澳大利亞的技術(shù)移民政策對(duì)留學(xué)教育的影響及其啟示

王向民　鞏雪　朱萍

摘 要：“一帶一路”倡議為我國(guó)高等教育國(guó)際化的發(fā)展提供了歷史性機(jī)遇。不斷擴(kuò)大的來華留學(xué)生群體正在成為我國(guó)引進(jìn)智力資源的重要補(bǔ)充。文章通過分析技術(shù)移民政策對(duì)留學(xué)教育的影響，探究澳大利亞技術(shù)移民類居留政策的特點(diǎn)，結(jié)合我國(guó)高等教育國(guó)際化的發(fā)展前景，提出了針對(duì)來華留學(xué)生獲得永久居留權(quán)制度的政策建議。

關(guān)鍵詞：永久居留；技術(shù)移民；來華留學(xué)教育；計(jì)點(diǎn)積分制

一、前言

作為我國(guó)高等教育國(guó)際化的重要組成部分，來華留學(xué)教育事業(yè)不斷發(fā)展。據(jù)“留學(xué)中國(guó)”網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)，1999年中國(guó)接收來華留學(xué)生數(shù)量為4.47萬人，而2016年來華留學(xué)生數(shù)量達(dá)到44.28萬，年平均增長(zhǎng)率超過10%[1][2]。教育部2016年和2017年的最新數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)目前已成為繼美國(guó)和英國(guó)之后的全球第三大留學(xué)目的國(guó)[3]。作為全球國(guó)際移民①的重要組成部分，國(guó)際學(xué)生一直是全球各國(guó)進(jìn)行勞動(dòng)力引進(jìn)的重要來源。目前，全球國(guó)際移民的平均比例為2.3%，發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)際化程度為10%左右，中國(guó)只有0.4%[4]。隨著我國(guó)老齡化社會(huì)的到來以及國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)的日益加劇，亟需以更為積極、靈活的態(tài)度，創(chuàng)造更為良好的對(duì)外開放環(huán)境。授予技術(shù)移民類的永久居留簽證是發(fā)達(dá)國(guó)家補(bǔ)充人才儲(chǔ)備的有效方式之一。本文擬借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的技術(shù)移民政策體系，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，探討技術(shù)移民類永久居留問題對(duì)來華留學(xué)教育的影響，并對(duì)完善來華留學(xué)生獲取中國(guó)永久居留權(quán)的相關(guān)政策提出一定建議。

二、技術(shù)移民類居留政策

對(duì)留學(xué)教育的影響

技術(shù)移民是指以自身才能為主要條件，離開本人國(guó)籍國(guó)或常住國(guó)，合法地永久或臨時(shí)遷徙至另一國(guó)家的外國(guó)人。自20世紀(jì)50年代以來，美國(guó)、加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家的技術(shù)移民窗口逐漸擴(kuò)大，大量國(guó)際學(xué)生以接受高等教育為途徑實(shí)現(xiàn)海外移民，此類移民被稱為“曲線移民”。與直接移民相比，發(fā)展曲線移民有以下4個(gè)優(yōu)點(diǎn)。第一，具有雙重人才篩選機(jī)制的特點(diǎn)。留學(xué)生申請(qǐng)高校的過程可以篩選優(yōu)質(zhì)的生源；留學(xué)生畢業(yè)后申請(qǐng)技術(shù)移民的過程，可以篩選符合接收國(guó)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的特殊人才。第二，可以促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研的高效結(jié)合。接收國(guó)的高等教育體制適合接收國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，留學(xué)生在留學(xué)期間大多數(shù)會(huì)參與到科研工作和就業(yè)實(shí)踐中，不僅有利于國(guó)際化人才的培養(yǎng)，而且在一定程度上促進(jìn)了高校產(chǎn)學(xué)研的結(jié)合。第三，在一定程度上克服引進(jìn)人才需要文化適應(yīng)期的弊端。留學(xué)生在接收國(guó)留學(xué)期間已逐步適應(yīng)和融入當(dāng)?shù)匚幕?，進(jìn)入工作崗位后，其培訓(xùn)成本和適應(yīng)新環(huán)境的能力要優(yōu)于海外應(yīng)聘人員。第四，提高高等教育產(chǎn)業(yè)化的水平。高等教育在許多發(fā)達(dá)國(guó)家具有商業(yè)化特征，甚至已成為其支柱產(chǎn)業(yè)。例如，在澳大利亞、新西蘭等國(guó)，留學(xué)生的學(xué)費(fèi)遠(yuǎn)高于本國(guó)學(xué)生學(xué)費(fèi)，高等教育為接收國(guó)帶來可觀的經(jīng)濟(jì)收益。

