現實檢視和理論反思：行政不作為概念重述

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(西南政法大學 行政法學院，重慶 401120)

自德國公法巨擘奧托·邁耶對法國行政法采用提取公因式的方法，得出行政行為是德國行政法中最基本概念的重要結論之后，這一通行共識便用以構筑近現代行政法教義學的理論大廈，并逐漸成為各國行政法學人展開命題研究和制度設想的基本論據。同時，現代行政國家各級政府公務組織的職能行使均在不同程度上依靠行政行為的外化形式方得進行，否則行政權的公共性便難以得到應有的彰顯。與此同時，關于行政行為性質、類型等不同面向的問題研究便應運而生。

行政不作為的相關問題研究，必須建基于統一、確定的概念認知體系，否則會導致指向不明、視域模糊。據此，首先，得對我國當前行政管理實踐中存在的怠政現象進行認真檢視，這是深刻剖析行政不作為憂人現狀的前提步驟。“松花江水污染”“三鹿奶粉”以及深圳“太空迷航”等典型事件背后所隱藏的行政法律問題，生動地勾勒出行政不作為的性質特征和表現形式，有助于人們直觀地把握行政不作為的問題外在。其次，立足于行政不作為淵源的歷史變遷，即從義務設定到行為類型，從學理概念到立法用語，能夠從歷史溯源的維度整體描繪行政不作為概念內容的逐步演變，從而推導出行政不作為這一基本行為類型在學術研究和實務管理中的重要統籌作用。再次，仔細梳理和對比我國學者關于行政不作為基礎概念的不同觀點，提取合理共識、消除重復贅述，以及準確辨析“行政不作為”與“不履行法定職責”“行政拒絕行為”以及“行政不能行為”等相近學理術語。質言之，意欲重述某一基礎法律概念須以母項、子項和劃分標準為依據，即在母項行政行為的前提下，結合具體、適宜的劃分標準，進而凝練子項行政不作為的基礎概念。

一、研究緣起：基于三個典型事件的現實檢視

倡導依法行政，建設服務型、責任型法治政府是我國當前最為典型、現實的法治原則和公共治理語境。在充分肯認既有發展成果的基礎上，亦必須深刻反思我國在法治建設進程中仍然存在的明顯不足。例如，某些地方政府在推動所在地區經濟、社會發展的過程中，如何正確運用法治手段來取得理想的治理效果，既能不失時機地保障當地經濟、民生的穩步前進，又能恰如其分地堅守法治原則，做到有所為、有所不為。由此可見，在日漸繁雜的行政管理實踐中，政府如何管好自己的“手腳”，既能秉持法治原則和基本底線，依法合理地行使公共權力，真正做到不逾矩，又能發揮行政積極性，全面有效地履行政府職能，切實做好民眾福祉的增進工作，是值得重視的問題。

一般而言，頗具外向擴張性的行政權應當受到合理的監督、限制，禁制行政權的不當濫用，是近幾十年來我國學術界和實務界所達成的重要共識。如何有效規范我國行政執法過程中出現的“濫作為”現象，無疑是備受各界關注的理論議題和實踐困惑。中央巡視、“權力清單”等自上而下的公力整治，以及社會民眾、輿論媒體的私力監督，最終導致“濫作為”問題在一定程度上逐年減弱，進而大為凈化和完善當前我國行政管理的整體環境。但是，行政不作為、失職瀆職等“隱性”違法行為卻日益凸顯，并造成不容小覷的社會危害結果，業已成為社會民眾極為擔憂的熱點，尤其是近年來行政不作為案件在各級人民法院行政案件中的比例逐年遞增，導致行政不作為儼然成為國內司法實踐和理論研究最為熱門的話題[注]例如，2010年最高人民法院公布的重點調研課題中唯一的行政審判課題是“行政不作為訴訟”；2010年全國法院系統第22屆學術討論會的主題是“審判權運行與行政法適用問題研究”，其中的分論題之一是“行政不作為的合法性審查標準”；2016年中國行政法學研究會年會的四大主題之一是“行政不作為”。由此可見，理論界和實務界都非常關注行政不作為的問題現狀及其治理路徑。。對行政不作為理論及相關實踐的熱切關注，是在深刻認識相關的社會現實問題之后得到的必然結果。通過對2005年“松花江水污染”、2008年“三鹿奶粉”、2010年深圳“太空迷航”三起典型社會事件展開細致觀察和深刻剖析，驚然地發現這些事件背后均普遍地隱藏著行政不作為的身影。同時，對這幾起典型事件的發生原因進行歸納總結，亦能從整體意義上概括和檢視行政不作為問題的表現形式和性質特征。

