提升公眾參與水平，促進我國核電發展1）

周如明

(蘇州熱工研究院有限公司,江蘇 蘇州 215004)

1 提升核電公眾參與水平的緊迫性

1.1 概述

當前,提升公眾參與水平已經成為促進我國核電發展的重要議題之一。

一方面,這是社會進步的需要。自 《中華人民共和國信息公開條例》(2007年)和 《環境影響評價公眾參與暫行辦法》(2006年)等條例和規定發布以來,有效地調動了公眾參與環境保護的積極性和主動性,暢通了公眾訴求的表達渠道。隨著社會經濟發展,公眾日益增長的環境意識和環境維權需求,要求進一步提升公眾參與水平,以保障廣大人民群眾的知情權、參與權、表達權和監督權。

另一方面,是由于福島核事故后出現了一些反對核電的輿情。在目前高度開放的輿論環境下,不同認知的個人或不同利益的群體對于核電有各種不同的看法,是正常的情況。然而,福島核事故的發生,使得一部分公眾增加了對核電安全的焦慮感,加上一些媒體的不實宣傳,公眾對于核電的負面看法有所增加。例如,有知名學者不斷發表 “堅決反對內陸建設核電站”“內陸核電不適合我國國情”等文章;江西省望江縣4名退休老干部公開發表 “吁請停建江西彭澤核電廠的陳情書”;在有的自媒體上,流傳著渲染核電廠危害的報道,尤其是夸大切爾諾貝利核事故輻射健康效應的文章;江門核燃料工業園的停建風波等。

公眾中出現一些反對核電的輿情,迫切要求我們努力提升公眾參與的水平,以促進我國核電的和諧發展。

1.2 國外經驗反饋

美國和法國是當今世界的主要核電國家。在這兩個國家中,也曾經出現不少反對核電的輿情。隨著美國和法國政府提出的明確法規要求以及監管部門良好的執行實踐,實現了核電的高水平公眾參與,有關的經驗反饋值得我們借鑒。

1.2.1 美國的實踐[1]

在美國核電發展史上,出現過不少反對核電的輿情,例如:1979年5月 (三哩島核事故后),大約65 000人在華盛頓參加反對核電的游行和集會;2010年1月,大約175個反核積極分子參加了202.78 km的行走,以努力阻止Vermont Yankee核電廠的運行執照更新;2012年2月,美國南方電力公司取得NRC(美國核管理委員會)對Vogtle核電廠擴建兩臺AP1000機組的許可證,而當時有12個環保和反核電團體提出停止該擴建工程的訴訟。

盡管美國社會出現過不少反對核電的輿情,但NRC發布的法規與執行實踐提升了公眾參與水平,能夠保障美國核電的和諧發展。尤其是,1975年發布的聯邦法規10CFR9,該法規保障了核電信息透明;1984年發布的聯邦法規10CFR51,該法規明確NRC是核電廠執照申請審批中環境影響評估公眾參與的責任主體,從而保障了公眾參與的公開性、公平性和權威性。

1.2.2 法國的實踐[2]

在法國核電發展史上,也出現過不少反對核電的輿情。例如:在1975—1977年之間,有10次示威活動抗議核電,大約有17.5萬人參加;2004年1月,多達15 000人的反核抗議者在巴黎游行,反對建造EPR;在日本福島核事故發生后的4月,數千人在法國各地進行反核抗議,要求關閉反應堆。

盡管法國社會出現過不少反對核電的輿情,但與美國的情況相同,這些反對核電的輿情并沒有影響核電廠的運行或建造。相反,法國政府在2006年發布的 《核領域透明度和安保的法令》,將核電信息透明和公眾參與提高到了新的水平,其中核設施的長效公眾溝通機制是值得我們研究借鑒的。

2 關于如何提升我國核電公眾參與水平的討論

2.1 核電信息透明度

自從 《中華人民共和國信息公開條例》(2007年)和 《環境信息公開辦法 (試行)》(2011年)發布以來,環保部 (國家核安全局)已經作出了極大的努力來實現核電廠的信息公開。現在,在生態環境部的網站上,可以檢索到大量的核電廠信息,例如,有關核電廠的法規、導則和政策文件,國家核安全年報,全國輻射環境質量年報,執照申請提交的環境報告與審批意見,核電廠的執照申請批準書等。

2017年9月發布的 《中華人民共和國核安全法》對于核設施的信息公開有進一步的明確規定,包括:國務院有關部門及核設施所在地省、自治區、直轄市人民政府指定的部門應當在各自職責范圍內依法公開核安全相關信息;國務院核安全監督管理部門應當依法公開與核安全有關的行政許可,以及核安全有關活動的安全監督檢查報告、總體安全狀況、輻射環境質量和核事故等信息;核設施營運單位應當公開本單位核安全管理制度和相關文件、核設施安全狀況、流出物和周圍環境輻射監測數據、年度核安全報告等信息。