中國(guó)的技術(shù)移民政策始于1985年的《中華人民共和國(guó)外國(guó)人出境入境管理法》及次年出臺(tái)的相關(guān)細(xì)則，其中D字簽證即為永久居留簽證。其簽發(fā)對(duì)象為來中國(guó)定居的人員；申請(qǐng)D字簽證，須持有定居身份確認(rèn)表。定居身份確認(rèn)表由申請(qǐng)人或者委托其在中國(guó)的親屬向申請(qǐng)定居地的市、縣公安局出入境管理部門申請(qǐng)領(lǐng)取。但這一政策對(duì)申請(qǐng)人的具體要求、辦理方式等描述過于籠統(tǒng)，沒有準(zhǔn)確界定，且由于其中受理機(jī)構(gòu)、簽證材料和簽證條件等方面欠明確，使得其可操作性不強(qiáng)。

2004年，我國(guó)《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》正式出臺(tái)施行，進(jìn)一步細(xì)化了永久居留政策。例如，移民種類細(xì)化為技術(shù)移民、投資移民、親屬團(tuán)聚移民三類，相應(yīng)的申請(qǐng)程序、申請(qǐng)條件、申請(qǐng)材料、受理機(jī)構(gòu)也有較詳細(xì)的說明；受理機(jī)構(gòu)進(jìn)一步細(xì)化為受理、審核及審批機(jī)構(gòu)，對(duì)不同級(jí)別的機(jī)構(gòu)也做出說明；申請(qǐng)條件方面的規(guī)定也較1985年的《中華人民共和國(guó)外國(guó)人出境入境管理法》有所豐富，將申請(qǐng)人的任職單位細(xì)化為各級(jí)政府所屬的機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)高等學(xué)校，執(zhí)行國(guó)家重點(diǎn)工程項(xiàng)目、重大科研項(xiàng)目的企業(yè)、事業(yè)單位等。然而，該政策仍存在不足之處。例如，申請(qǐng)人的任職單位限定范圍過小、職業(yè)經(jīng)歷條件較為苛刻等，因此并沒有充分發(fā)揮其作用[5]。針對(duì)這一狀況，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)外國(guó)人永久居留服務(wù)管理的意見》，倡導(dǎo)“完善永久居留服務(wù)管理體制機(jī)制、設(shè)定靈活務(wù)實(shí)的永久居留申請(qǐng)條件、進(jìn)一步規(guī)范和優(yōu)化永久居留受理審批程序、明確永久居留資格待遇”等，鼓勵(lì)“探索計(jì)點(diǎn)積分制等評(píng)價(jià)機(jī)制”，建立“服務(wù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、反映市場(chǎng)需求、條件簡(jiǎn)明量化的人才申請(qǐng)永久居留指標(biāo)評(píng)價(jià)體系”。隨著國(guó)家綜合實(shí)力和國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)加劇，中國(guó)迫切需要以更加積極主動(dòng)、開放自信、靈活務(wù)實(shí)的態(tài)度，創(chuàng)造更為良好的對(duì)外開放環(huán)境。因此，改革和完善我國(guó)的外國(guó)人永久居留政策勢(shì)在必行。以國(guó)際高等教育為渠道接收技術(shù)移民，是中國(guó)吸引國(guó)際人才、補(bǔ)充人才儲(chǔ)備的可行方法。通過擴(kuò)大技術(shù)移民窗口吸引更多的留學(xué)生在中國(guó)接受高等教育，培養(yǎng)適合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高技術(shù)移民，不僅對(duì)促進(jìn)我國(guó)高等教育領(lǐng)域的發(fā)展有所助益，還可以篩選、培養(yǎng)出一批優(yōu)秀的、適合中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)秀人才。

