生產，追求高產增產。耕地地力保護補貼，更加有助于促進農業可持續發展。支持適度規模經營政策，有助于改變過度依賴財政投入農業的局面，將金融投入農業的積極性調動起來，有助于改變農業投資不足和農業融資難、融資貴的矛盾。取消玉米臨時收儲政策，實行市場定價、價外補貼和多元化收儲政策，有力地促進了玉米供求關系的改善，成效超預期。當然，現有的農業支持保護體系仍然沒有理順，力度仍然需要加強，操作難度仍然需要降低，效果仍然有待于進一步提高。

加快構建現代農業還必須健全農業社會化服務體系，農業現代化水平越來越高，農業社會化服務體系越健全發達。在認識到農村一二三產業融合發展是一種趨勢的同時，也必須看到農業產前產中產后不同環節的作業分工越來越細。近年來，我國各地不斷涌現的大田托管、聯耕聯種、代收代清理烘干和代儲代加工代銷售等專業化服務不斷涌現，都是符合經濟發展規律的表現。農業社會化服務的發展，不僅有助于新型農業經營主體的培育，而且有助于實現小農戶與現代農業發展有機銜接，需要通過農機購置補貼等政策措施加以支持。

實施鄉村振興戰略，在建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系、鞏固和完善農村基本經營制度和構建現代農業體系的同時，還必須健全鄉村治理體系，讓村民自治和鄉村社會法治與德治有機地結合起來，還必須培養造就一支懂農業愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍，使農村基層基礎工作得到加強。

十九大報告提出，從現在到2020年要堅定實施鄉村振興戰略，從解決“三農”問題在全黨工作中地位、振興鄉村戰略總要求、鞏固和完善農村基本經營制度、確保國家糧食安全、構建現代農業體系、促進農村產業融合和加強農村基層基礎等方面明確了如何實施鄉村振興戰略。