“共治”視角下新生代農民工職業教育機制研究

(浙江工業大學 教育科學與技術學院，浙江 杭州 310023)

按照《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》關于實現“以人為核心的城鎮化”的要求，到2020年努力實現1億農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。在這其中，新生代農民工將成為城鎮化的一個重要主體。國家統計局發布的《2017年農民工監測調查報告》顯示：新生代農民工逐漸成為農民工主體，總數為14 469.26萬人，占全國農民工總量的50.5%。因此，如何促進數量龐大的新生代農民工實現市民化已經成為當前我國經濟社會發展中一個迫切需要解決的問題。

積極促進新生代農民工職業教育機制的完善是提高該群體的就業質量和社會發展空間，從而實現市民化的重要通道。近年來，圍繞新生代農民工職業教育問題已經出現了一些研究成果，主要集中于探討內涵、分析必要性[1]，解釋存在的障礙因素、總結實踐中的經驗及教訓[2]等。在筆者看來，以上研究存在一個明顯的不足，就是沒有上升到社會治理機制的高度來思考、分析和解決問題。實際上，新生代農民工職業教育問題具有非常豐厚的“治理”意蘊和內涵。本研究擬從“共治”視角出發，分析我國新生代農民工職業教育機制存在的不足，思考走出困境的對策之路。

一、新生代農民工職業教育的“共治”視角

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”作為促進就業和改善民生的重要領域之一，新生代農民工職業教育也需要積極轉換視角，實現治理體系和治理能力的現代化。

(一)共治是治理的核心要素

自二十世紀九十年代起，“治理”出現并被廣泛應用于社會學、政治學以及管理學等諸多領域。從概念的發生學角度來看，“治理”(Governance)一詞產生于對“統治”(Government)的揚棄，Government意味著“統治的思想與等級化的權力，垂直和自上而下的指揮關系，以及整齊劃一的方式推行的意志”[3]。現代社會的全新性、多中心性、不確定性和模糊性對傳統的“統治”提出了挑戰，要求實現社會管理方式的創新，現代治理就是此種社會背景的產物。“治理是指為獲得公共秩序而進行的各種活動，包括協商、合作、自上而下的管理和自下而上的認同。[4]”由此可見，治理是在自上而下的政府統治模式基礎上實現的管理機制的創新，是一種更為高級的社會管理形態。與傳統的“統治”不同，主體的變化已經成為現代“治理”的一個重要特征，具體表現為主體的多元化。治理主體從單一主體“一元之治”向多元主體參與的“多元共治”根本轉變[5]。“共治”從理念上強調多主體參與和民主決策，從運作上強調各方的互動、協商、合作和回應[6]。“共治”的最終目標是求同存異、精準地解決問題、實現共同利益最大化。

(二)共治有助于找到新生代農民工職業教育的利益契合點

從內容上分析，新生代農民工職業教育包括使農民工掌握從事特定職業所應具有的專門知識和專業技術、技能，能夠普遍提高農民工的文化素質，推進新生代農民工實現市民化。從中可以看出，新生代農民工職業教育是一個復雜的過程，各參與主體的利益，需要存在一個契合點，“共治”就承擔起了這一功能。新生代農民工職業教育的主體包括政府(中央政府與地方政府)、企業、職業院校及新生代農民工本人，各主體之間在利益上既存在著許多共通之處，也出現了不少差異。比如，對于責任的負擔、內容的安排、成本的分擔存在著長期利益與短期利益的矛盾，但在提升新生代農民工素質方面存在著共同的利益訴求。新生代農民工職業教育中的共治視角，強調利益相關者(政府、企業、職業院校、新生代農民工)之間的良性循環[7]，在實現共同利益的基礎上完成機制的提升。