三、澳大利亞的技術(shù)移民政策

（一）發(fā)展歷程

澳大利亞的技術(shù)移民政策將政府邀請(qǐng)與計(jì)點(diǎn)積分制相結(jié)合，極大地促進(jìn)了該國(guó)高等教育國(guó)際化的發(fā)展。2016年，《泰晤士高等教育》全球國(guó)際化大學(xué)排名顯示，澳大利亞有24所高校進(jìn)入前100名，高居全球第二。

圖1顯示了1994-2014年間澳大利亞技術(shù)移民人數(shù)與接受高等教育的留學(xué)生人數(shù)。總體來看，除了在1996年大幅縮緊技術(shù)移民規(guī)模外，澳大利亞的技術(shù)移民規(guī)模大體呈上升趨勢(shì)[6]，且該趨勢(shì)與高校留學(xué)生的數(shù)量增長(zhǎng)基本一致。但高校留學(xué)生的數(shù)量增長(zhǎng)速度略微滯后于技術(shù)移民人數(shù)的增長(zhǎng)，這種滯后現(xiàn)象在2006-2010年間表現(xiàn)得較為明顯，表明技術(shù)移民政策下的移民人數(shù)對(duì)高等教育留學(xué)生的數(shù)量變化具有一定的反饋性。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，澳大利亞政府對(duì)技術(shù)移民政策進(jìn)行調(diào)整，以更好地順應(yīng)不斷變化的國(guó)際市場(chǎng)。2008年發(fā)生的次貸危機(jī)使得澳大利亞國(guó)際學(xué)生人數(shù)出現(xiàn)了明顯下降。為復(fù)蘇澳大利亞國(guó)際高等教育，2011年，政府采納了米歇爾·奈特（Michael Knight）的建議，并對(duì)移民政策進(jìn)行了一次全面改革[8]，國(guó)際高等教育事業(yè)得到迅速恢復(fù)?？梢姡拇罄麃喌募夹g(shù)移民規(guī)模和政策與其國(guó)際高等教育事業(yè)息息相關(guān)。

高等教育的發(fā)展為澳大利亞的經(jīng)濟(jì)社會(huì)提供了大量的人才資源。以美國(guó)為參照國(guó)，澳大利亞的外來移民為其所提供的勞動(dòng)力比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于美國(guó)。圖2、圖3分別為美國(guó)和澳大利亞兩國(guó)在2007-2014年的本國(guó)居民及外來移民數(shù)量與15～64周歲的適齡勞動(dòng)力數(shù)量比（以2007年第三季度數(shù)據(jù)為基期，圖中季度用Q表示）。由圖2可見，自2007年以來，美國(guó)的本國(guó)居民及外來移民占適齡勞動(dòng)力的數(shù)量比整體呈下滑趨勢(shì)，其中，外來移民所占比例的下滑速度高于本國(guó)居民所占比例的變化程度。該趨勢(shì)直到2011年下半年才有所改善。相反，2007年以來，澳大利亞的適齡勞動(dòng)力總量逐步攀升，來自外國(guó)移民的適齡勞動(dòng)力增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)超本國(guó)居民。

澳大利亞的技術(shù)移民政策在一定程度上促進(jìn)了其高等教育國(guó)際化的發(fā)展，在帶來可觀的經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也為其培養(yǎng)了大量的人才，成為其社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力之一。

