核電風險之協商治理的幾個問題與對策

鄧理峰

(中山大學,廣東 廣州 510275)

1 我國核電發展的社會接受度

近年來,我國核電的發展面臨著驅動和制約力量并存的狀況。一方面,在國家節能減碳和能源轉型戰略中,核電被賦予非常重要的角色,并形成了快速發展的核電市場。2012年10月,福島核事故一年半后國務院討論并通過了 《核電中長期發展規劃 (2011—2020)》,提出科學布局,穩步推進安全地發展核電。另一方面,公眾對于核電仍存有疑慮。鑒于此,核電民意的走向將不僅影響到核電在我國的發展空間,也是將影響核電產業生存和發展的重要前提。“高效發展核電”的主要問題可能不在于資金、技術和管理,而在于民意和社會接受度。

2 核電社會接受度困境的問題

作為一種能源形態,目前核電在社會接受度方面還存在一些有待解決的問題。

2.1 通過消除社會不信任來重建社會信任

目前,國內核電業界常將重建信任當做當下核電公共溝通的首要難題。但是,我們在江門事件等實地調研中得到頻次最高的一種反饋是 “無論我們說什么,老百姓都不相信”。據此我們提出:當下核電公共溝通的首要使命不是重建信任,而是如何消除或緩解公眾對于核電企業及地方政府的不信任。公眾對于核電的不信任往往和很多其他形態的社會不信任交織在一起,比如基于過往新聞報道或軼聞而形成的對官員貪腐、官民矛盾、大型項目里的利益輸送等的聯想和感知。我們發現,社會信任更多地源自于公眾對受信方的厚望、信念和信心,而不信任則更多地源自于公眾對受信方沒有能力、負面動機和傷害行為的預期。鑒于此,我國的核電發展需要尊重和正視:公眾的社會不信任乃是一種常態,并通過制度化不信任來重拾社會信任,踐行此類倡議,比如通過保障公民權利、建構優良秩序、創設合理程序等制度層面的舉措來促進社會信任。

2.2 復雜環境里的公眾溝通

環境復雜性表現為三個方面:1)不同社會群體對核電收益與風險的感知存在差異,普通人往往依據恐懼或憤怒程度來評判風險,專家往往依據統計數據來評判風險,而價值偏好會影響人們對于事實的態度,因為人們對于和自己現有意見相左的事實,常常會自動過濾和汰選。這意味著僅僅依靠知識/事實/信息供給和透明度的增加,對消除或緩解意見極化并無太大的作用;2)在新媒體的助推下,社會關系形態和社會權力結構的調整。以往各種容易被忽略的聲音,如今有了公開表達的機會以及渴望被傾聽的強烈愿望。核電企業沿襲過去依靠單向正面宣傳來影響公眾認知和態度的方法,已經變得日益困難。公眾的自主性解讀、協商性解讀或者是抵制性解讀,也在消解正面宣傳的預期效果;3)僅僅通過風險溝通恐怕并不能解決利益沖突。核電風險治理中的協商就意味著在科學理性和社會理性的融合中找到出路。這不僅是一個溝通過程,更是一個政治過程。不同類型的鄰避沖突都存在一個共同的問題,即風險是由風險設施周邊居民少數人承擔,而項目所帶來的利益則是在更大范圍里分配。這就涉及到風險和收益分配過程中的公平與正義問題,因而鄰避困境與政治過程必然有關聯。

2.3 協商治理的解決之道

核電風險的協商治理,需要以平等、開放、包容和透明為原則,以公共利益為旨歸的理性溝通和協商,既免于權力的強制,也免于非理性的脅迫。目前核電風險的公共討論和協商,有四個特別需要重視的問題:1)話語權的平衡問題:在核電這類技術復雜問題上,如何平衡技術精英和普通公眾的話語權;2)程序正義的問題:如何避免用心良好的環境影響公眾評價、社會穩定風險評估等制度設計蛻變和異化,變為一種社會控制的手段;3)程序理性的問題:如何避免民眾的理性匱乏和民粹泛濫,導致有著巨大公共收益的重要工業項目因為未能獲得民意許可而無法落地;4)核設施與周邊社區關系問題:如何超越利益補償模式,通過融合發展和制度安排來處理與周邊社區關系。