(三)共治切中了解決新生代農民工職業教育問題的關鍵點

在職業教育中加強各相關利益群體的合作伙伴關系，推動職業教育項目的有效實施，滿足經濟發展與勞動力市場的需求，是現代職業教育發展的一個重要思想基礎。比如，2012年5月，聯合國教科文組織舉行的第三屆世界職業教育大會專門以“加強利益相關方對職業教育的參與”為議題加以探討。新生代農民工職業教育存在的關鍵問題是機制的不完善，表現為各相關方的定位不明、動力不足和缺乏保障等。引入“共治”理念來解決該關鍵問題，首先需要識別新生代農民工職業教育的“共治”主體，其次是分析各相關主體的利益訴求、作用機制及其對目標實現的實際影響，最后通過“共治”來優化機制達到解決問題的目標。具體而言，政府要做好規劃引導和資源整合，企業要深度參與職業教育，職業院校要深化職業教育的全方位改革，以此實現多元主體的有效銜接和良性互動，共同參與和推動新生代農民工職業教育工作[6]。

二、“共治”視角下新生代農民工職業教育機制的困境

社會科學中的機制是指按照一定的聯系方式把事物的部分組織起來，使各個組成部分協調運行，從而發揮整體的作用。從“共治”視角進行分析，可以發現許多影響各主體之間協調互動和目標實現的障礙因素，使得新生代農民工職業教育機制的運作陷入困境。

(一)政府：統籌協調不夠

從組織上看，相關政策制定機構和管理部門，既有國務院、也有人力資源和社會保障部、教育部、農業部等部委，此外，還包括全國婦聯、團中央、中華全國總工會等其他團體。由于各層級組織之間的職責不清，經常會因為政出多門而導致新生代農民工職業教育管理出現“混亂”的局面。從運行上看，不少管理機構仍然采用原來的計劃和壟斷手段開展工作，下指標、搞攤派，很少真正引入社會服務運行機制和市場競爭機制。從新生代農民工職業教育內容的協調性來看，也存在著嚴重的缺失，突出表現在有關的政策文件中，對新生代農民工職業教育的準入條件、教育目標、教育實施的標準及規范的要求存在著明顯的不一致。統籌協調不夠導致參與的職業院校和新生代農民工無所適從，經常會出現重復教育的情況。

(二)新生代農民工：發展規劃缺失

新生代農民工發展規劃的缺失體現在兩個方面。其一是新生代農民工對個人發展規劃認識不足。在新生代農民工融入城市的過程中，職業規劃起到了非常關鍵的作用。由于職業規劃的缺失導致新生代農民工職業教育政策的制定和實施得不到最直接受益者的理解和認同，因此也很難收到良效。除了戶籍、社保等外在客觀因素之外，職業發展規劃缺失是導致新生代農民工參與職業教育動力不足最重要的主觀原因。其二是新生代農民工流動率高，職業發展連續性差。作為一個流動性很高的群體，新生代農民工先期進入的人力資本的積累鏈條經常被打斷，新進入者又要從一個很低的起點進行人力資本積累，并且積累到一定程度后，又會面臨回流或被擠走。如此周而復始，會陷入低水平重復的“陷阱”。如何搞好職業發展規劃，使新生代農民工跳出人力資本積累低水平循環的“陷阱”，是目前新生代農民工職業教育制度設計中迫切需要解決的問題。

(三)企業：支持參與度不高

有研究者指出：“雖然我國現代職業教育已初具規模，但在人才培養質量、辦學條件等方面仍問題頻出，而企業參與路徑不通暢是造成上述問題的關鍵所在。[8]”這一分析思路同樣適用于新生代農民工職業教育問題。企業擔心新生代農民工接受職業教育可能會帶來兩方面的負面后果：一是接受教育后新生代農民工的流失會造成企業現有員工的人心渙散；二是接受職業教育后可能會引致該新生代農民工本人以人力資本提高為由向企業提出更高的要求。這種擔心導致企業缺乏支持的動力，但在我國新生代農民工流動性較高而制約手段又相對缺乏的條件下也是非常現實的。另外，參與新生代農民工職業教育所帶來的經濟付出是困擾企業的重要障礙，尤其是對中小企業和民營企業而言更是如此。參與職業教育要支付各種隱性和顯性的成本，在沒有優惠政策支持保障的前提下，企業的投入無法從政府部門或其他社會主體那里獲得一定的彌補，多數情形下，支出的費用需要企業獨立承擔，這樣的結果使企業不得不減少或者停止參與此項工作。