《中華人民共和國核安全法》的這些規定,將會進一步提升核電廠的信息透明度。

2.1.1 關于核電廠流出物排放年報和輻射環境監測年報

核電廠營運單位需要轉變觀念,認識到公眾有權利獲取與核電廠排放有關的信息,做好充分的準備,向公眾公開這些信息。同時,核電廠營運單位要與監管部門共同努力,盡快制定出核電廠流出物排放年報和輻射環境監測年報的格式和內容,使得這兩份年報是易讀的和易懂的。在這方面可以借鑒美國NRC的經驗。例如:在美國核電廠的流出物排放報告中,給出了根據排放量計算得到的公眾個人劑量,使得公眾可以了解到核電廠排放的影響處在天然輻射本底漲落范圍。

2.1.2 借鑒美國NRC網站經驗,提升我國核電的信息透明度

美國NRC網站給出的核電信息量是巨大的,有30多個熱點問題的文檔,有各種核電新聞和事件報告,有各核電廠不同階段的執照申請報告和NRC的評估報告,等等。建議國家核安全局進一步研究擴大核電信息公開的內容 (例如,國家核安全局對于營運單位環境影響報告和安全分析報告的評估報告)以及增強公開信息的時效性(例如,核電廠的事件信息)。

2.1.3 在核電信息公開過程中增加正確安全觀宣傳

建議國家核安全局以多種方式增加風險文化教育,推動公眾以正確的核安全觀來認識核電;同時,可以借鑒美國NRC經驗,在生態環境部(國家核安全局)網站上設置公眾常見問題回答欄目,以及時釋疑解惑。

2.2 公眾參與的責任主體

2006年發布的 《環境影響評估公眾參與暫行辦法》規定,建設單位或者其委托的環境影響評價機構是公眾參與的責任主體。在2016年發布的 《建設項目環境影響評價公眾參與辦法》(征求意見稿)中,明確將建設單位作為環境影響評價公眾參與的唯一責任主體。

在2017年發布的 《中華人民共和國核安全法》中,規定核設施營運單位 “應當就涉及公眾利益的重大核安全事項通過問卷調查、聽證會、論證會、座談會,或者采取其他形式征求利益相關方的意見,并以適當形式反饋”,同時還規定核設施所在地省、自治區、直轄市人民政府 “應當就影響公眾利益的重大核安全事項舉行聽證會、論證會、座談會,或者采取其他形式征求利益相關方的意見,并以適當形式反饋”。

核電廠營運單位必須做好涉及征地、用海、移民等有關的公眾參與工作,但在涉及鄰避效應、核事故引起的安全焦慮或不實報道引起的公眾疑慮時,由營運單位和地方人民政府來開展公眾參與工作,是有局限性的。這里,建議政府相關部門研究美國NRC的經驗反饋。

在美國,按照聯邦法規10CFR51的規定,執照申請者提交環境報告后,NRC要對各種環境問題進行獨立評估,所有的評估意見編入環境影響意見書 (EIS)初稿中,向社會公眾公開,然后由NRC作為責任主體開展公眾參與活動。NRC對所征求到的公眾意見逐條加以回答,并將所有的公眾意見以及回答編入最終的EIS,向公眾公開。這里給出美國Vogtle核電廠擴建3、4號機組 (AP1000)COL(聯合運行執照)審查中的公眾參與實例[3]。

2010年9月,NRC完成Vogtle核電廠3、4號機組EIS初稿后發布公告征求公眾意見 (75天征求意見時間)。2010年10月7日,NRC在喬治亞州韋恩斯伯勒市召開了一次公眾意見調查會議,80人參加了會議,22個出席者提出了口頭意見。此外,NRC收到了37封提出意見的信件和電子郵件。NRC總共整理出210條意見。其中,對于發展核電和Vogtle核電廠3、4號機組項目持積極支持態度的意見41條,約占總數的20%;對于發展核電和Vogtle核電廠3、4號機組項目持明確反對意見的有31條,約占總數的15%。

在對Vogtle核電廠3、4號機組提出的公眾意見中,也有不少對于輻射安全的質疑。例如,有公眾提出,“南卡羅來納州大學進行的一項研究指出,在Vogtle核電廠80.47 km范圍內,黑人婦女的宮頸癌發病率高于平均水平,黑人男子的食道癌發病率較高”;“自Vogtle核電廠的兩個反應堆投運以來,Burke縣所有癌癥的死亡率(每10萬人的死亡數)增加24.2%,而嬰兒死亡增加70.1%。”