（二）政策內(nèi)容

澳大利亞的技術(shù)移民政策自2012年開始實(shí)行，主要分為政府邀請(qǐng)制與計(jì)點(diǎn)積分制兩類。

1.政府邀請(qǐng)制

現(xiàn)行政策將技術(shù)移民整合為3類，分別是獨(dú)立技術(shù)移民、政府提名、特區(qū)提名。申請(qǐng)人通過技能選擇（skill select）網(wǎng)上系統(tǒng)提交自己的移民意向書（Expression of Interest，EOI），系統(tǒng)通過計(jì)點(diǎn)積分體現(xiàn)不同類型技術(shù)移民之間的差異。無論是哪種類型的技術(shù)移民，他們?cè)诩夹g(shù)移民過程中都存在一定相同之處。首先，申請(qǐng)人在正式遞交申請(qǐng)前，都需要先向澳大利亞政府提出申請(qǐng)意向，該申請(qǐng)意向包括申請(qǐng)人的職業(yè)評(píng)估等信息。其次，政府對(duì)申請(qǐng)人所提出的申請(qǐng)意向進(jìn)行初步審查，并根據(jù)當(dāng)年的技術(shù)移民擬定規(guī)模進(jìn)行總體規(guī)劃，確保技術(shù)移民計(jì)劃符合澳大利亞經(jīng)濟(jì)的需要，幫助澳大利亞政府靈活地選擇合適的人才。

澳大利亞州政府會(huì)對(duì)本州發(fā)展需要的特殊人才發(fā)出特別邀請(qǐng)，即政府提名，在國(guó)家宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身需要進(jìn)行微調(diào)，這一點(diǎn)體現(xiàn)了制度的靈活性原則。特區(qū)政府提名是指偏遠(yuǎn)地區(qū)和首都地區(qū)移民享有一定的加分，以此鼓勵(lì)技術(shù)移民支持偏遠(yuǎn)地區(qū)和首都地區(qū)發(fā)展。

2.計(jì)點(diǎn)積分制

澳大利亞技術(shù)移民計(jì)點(diǎn)積分制有較為詳細(xì)的規(guī)則。制度的具體評(píng)估內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面。

其一，年齡。澳大利亞吸收18～49歲的適齡勞動(dòng)技術(shù)移民，其中25～32歲的申請(qǐng)人可獲得30分，該年齡段的勞動(dòng)力一般具有碩士或博士學(xué)位，或者有一定的工作經(jīng)驗(yàn)，移民后的工作年限也足夠長(zhǎng)，是澳大利亞政府最青睞的移民年齡段。18～24歲、33～39歲也可獲得25分，前者具有年齡優(yōu)勢(shì)，后者具有經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)。其他年齡段的申請(qǐng)人則獲分較少。

其二，英語水平。語言對(duì)于移民的工作有較大影響，因而對(duì)澳大利亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響也較大，因此英語水平也是澳大利亞政府著重審核的內(nèi)容之一。雅思單科成績(jī)未達(dá)到6分的申請(qǐng)人沒有申請(qǐng)資格；達(dá)到最低要求的申請(qǐng)人雅思成績(jī)?cè)礁撸@得積分越多；單科成績(jī)達(dá)到8分的申請(qǐng)人可獲得20分。

其三，職業(yè)經(jīng)歷。移民的工作經(jīng)歷也是澳大利亞政府篩選人才的標(biāo)準(zhǔn)之一。有一定工作經(jīng)驗(yàn)的人才可以迅速適應(yīng)新工作，帶來其他國(guó)家的新技術(shù)和新思路，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有較大的促進(jìn)作用。另外，在澳大利亞2011年開始的“奈特審議”（Knight Review）改革中，重要的改革措施之一是提出了畢業(yè)工作簽證制度，該制度規(guī)定：在澳大利亞境內(nèi)的高等教育機(jī)構(gòu)畢業(yè)的外國(guó)學(xué)生中，本科畢業(yè)生和授課型碩士畢業(yè)生可申請(qǐng)為期兩年的畢業(yè)工作簽證，研究型碩士和博士畢業(yè)生可分別申請(qǐng)為期三年和四年的畢業(yè)工作簽證。這些工作經(jīng)歷可以為日后申請(qǐng)技術(shù)移民增加5～10分。因此，盡管2011年的技術(shù)移民規(guī)模有所下降，但接受高等教育的留學(xué)生數(shù)量卻大幅提升（見圖1）。