(四)職業院校：服務能力不強

職業院校的服務能力不強集中體現在兩個方面。其一，院校職業教育與新生代農民工的實際需求脫節。目前，我國職業院校的專業建設、課程改革和教學組織管理模式與新生代農民工的需求還存在一定的差距。主要體現為教學內容缺乏實用性和針對性，與實際需求相脫節，“學非所用”“學非所需”的情況比較嚴重。其二是職業院校教育教學方式陳舊、效果不佳。在教育方法上，偏重理論講解，忽視操作練習，實踐與理論“兩層皮”相互脫離的現象比較突出。教學上多采取傳統課堂注入式教學，并沒有開發出針對新生代農民工需求和身心特點的課程體系。教學方式的陳舊導致了職業教育的吸引力較弱、有效性不足，直接影響了新生代農民工接受職業教育和用人企業參與職業教育過程的積極性和主動性。如何有效增強吸引力和有效性，應成為我國職業院校服務能力提升必須認真解決的問題。

三、“共治”視角下新生代農民工職業教育機制的對策

“共治”的要求體現在治理主體的多元、治理理念的參與和民主、治理運作的互動、合作和回應。針對新生代農民工職業教育機制面對的困境，借鑒“共治”的要求，本研究提出需要從強化政府主導機制、健全新生代農民工響應機制、深化企業合作機制、提升職業院校互動機制等方面加以應對。

(一)強化政府主導機制

所謂政府主導，是指政府在社會事物或領域的運行中處于主導性地位，發揮著主要的并且是方向引導性的作用[9]。新生代農民工職業教育的“準公共產品”性質決定了政府在職業教育上必須有所作為，承擔起自己的職能。政府是實現公共利益的主體，在我國只有政府最有公信、條件和能力去統領新生代農民工職業教育工作。對于這樣一個復雜的系統工程而言，其牽涉多方利益、影響面大，無論從重要性還是復雜性上看，都需要政府在新生代農民工職業教育中發揮主導作用。

第一，健全新生代農民工職業教育管理體制。首先，建立專門的管理機構，由政府統一領導，負責全面管理新生代農民工職業教育工作；其次，健全組織協調體制，設立一個專門的、經常性的協調機構，配備專職工作人員，具體負責職業教育的組織、教育規劃的制定、教材的選定、資金的管理使用等工作；再次，健全監督體制，除了已有的國家及社會監督外，還可以在新生代農民工職業教育管理部門中成立專門的監督小組，以嚴格的執法保障相關工作得以有效地實施[10]。第二，加強對新生代農民工職業教育的統籌。加強統籌具體包括三個方面：規劃統籌要求將新生代農民工職業教育工作納入到整個國家教育發展戰略上來，納入各級政府的日常工作議程，納入當地經濟和社會發展的總體規劃之中；內容統籌體現在對新生代農民工在年齡、心理、家庭環境和所處社會背景分析的基礎上，增強內容的針對性和有效性；資金統籌是統籌農業、教育、科技、人力資源、扶貧、工會、共青團等部門的專項資金，形成合力，發揮資金的最大效應。第三，做好新生代農民工職業教育的配套保障。新生代農民工職業教育的有效運轉，離不開制度的保障。當前最為急迫的是需要制定相應的法律法規，使新生代農民工職業教育工作做到有法可依。同時，還需要出臺一些具有可操作性的配套實施措施，使得接受職業教育的新生代農民工能夠獲得應有的經濟收入和更多的市民化待遇[11]。從外部推動新生代農民工職業教育逐步走上制度化、規范化的軌道。

(二)健全新生代農民工響應機制

生命歷程理論認為，個體的個人經歷和性格特征對他在社會生活中如何做出選擇有重大的影響[12]。新生代農民工自身是職業教育活動的直接受益主體和直接參與主體，能否發揮他們的主體作用將直接決定著能否取得預期的效果。因此，新生代農民工職業教育的關鍵點在于從增加內驅力方面著手健全新生代農民工的響應機制。