2005年11月，中石油吉林化工公司雙苯廠爆炸事故，導致100噸左右的強致癌物質苯、硝基苯流入河中。值得反思和正視的社會問題無疑是當前我國政府在應對這類環境突發事件的制度缺陷和能力不足。一般而言，行政主體傾向于享受公權力的行使，而天然地、自覺地排斥公共責任的承擔，對于存在著重疊的那部分監管職權，容易被某些行政執法人員“睜眼瞎”般地自行放棄，從而導致權力空置，而從履行行政職責的角度來看便是形成了一種實質的職責真空，生動地詮釋日常行政管理工作中“應為卻不愿為，能為卻不想為”的懈怠態度，這些行政部門最先考慮的不是“為民服務”，而是“不想負責”，行政機關往往只做于部門而言有現實利益的工作，而對那些自認為沒有利用價值的工作選擇消極怠工。

2008年“三鹿奶粉”重大食品安全事故的爆發，是國內食品藥品監督領域出現嚴重失職、瀆職問題的反面典型事件，深刻地揭示了涉及重大國計民生的食品藥品行業領域，食品藥品監管、工商、質檢等政府職能部門都不同程度地存在著行政不作為現象[1]。早在2004年三鹿奶粉就曾在嬰幼兒奶粉某些批次的檢測中未過關，國家質檢總局作為主管產品質量監督的政府工作部門，依法負有嚴格檢測奶粉質量，保證其符合法定標準及質量安全的重要職責，在檢測三鹿奶粉等免檢產品質量時表現出“應為但不為”的執法懈怠，是對自身作為義務的漠視。行政主體職權職責皆源于國家立法，不得隨意設立、更不得自行放棄，此乃現代法治原則的題中之義[2]。可見，國家質檢總局自行放棄自身職責于法無據，是一種典型的行政不作為違法。

2010年6月29日，深圳東部華僑城“太空迷航”娛樂項目發生重大安全事故，造成多人死傷。根據相關調查查明，由于“太空迷航”游藝設備存在嚴重的質量缺陷，且屬于高科技、高難度的創新性產品，必須經過國家有關技術檢測部門的嚴格把關，審查合格后方可流通于市場。之所以發生這起重大安全事故，既有生產設計企業存在重大缺陷的技術責任，亦有國家檢測部門監管不到位、導致不合格的設計產品進入市場的管理責任，這起事件確已暴露某些特定企業在游樂設施使用管理方面存在漏洞，安全生產主體責任不落實、不到位等問題。由此可知，“緩作為”“不作為”的社會危害性并不亞于“濫作為”，從嚴追究質檢監管部門的不作為責任，儼然成為社會民眾和公共媒體切實關注的民生焦點。

如前所述，三起典型的重大公共安全事故的深層次原因皆可歸咎于有關監管部門的行政不作為，例如松花江水污染事件發生之時，環境主管部門和當地人民政府之間的職權關系并未完全梳理清楚，甚至出現了突發事件到來時各自為政的混亂局面；“三鹿奶粉”和深圳“太空迷航”事件則是行政主體在有條件且有能力承擔相應的作為義務的前提下，漠視社會公共利益，未能做到依法、積極地履行自身的法定職責，從而直接導致公共危機結果的出現以及進一步的擴大危害。仔細考察前述三起重大安全責任事故的外部監督環境，會發現行政不作為明顯不同于行政作為，主要表現在前者所關涉的利益群體具有廣泛性和普遍性，且直接影響到眾多行政相對人或者行政相關人的權益。加之，在當前法治不健全的行政實踐中，行政不作為混同于制約制度不配套、監督條件不完善等客觀環境之中，從而導致行政不作為問題更加難以被我們發現。質言之，行政不作為的表現形式為消極無為，在法律事實層面難以呈現出明顯的危害后果，只有行政不作為直接造成行政相對人的權益減損，引起具體的行政爭議并訴諸至人民法院，才能最終確定行政主體的法律責任。