對于公眾的這些質疑意見,NRC在Vogtle核電廠3、4號機組最終EIS中明確表示不予接受,并說明了理由:“評估了核電廠4個機組運行產生的預期劑量。最大受照個人的劑量估算為:全身小于0.03 mSv/a;最高劑量器官,小于0.1 mSv/a。NRC認為這樣的輻射劑量是很小的,它們低于NRC和EPA的劑量標準,且遠低于天然輻射源對美國公眾個人全身造成3.11 mSv/a的平均劑量。” “喬治亞州的環境保護部門對廠址周圍進行環境監測。這些監測結果表明,環境中沒有來自核電廠的放射性物質的明顯累積。”

NRC作為美國聯邦政府監管機構,對所有的公眾意見作了判斷、解釋和表態,在公眾參與中體現了公開性、公正性和權威性。

我國于2006年制訂并實施了 《環境影響評價公眾參與暫行辦法》,有效調動了公眾參與生態環境保護的積極性和主動性,暢通了公眾訴求表達渠道。

2018年4月16日,我國生態環境部審議并原則通過 《環境影響評價公眾參與辦法 (草案)》。該辦法對公眾參與責任主體以及信息公開內容、時限、載體等進行優化設計,并由過去規范性文件上升為部門規章,積極推動構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。筆者期望在我國核電廠公眾參與工作中,政府部門 (尤其是監管部門)不斷增強主導作用,以提升公眾參與的水平,努力實現核電公眾參與的公開性、公平性和權威性。

2.3 公眾溝通機制

近年來,我國擬建核電項目均開展了一定的公眾溝通工作,也取得了一定的經驗,但這些擬建核電項目尚未建立長效的公眾溝通機制。各運行核電廠已經十分重視與所在地區的公眾進行溝通,如能建立長效的公眾溝通機制,將進一步有助于實現與周圍公眾的良好溝通。

建立核電廠的公眾溝通機制涉及法規要求、政府相關部門的職能、經費保障等較多問題,需要生態環境部與其他政府部門深入研究,確定法規依據以及適合我國國情的方案。

對于核電的公眾溝通機制,有兩種可以借鑒的方案。

2.3.1 法國核設施的地方信息溝通委員會[4]

按照 《核領域透明度和安保的法令》(2006年)的規定,法國核電廠所在地區要成立地方信息溝通委員會。委員會的功能是,對所涉及范圍的人體健康和環境影響進行總體跟蹤、信息溝通以及 (各種不同利益群體之間的)合作協調。委員會的成員包括:行政區理事會代表,市議會代表,社區團體協商會議代表;行政區選舉的國會議員;環境保護協會代表,經濟利益相關的代表,雇員工會組織代表,醫療界代表,以及有資格的人士。委員會的經費來自國家 (法國核安全局)和地方政府,可以開展咨詢服務,還可以進行與廠址排放有關的環境監測或分析。執照持有者、核安全局和其他國家服務機構向地方信息委員會送交其完成任務需要的文件和信息。

在實際運作中,各地方信息溝通委員會每年至少組織一次對公眾公開的會議,它們有網站或者在地方當局網站上有網頁,還可要求開展專家評估或有措施來監測核電廠向環境的排放。地方信息溝通委員會的各種活動通過法國核安全局的主導和支持得以實現。例如,參加法國核安全局組織的核安全檢查 (包括福島核事故后的核電廠壓力測試以及相關核電廠的十年大修安全評估等),并給出觀察意見。

在法國,各核設施地方信息溝通委員會 (全國共35個)可以協會的形式成立全國聯合會,負責向國家和歐盟當局表達他們的意見,并可就共同關心的問題提供支持。例如,2016年11月16日在巴黎召開的第28次地方信息溝通委員會全國會議,主要討論了 “當前重大安全問題”和“場外應急計劃”。

2.3.2 大亞灣核電廠核安全咨詢委員會

大亞灣核電廠在20世紀80年代建設期間曾遭遇香港 “百萬公眾”簽名反對的事件。1988年,國務院核電辦和港澳辦聯合發文明確由核工業部責成廣東核電合營有限公司組建大亞灣核電廠核安全咨詢委員會。

大亞灣核電廠核安全咨詢委員會由內地和香港的核安全、政界、教育、工程、醫學、環保和媒體的專業人士組成,主要活動包括定期召開全體會議,通報大亞灣核電廠的運營和安全情況,聽取咨詢意見;組織香港專業團體、或政治團體、學生團體參訪大亞灣核電廠,進行信息溝通;在香港召開記者會,通報情況,回答記者提問。

3 結束語

在如何提升核電的公眾參與水平方面,需要深入研究的問題較多,包括如何提高核電的信息透明度,如何實現公眾參與的公開性、公正性和權威性,如何建立核電廠的公眾溝通機制等,而這些問題涉及法規要求、政府職能以及綜合考慮國外經驗反饋與我國國情等,需要政府相關部門和有關學位不斷創新發展,進一步提升我國核電的公眾參與水平,以促進我國核電的和諧發展。