3 走向風險的協商治理

習近平同志在黨的十九大報告中指出,“有事好商量,眾人的事情由眾人商量,是人民民主的真諦。”2017年4月環保部發布的 《建設項目環境影響評價公眾參與辦法》征求意見稿,第一次提出了 “深度公眾參與”的概念。毋庸置疑,這一舉措與當下大型建設項目爭議頻發密不可分。當下我國的核電爭議可謂是大型建設項目爭議的一個縮影。破解這一困境,需要在制度、組織和個體等不同層次和范疇領域里著力。

3.1 用制度化的方法來解決社會不信任的問題

目前,我國對于大型建設項目的公眾參與,已經有 《中華人民共和國核安全法》(簡稱 《核安全法》)等一系列相關政策或法律法規做了戰略性和原則性的界定。從中可以看到在重大項目建設過程中,在制度設計和政策導向上對于民意是非常重視的,也體現了政府執政的方向正在從政府、企業和技術精英主導的閉門決策,轉向透明公開、吸納民意的開放決策。通過有效的公共參與和協商,既有助于改進決策的質量、合法性,提升社會信任等,同時也是核電安全文化保障的重要組成部分,有助于增進核電的總體安全。

通過制度安排來緩和大型項目爭議中的社會不信任,在這方面大亞灣核電站的經驗具有啟發意義。切爾諾貝利核事故發生不到一年,1987年大亞灣核電開工建設。當時香港曾爆發百萬市民聯署抗議的事件。針對公眾的安全關切,香港專門成立了獨立的第三方機構 “核安全咨詢委員會”,作為對大亞灣核電站安全的第三方監管機構。這是我國核電發展歷程中重要的制度創新。這樣的歷史經驗,是否有可能及如何在內地復制,是一項值得思考的重要問題。

3.2 新媒體環境下如何推動協商治理

我國核電業界已經初步確立了 “公共宣傳、公眾參與、信息公開、輿情應對”的公眾溝通工作體系。從中可以看到核電公眾溝通部門的業務范疇并不局限在溝通,而是承攬了公眾參與和協商治理的職能。目前還有兩個方面的工作亟待創新:

1)創新組織定位。這不僅意味著在核電企業設立獨立建制的公共宣傳部門,更在于如何定位這樣的專職部門,尤其是如何在核電風險治理和溝通中扮演好主導和協調者的角色,并處理好與地方政府之間的關系。目前核電項目建設前期階段的公眾溝通工作主要是由項目所在地地方政府主導,在我國獨特的政治生態中,這種模式無疑有其資源和效率等方面的優勢。但是,這種模式也存在很大局限,尤其體現在地方基層政府難以超越其行政管轄范圍、資源和能力約束等。目前迫切需要突破項目前期階段由地方基層政府主導的限制,更需要確立融通地方政府、核電企業、社會組織等邊界,以建立全新組織體系,從而適應公眾參與和協商治理的新需要。

2)革新公共溝通過程。目前國內核電行業公共溝通的組織過程,仍舊偏重于追求信息的高抵達高覆蓋,而偏輕于尋求公眾對信息的理解和互動。福島核事故后普通民眾在社交媒體上廣泛流傳與福島核事故相關的輻射監測、食品和旅行安全警示等公民科學知識。在互聯網環境里,一方面,普通人獲取專業知識的門檻在下降,甚至和科技精英交往和協作的難度在降低;另一方面,普通人以生產常人知識作為社會抗爭手段,以突破科技精英的知識壟斷。這種全新的社會現象,給核電公眾溝通提出了全新挑戰:需要重視普通人的知識生產作為一種公共溝通實踐,并在不同層次和情境下,以各種適當的方式積極地參與到普通人的核電知識生產過程中去,從而顛覆性地革新核電公共溝通的組織過程。