二、理論反思：行政不作為概念的歷史溯源

鑒于上述三起重大典型事件的仔細檢視，初步概括行政不作為的性質概貌和基本特征，但這些僅僅是一些簡單的直觀的認識，并未深入到行政不作為的理論腹地，甚至連最基本的法律概念都未能作出準確的界定。法學是一門重視概念研究的人文學科，法學領域內任何子學科的研究都須建基于法律概念，否則會造成指向混亂、體系無章。因此，行政不作為的基礎概念是后續理論研究得以展開的最基本要素，也是踐行行政不作為系統監管的重要統籌支點。故而，筆者擬將采取理論回溯的觀點梳理方法來界定本研究所意指的行政不作為概念，從學理上進行準確、嚴格地把握，盡量避免掛一漏萬，并以此求教于方家。

(一)西方行政不作為概念的變遷：從義務設定到行為類型

回溯行政不作為基礎概念的演進歷程，不難發現行政不作為恰如一面反映時代變遷的魔鏡，從中真實地映照出它所處的社會發展狀況和行政管理面貌，同時也有力佐證了如下著名論點“行政法的首要特征就在于它是一個處于持續不斷變化的學科”[3]。例如在十九世紀后自由主義思潮盛行的西方國家，奉“最好的政府最少的統治”為圭臬，即當時的國家和政府完全充當守夜者角色，形式法治主義要求行政權的行使必須嚴格遵循法律保留原則，法無授權不可為，政府對私人領域的強力干預必須具有法律的明文授權，而不能隨意對公民自由、權利課予義務。

小姐姐你好，我是一個高三女生，成績還不錯，老師同學喜歡我，父母也很愛我。但是有一件事卻成了我心里的一根刺，就是我對自己的鼻子很不滿意，雖然“身體發膚，受之父母”，但是我認為每個人都有變美的權利，也假裝無意地跟父母提過“整容”這一話題，但是他們的態度一直是堅決反對，現在我已經嚴重到不想照鏡子了，可以幫幫我嗎？

根據自由主義時代的立憲目標，“行政之消極不作為，一向被認為系保障人民權益的理想狀態”[4]。由此可見，自由資本主義時期制定的法律規范特別注重對社會民眾自由權利的保護，傾向于將政府的管理任務框定在維持社會秩序和公共安全的狹窄領域，并且通過法律為政府設定諸多不作為義務，因此很多學者稱這個時代的行政法為秩序行政法或警察行政法[5]。在義務設定的基本層面，行政不作為是行政主體必須遵守的法治底線，主要目的在于防范行政權的濫用，不得侵害公民合法權益。行政不作為往往被視為一種法律明確規定的消極義務，用作是限制行政主體權力濫用的“枷鎖”，強調行政主體及其公務人員不得違法侵害公民私權利的消極義務，同時也可看作是一種事實狀態(即行政機關對消極義務的遵守或對積極義務的違反)[6]。

基于時代變遷和社會需求的日新月異，自由資本主義在西方世界歷經半個多世紀的發展后便退出歷史舞臺。過度限制政府經濟、文化、社會職能的有效實施，或等于抑制和扼殺政府本身所具有的運用公共權力進行利益協調、綜合治理的能力。但是，過分放任個人自由的發展也會產生貧富差距懸殊、契約自由絕對化等顯性社會問題，為了有效解決這些社會問題，人們不得不深刻反思自由主義思潮，期盼政府這只“萬能之手”能夠力挽狂瀾，“管得最多的政府，是服務最好的政府”。政府不再僅僅恪守那些消極不作為的義務，轉而行政主體的使命任務，除了主動維護社會安全和公共秩序之外，尚還需要積極地為社會民眾地生存、發展謀福利。換言之，行政法的使命從單純保障私益不受侵犯發展到促成公共福祉的增進[7]。“國民從國家得到給付，將不再是一種恩賜，而是一種法律之權利”[8]。二十世紀初大陸法系法國、德國倡導建立的行政法教義學理論體系和具體制度建構均是圍繞著行政行為這一核心概念展開，甚至今天的行政法學研究仍舊很難撼動行政行為的體系中心地位。惟有先行確定行政行為的存在，人民方能借此開啟行政爭訟程序之大門，發揮著極為重要的訴訟管道功能[9]。因此，那些外部表現形式為“無”或“零”的行政不作為必須盡快納入到行政行為之列，否則難以滿足社會法治國的公民權利救濟之現實需求。至此，那些不具形體性的“行為”類型被正式冠名為“行政不作為”，并以行政機關不履行法定的積極職責之典型形態作為一種行政行為類型被人們所熟知。