其四，教育經(jīng)歷。教育經(jīng)歷方面的規(guī)定雖沒有限制授予學(xué)位的機(jī)構(gòu)，但澳大利亞政府承認(rèn)的海外學(xué)位一般為歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的知名高校，澳大利亞學(xué)歷在教育經(jīng)歷基礎(chǔ)上再增加5分。例如，澳大利亞高等教育機(jī)構(gòu)的博士學(xué)位持有者可以獲得25分，而海外博士學(xué)位持有者只能獲得20分。因此，以移民為目的的留學(xué)生一般會(huì)選擇在澳大利亞接受高等教育，取得澳大利亞高校的相關(guān)學(xué)位。該項(xiàng)規(guī)定對(duì)澳大利亞國(guó)際高等教育事業(yè)起到積極的推動(dòng)作用。

四、啟示

將政府邀請(qǐng)制與計(jì)點(diǎn)積分制相結(jié)合的澳大利亞技術(shù)移民政策，極大地促進(jìn)了澳大利亞國(guó)際高等教育事業(yè)的發(fā)展，它在為澳大利亞帶來可觀的經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也為該國(guó)積累了一批優(yōu)質(zhì)的技術(shù)移民資源。該移民政策符合《關(guān)于加強(qiáng)外國(guó)人永久居留服務(wù)管理的意見》中鼓勵(lì)“探索計(jì)點(diǎn)積分制等評(píng)價(jià)機(jī)制”，建立“符合國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的簡(jiǎn)明量化的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系”的要求。因此，我國(guó)的相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展需要，制定并完善合理的技術(shù)移民政策，對(duì)符合要求的申請(qǐng)人發(fā)放移民邀請(qǐng)，根據(jù)遞交移民申請(qǐng)的實(shí)際情況，以調(diào)整移民分?jǐn)?shù)劃線的方式確定每年的移民規(guī)模。

具體在來華留學(xué)生的永久居留政策方面，應(yīng)主要從以下三個(gè)方面加以考慮。

第一，語言水平積分。來華留學(xué)生學(xué)習(xí)漢語，不僅可以解決在華留學(xué)期間的語言溝通問題，還能促進(jìn)其深入了解中國(guó)文化。一方面，在制定計(jì)點(diǎn)積分制度時(shí)，應(yīng)將留學(xué)生的漢語水平考試成績(jī)作為語言積分的重要參考依據(jù)。另一方面，英語作為國(guó)際通用語言，也應(yīng)當(dāng)給予合理的積分，其評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)以國(guó)際通行的英語水平考試系統(tǒng)（雅思、托福等）的成績(jī)?yōu)閰⒖家罁?jù)。

第二，教育工作經(jīng)歷積分。對(duì)于在中國(guó)取得學(xué)士及以上學(xué)位的來華留學(xué)生，可以綜合考量其在校考試綜合成績(jī)、畢業(yè)設(shè)計(jì)成績(jī)、獲獎(jiǎng)情況、從事科研經(jīng)歷情況、發(fā)表學(xué)術(shù)論文情況等因素，分別給予適當(dāng)?shù)姆謹(jǐn)?shù)；對(duì)于在校期間在科研領(lǐng)域有突出貢獻(xiàn)的來華留學(xué)生，可將其作為特殊人才，予以一定的政策傾斜。

第三，年齡積分。參考澳大利亞技術(shù)移民政策在移民年齡上的做法，筆者認(rèn)為，我國(guó)來華留學(xué)生的永久居留政策在年齡積分制度的設(shè)計(jì)上應(yīng)以吸收18～49歲的適齡勞動(dòng)技術(shù)移民為主，此年齡段的申請(qǐng)人是最具創(chuàng)造實(shí)力、最年富力強(qiáng)的群體，同時(shí)根據(jù)具體情況可做適度微調(diào)。

此外，來華留學(xué)生的身體健康狀況，在獲得工作簽證后其雇用單位對(duì)其進(jìn)行的工作評(píng)價(jià)或獎(jiǎng)勵(lì)等方面亦可作為積分的參考依據(jù)。

注釋：

①全球國(guó)際移民是指在全球范圍內(nèi)，為了在其他國(guó)家定居的目的而跨越國(guó)境流動(dòng)的人群，包括暫時(shí)性居住在內(nèi)。

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編輯 徐玲玲 校對(duì) 呂伊雯