新生代農民工只要目標明確并付出足夠的努力，即便外在環境沒有大的改觀，仍然可以完成市民化過程，實現在城市的立足和發展。反之，在新生代農民工職業發展過程中，缺少積極的認識或缺少職業規劃就可能會陷入“貧困惡性循環”[13]。目前，為數不少的新生代農民工缺乏長遠的、發展的眼光來發現職業教育的隱形效果。目前，一旦在工作學習中遇到一點困難就隨意地放棄對職業教育的堅持。因此，要扭轉新生代農民工認知上的偏差，需要有針對性地做好教育和宣傳工作，增強新生代農民工的職業發展意識，從而提升其參加職業教育的興趣和熱情。就新生代農民工自身而言，要認清社會對勞動者技能和素質需求不斷提高的發展趨勢，主動自我規劃、自我開發和自我提高，以獲取市民化所需的知識和技能，增強自己的人力資本積累。

(三)深化企業合作機制

社會需要具備何種專業技能的勞動者，企業最有發言權，能否深化企業合作機制是新生代農民工職業教育成敗的關鍵因素之一。在新生代農民工職業教育過程中，深化企業與政府、教育機構合作機制的關鍵點在于深化合作意識。在現實中，為數不少的企業不愿意參與新生代農民工職業教育合作，其根源在于并沒有充分認識到作為一線技術工人的新生代農民工的重要性。其實，與其他高科技人才一樣，從保持企業穩定發展和不斷提高產品質量的目標來看，新生代農民工同樣是不可或缺的寶貴資源。同時，新生代農民工有著巨大的開發潛力，他們技術水平和綜合素質的提升是企業未來發展的后備力量，也是企業未來持續提升生產效率和市場競爭力的根本保障。

深化企業對新生代農民工職業教育合作機制的具體要求是：首先應根據市場對勞動者能力和素養的需求，參與甚至是部分主導培養方案的制定和教學課程改革；其次是為新生代農民工的職業實訓提供場所、設備和指導教師；再次是企業為接受過職業教育的新生代農民工提供更多的工作機會。另外，符合條件的企業還可以直接辦學，開展具有自身特色的新生代農民工職業教育。在此過程中，企業可以利用參與甚至是直接培養的機會優先挑選符合需求的學員，從而為自己的發展獲取穩定、優質的人力資源。

(四)提升職業院校互動機制

在新生代農民工職業教育中，傳統培養模式的有效性受到了空前的挑戰，職業院校需要通過切實的轉變來應對新生代農民工職業教育的新要求。具體而言，提升職業院校互動機制需要在課程模式和辦學模式方面積極地加以完善。其一，根據新生代農民工的特點完成課程模式改革。普通職業教育的學生通過統一條件選拔而來，基本素養和能力水平差異不大。新生代農民工職業教育與傳統的職業學校教育不同，其所針對的教育對象的能力、素養參差不齊，所以必須在考慮新生代農民工這一素質特點的基礎上來設置職業教育課程。在課程模式上，通過職業分析，找出所針對職業的任務領域、具體任務以及所需能力，并標注能力級別，進而圍繞這些任務編制模塊課程[14]。“模塊型”課程模式可以從新生代農民工職業教育的特點與規律出發，擺脫多年來職業教育一直沿用的傳統課程模式，具有很強的針對性和實用性。其二，針對新生代農民工的需求創新辦學方式。絕大多數新生代農民工難以騰出大量的時間和精力來專門接受職業教育，職業院校應該充分考慮他們學習時間不穩定、不充足的現實困難。通過以彈性學制和學分制為基礎的“循環—菜單式”教育模式，滿足新生代農民工多樣化、靈活性的學習需求。

“職業教育治理現代化致力于整合社會職業教育大平臺的資源，切實服務經濟社會的需求和人民群眾的需要”[15]。從當前社會現實來看，新生代農民工職業教育已經成為這個“大平臺”的不可或缺的組成部分。同時，新生代農民工職業教育又是一項系統工程，所謂“整合”就是要充分發揮各主體的積極性，在“共治”理念指導下參與到農民工職業教育的治理過程中來，充分發揮各自的作用，以實現效益的最大化。基于“共治”視角的分析有助于人們從理論上更加清晰地把握新生代農民工職業教育的內在機理，從實踐上找到行之有效的解決方案。