(二)中國行政不作為淵源的演進：從學理概念到立法用語

綜觀我國近幾十年來既有的學術研究成果，行政不作為是與行政作為相對應的一個法學基本范疇，關于其學理起源，國內學者可謂是眾說紛紜。其中最具主流、權威性的學理觀點可歸納為以下。

第一種觀點認為，行政作為在法學基本范疇層面，對應于行政不作為，源自于法理學界對法律行為關于作為與不作為的界分觀點，以行為對客體發生直接或間接作用為標準，行政不作為是保持客體不變或容許、不阻止客體發生變化的法律行為[10]。另一方面還可從法律行為的內容即義務性質的不同進行明確界定，可分為積極義務和消極義務，前者是指主體必須作出一定行為的義務，而后者則是指主體不得作出某種行為的義務[11]。援用并引入上述法理學關于法律行為的分類學說，行政不作為便可看作是與行政作為形成對分陣營的基本范疇。為此，關于行政作為與行政不作為的行政行為性質分類，是當前我國開展行政行為理論研究的的重要理據。

第二種觀點認為，行政不作為是“不履行其法定職責的行為”，根據現行《行政訴訟法》第12條第1款第3，6，10，11項所列舉的行為認定是行政機關不履行法定職責，進而納入到行政不作為之列。按照這種界定標準，行政不作為等同于不履行法定職責，是指行政主體根據行政相對人特定的合法申請，應當履行也有可能履行相應的法定職責，但卻不履行或者拖延履行的行為形式。據此，行政不作為的成立，必須借助于行政相對人的申請，否則不存在行政主體不作為的認定可能。

第三種觀點認為，行政不作為是指行政主體對一定行為的抑制[12]。但凡是行政主體拒絕做出某種行政行為或者沒有做出某種行政行為，即可看作是行政不作為，并不強調其是否負有法定作為義務。此外，有些學者在此基礎上指出，行政不作為是行政機關消極地不作出一定的動作，應當區分形式的不為和內容的不為，形式不為且內容不為，必定是不作為。形式為但內容不為，亦是不作為[13]。據此標準可判斷，行政主體不予答復的行為是一種典型的形式不為，拒絕履行的行為則是形式為但內容不為，二者皆屬于行政不作為的基本范疇。當然，還有一些學者主張行政不作為的概念界定應借鑒刑法中不作為犯的理論認知[14]，在準確認定行政不作為是否構成違法的過程中必須兼顧考慮主客觀因素，即行政主體即使有法定作為義務，但因客觀條件無法履行的，并不構成行政不作為違法。

關于行政不作為的學理淵源，學者們莫衷一是。雖然這些學理觀點尚未形成通識，但是眾多豐碩的努力成果足以可見我國行政法學者對行政不作為的理論研究已頗具規模[注]筆者于2017年12月31日在CNKI中國知網的“中國期刊全文數據庫”以“行政不作為”為關鍵詞對1991—2017年間發表的法學論文進行檢索，結果為1899篇，其中2000—2017年結果為1867篇，占98.31%；以“行政不作為”為篇名進行檢索，結果為770篇，其中2000—2017年結果為740篇，占96.10%。，尤其是自1989年我國《行政訴訟法》制定頒布至2014年修改以來，行政不作為議題的相關研究業已成為我國學者尤為關注的熱門課題之一。

眾所周知，行政不作為作為我國行政法學研究的一個重要的基本范疇，首次出現于學者們的學術論著之中。與此相反的是，長期以來我國立法并未明文采用“行政不作為”這一立法用語。雖然2014年新修改的《行政訴訟法》第12條第1款新增“行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議”，其余三類行為仍舊沿襲1989年舊法的相關規定。根據現行《行政訴訟法》第72，78條的相關規定，其中所使用的“不履行”“未按約定履行”等立法用語與行政不作為的關系認識不清，分歧較大。“行政不作為”這一正式立法用語首次出現在《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(簡稱為《若干解釋》)文件中，《若干解釋》第22，27，50，56條等規定均直接使用“不作為”，但是，毋庸諱言的是這些立法用語仍并未就“行政不作為”概念和性質予以明確界定，容易造成“不作為”與“不履行法定職責”“拒絕申請”等內容混淆難分，從而為司法實踐工作增加不必要的難度。因此，有必要對這些意涵相近的學理概念逐一進行辨析，方能有助于我們準確揭示和廓清行政不作為的基本概念和理論邊界。