法國在20世紀70年代末開創性地設立地方信息委員會 (Commission Locale d’Information,CLIs)的案例,或許有助于拓展我國核電行業的公共溝通思路。據香港浸會大學亞洲能源研究中心馬雅燕教授的研究,經過了30多年發展,尤其是在 《透明與安全法案 (2006)》和 《清潔能源轉型法案 (2016)》法律框架之下,CLI已經制度化為法國核電治理體系中的一種常設機構。目前法國在有核設施的地方設立了總計35個CLI,主要擔負兩種職能:為公眾提供相關信息,并監測核設施的環境影響。公眾通過CLI可以從政府獲得資金資助,自主選擇具有資質和能力的第三方機構來評估核設施的環境影響。CLI一方面增進了法國核電治理中的透明和問責;另一方面也塑造了各級政府、監管部門、核電廠與公眾之間的關系。在這種背景下,CLI成為法國核電領域里由普通公眾負責的公民科學的主要生產者。CLI的實踐增進了法國民眾了解核電的積極性,也豐富了民眾的核電知識,提升了普通民眾在核電這類復雜科技議題上獨立和知情決策的能力,基于此也提升了民眾對于核電的信心。

3.3 培育公眾對于核電的科學認知

很多時候科普機構都假定人們會基于理性和邏輯判斷,來決定是否接納某一個知識,但實際上人們并非總是如此,而是時常受到包括價值偏好在內的各種非理性因素左右。然而,個體的價值觀或預設意識形態作為一種認知捷徑和信息過濾機制,使得不同人即使接觸到相同的科學信息,仍舊會因其 “文化認知”或 “感知過濾”而產生不同理解,這均會導致分歧的意見更趨于兩極分化。

這也正是在爭議性社會議題領域培育公共理性之不易,因其稀缺而更值得重視的原因。大型項目爭議如核電項目,往往不僅是技術爭議,也是復雜的社會與政治爭議,因此我們需要特別重視新媒體如何影響爭議的生成、激化和可能的解決,尤其是關注新媒體如何與其他社會和政治因素交互作用,有助于超越因受眾選擇性接觸信息而導致意見極化的效應,并約束爭辯各方的不理性,使得理性溝通成為可能。

《核安全法》的頒布實施,在制度層面為核電產業提供了規制合法性基礎 (是否合乎法律),同時也一定程度上為核電產業的規范合法性 (是否合乎道義)和認知合法性 (是否廣為接納/流行)間接地提供了支撐。在組織層面,為各大涉核企業明確了中央政府的執政方向,增加了涉核相關工作的確定性,比如公眾溝通和公眾參與,不再是自選動作,而是規定動作了。這無疑有助于對內提升民眾對于核電的信心,對外也有助于提升國際社會對于中國核電的信心。

但是,毋庸置疑的是,和許多法律條款可能非常模糊或充滿爭議一樣,《核安全法》對于公眾參與、公眾溝通、信息公開等條款也可能存在因不同讀解而生的歧義,因而法律文本本身并不能為具體情境里的行動提供清晰方向。比如 《核安全法》里有關公眾參與的條款,并沒有清晰界定公眾參與的結果和是否上馬核電項目兩者之間的關系。在這種情況下,《核安全法》的執法效果,將在相當大程度上取決于人們對于核電產業合法性的認知以及社會所建構的社會規范。事實上,圍繞著核電的公眾認知和政策偏好、核電產業的正當性及評估其正當性的社會規范,也正是當下國內挺核與反核雙方爭奪的焦點。

總之,十九大報告提出 “完善社會主義協商民主制度和工作機制”,公眾參與協商治理乃大勢所趨。盡管已有環評和穩評等一系列公眾參與的制度安排,但我國核電項目建設過程中,吸納公眾意見以優化決策方面仍舊略顯保守。實際上很多研究已經表明,協商參與在我國已有一些嘗試并且取得了不錯的效果,比如水價、勞資關系協調、土地糾紛等。當然,所有的最佳實踐都是有其獨特的歷史和文化情境的土壤,我們需要警惕 “最佳實踐”離開了其原生土壤很可能會是淮桔為枳。盡管如此,由于核電的社會接受度在一定程度上影響著國內核電產業的榮衰,國內核電行業或許可以大膽地規劃,謹慎地先行先試,在試錯中進步,找到核電爭議的社會解決方案。