三、概念辨析：相近學理術語的內涵揭示

如是觀之，我國行政法學者對行政不作為概念的學術爭論由來已久，至今仍未達成普遍共識。梳理和對比不同觀點，會發現“行政不作為”與“不履行法定職責”“行政拒絕行為”以及“行政不能行為”等概念術語之間存在著密切關聯，但又不能簡單地等同視之。故而，有必要對這些相近學理概念進行對比辨析，從而準確界定本研究所意指的行政不作為概念。

(一)行政不作為與不履行法定職責之辨

不履行法定職責是我國現行《行政訴訟法》第72條明確規定的法定不作為情形，完全符合行政不作為消極動作的外在表現形式。但是，不履行法定職責行為能否直接等同于行政不作為，似乎存在意見分歧。持贊同意見的部分學者認為，不履行法定職責等同于行政不作為，因為行政主體作為法律執行機關，中立的法律為其設定一系列的法律義務，任何消極不履行法定職責的行為都會構成行政不作為[15]。但是，大多數學者認為，行政不作為與不履行法定職責不是同一概念，行政不作為的范圍比不履行法定職責更為廣泛[16]。還有學者將“不履行”解釋為行政主體明示或默示拒絕行政相對人合法申請的行為[17]。基于作為義務來源多樣化的考慮，除了法律規范直接設定或者間接授予的職責以外，還包括行政規范、行政行為、行政契約、先行行為等義務來源，在很大程度上已然消解“行政不作為等同于不履行法定職責”這一片面認識的影響。此外，還需對法定義務進行作為義務和不作為義務的性質區分，唯有那些不履行法定作為義務的行政行為，方可認定為行政不作為。相反，不履行不作為義務的行為則是一種典型的違法行政作為。由此可見，傳統學說將行政主體不履行法定職責的行為等同于行政不作為，無疑是將違法的行政作為混雜在行政不作為之列的錯誤觀點，實為混淆二者的重要內涵。不履行法定職責的行為并不必然地認定是行政不作為，而行政不作為亦非僅僅局限于不履行法定職責的行為。

(二)行政不作為與行政不能行為之辨

行政不能行為，是指行政主體因客觀因素的約束而無法將行為過程推進到法定終端的行為[18]。由此不難得知，行政不能行為既具有積極性、作為性的明顯特征，同時是由于受到主觀意志以外的某些因素影響，導致行政主體無法圓滿地履行法定義務，進而符合不作為的行為結果。恰恰是因為其符合“不作為”的特質，有學者根據不作為形成原因的不同將其分為行政失職行為和行政不能行為，后者在客觀上具備了未依法履行法定作為義務的不作為違法形態，但從主觀上看，行政主體并無過錯，存在違法阻卻性，應當屬于免責行為，而不能認為是行政不作為[19]。

行政不能行為與行政不作為相區別的關鍵就在于是否存在違法阻卻因素，行政不能行為處于一種行政主體應為愿為但不能為的行為狀態，行政不作為則是應為能為卻不愿為的行為狀態。行政不能行為是因為受到主體意志之外的某些客觀因素影響而導致其難以有效履行作為義務，很顯然應當免除其相關法律責任。然而，在考慮是否成立和認定行政不作為，須要行政主體依法負有作為義務的基礎上，尚具備作為義務的明確意志或者說是具有履行作為義務的可能性。質言之，唯有行政主體有能力履行而出于故意或者過失沒有履行，方能構成行政不作為，且這種行為必然是違法的。

(三)行政不作為與行政拒絕行為之辨

行政拒絕行為，主要指對行政相對人的申請予以明示拒絕的行政行為，例如我國《行政訴訟法》第12條明文規定的“拒絕行政許可事項”“拒絕保護行政相對人人身權、財產權等合法權益”等情形。那么，這種行政拒絕行為或稱否定性拒絕行為的法律性質能否認定為行政不作為？從比較法和行政訴訟救濟的角度進行考察，認為行政拒絕行為應當劃歸為行政不作為的理論觀點乃大勢所趨。因為當行政相對人的申請事項被行政主體拒絕時，其所追求的權利法效并未得到實然意義上的滿足，此時需要給予全面無漏洞的法律救濟，通過選擇適用帶有具體權利內容的履行判決，能夠直接實現相對人的權利訴求。在行政拒絕行為的情形中，行政主體違反實體法上的作為義務，其已經基本履行對行政相對人申請事項的程序審查義務，卻未實際履行實體法上的義務，因而與不予答復、拖延履行這類沒有履行程序法上義務的純粹不作為相比，行政拒絕行為顯然屬于不純粹的行政不作為。上述觀點都主張將行政拒絕行為歸為行政不作為，只不過后者將其認定為不純粹的不作為。

但是，學界也不乏異議之聲。例如章劍生指出，行政不作為僅指不予答復和拖延履行，不包括明確拒絕行為[20]。周佑勇從程序形式標準指出，行政拒絕行為已經程序審查，完成了程序意義上的作為義務，同時作出了具有實體法上的法律結論，表明行政主體的行為狀態符合作出一定動作或動作系列的“作為”性行政行為，而不能認定是行政不作為[21]。此外，行政主體的特定拒絕行為是依法行使行政事務處置權的表現方式，屬于履行法定職責的行為。因此，對行政拒絕行為的性質界定存在不同的分析視角，若考察其實體上的法律效果，由于沒有實現行政相對人的權利訴求，應認定是形式為但實質不為的行政不作為。若考察其行政程序的完成程度，由于公務組織已經履行程序審查的法定作為義務，而不能單純片面地考慮作出拒絕決定的實際效果，因此，應將行政拒絕行為認定為形式為且實質為的行政作為。

綜上所述，本研究所重述的行政不作為概念系指行政主體及其公務人員負有行政法上的現實作為義務，主觀上具備履行作為義務的明確意志，但在行政程序上消極不為且已經明顯逾期的行政行為。

四、結語：行政不作為概念重述應回歸現實和理論自洽

通過針對“松花江水污染”等三起典型公共安全事故展開初步分析，可大致窺得在當前我國法治環境亟待完善的背景下，“怠政”問題實為不容忽視，亦可折射出行政不作為的現實狀貌：所涉利益相關主體具有不特定性，外部表現形式多為“零”或“無”，不易為人們所發現且實施有效懲處、實質性救濟。鑒于上述行政不作為問題的現實檢視，不難發現仍舊無法準確界定行政不作為的概念范疇和體系邊界。故而，尚需借助歷史溯源的研究方法梳理和考察行政不作為的學理脈絡和立法變遷，從源與流的維度把握行政不作為的概念內涵：“義務設定——行為類型”“學理概念——立法用語”，基本可勾勒出行政不作為作為一種基礎性的行政行為分類，且已得到國家現行立法明確載明的清晰圖景。

然而，仔細比對行政不作為與不履行法定職責、行政拒絕行為以及行政不能行為等相似學理概念，會發現彼此之間存在諸多差異。例如若將行政不作為簡單地等同于不履行法定職責，勢必會導致基礎概念范圍模糊，雖然，行政主體依法負有的作為義務確是構成行政不作為的前提條件，然而并不局限于此，必須將作為義務來源擴大化以便于廓清二者之間的概念邊界。此外，是否具備履行作為義務的明確意志是區別行政不能和行政不作為的關鍵節點，在概括和認定行政不作為構成要件及其違法性時，必須結合行政主體的主客觀因素進行綜合考慮。同時，行政拒絕行為在實質效果方面未能實現和滿足行政相對人的權利訴求，與不予答復、拖延履行等行為法效并無二致，但是卻不能影響其系屬于行政作為的性質界定。因而，意欲重述行政不作為的基礎概念，必須回歸現實問題的檢視結果以及符合自身的理論自洽要求，否則采取籠統歸入、簡單等同等方法予以認定顯然是難以達致學術研究的求真目標，亦不能有效指引執法、司法等具體法適用過程的有序進行。