農村開荒地權屬問題研究
——以廣西區大化瑤族自治縣為例

黃龍女

（中國農業大學法學系，北京 100083）

現行土地承包法規定了農用地可以通過家庭承包的方式承包到戶，四荒地可以通過招標、拍賣、公開協商等方式承包經營，也可以將土地承包經營權折股分給本集體經濟組織成員后，再實行承包經營或者股份合作經營。而對于集體成員自主開發的荒地，僅在《土地承包法》第28條規定：“下列土地應當用于調整承包土地或者承包給新增人口：......（二）通過依法開墾等方式增加的；......”。依照此條，開荒地應由集體收回，但會引發如下問題：開荒到何種程度算作“增加”了土地而集體有權收回？開荒農戶或村民（本文稱為開荒農戶）投入的成本該如何補償以及由誰補償？集體隨時可以收回土地，容易致使開荒農戶產生不平情緒，引發糾紛；也容易挫傷農民經營開荒地的積極性，不利于土地資源的利用。此條規定的合理性存疑。關于開荒地開發的權屬確認，在土地確權頒證的背景下，仍是一個需要解決的問題。

本文所討論的荒地，主要是指可作為農業或林業用途的未被利用或開發的土地，包括但不限于四荒地；開荒地即已開發作為農業或林業用途的荒地。具體到大化縣域內而言，主要有拋荒耕地、宜林荒地、荒草地、荒山等。

1 開荒地權屬糾紛的現狀調查——以廣西區大化縣為例

總體而言，開荒地開發權屬糾紛主要體現在三個層次上的沖突：一是國家與集體的所有權沖突；二是不同集體間的所有權沖突；三是不同承包戶間的使用權沖突。

1.1 國家所有權與集體所有權的權屬沖突

大化縣建縣較晚，城區建設以及各鄉鎮政府用地征收時較為規范，界線劃分清楚，但縣內國有林場較多，農民集體與國有林場之間土地邊界不清，由此引發了國有土地所有權與集體土地所有權的沖突。時有林場與生產隊或承包戶互相侵占林地或宜林荒地而發生糾紛的情況，這些糾紛或擱置或調解，現以如下兩個案例進行說明。

案例1：“文革”時期，由于當時國營都陽林場的工作人員對山林界線不明，錯誤開挖植樹到古河鄉四聯村山界內，引起糾紛。后經政府調解，雙方于1983年達成協議（簡稱八三協議），約定該山地權屬吳星生產隊所有，林樹權屬林場所有。作為地權報酬，林場將一半砍林收入分給生產隊，并約定于2003年砍林還地。但到了2003年，林場欲侵吞雙方共有的林產且不愿歸還所占土地。雙方爭執不下，后又經縣政府協調，于2003年4月達成協議：糾紛未解決確認之前，糾紛當事雙方不能砍伐林木；林場立即停止在糾紛地采割松脂。但該糾紛一直未得到解決，期間發生多次沖突，并造成了兩起刑事案件。

案例2：韋某在二級公路征收補償過程中，主張規劃范圍內的十幾畝荒地與林地為自家承包地，但實際上部分為國有林場所有。因林場對該地塊閑置，韋某開始在土地上開荒，經營多年，期間林場并未提出異議，征收過程中也并未對該地塊主張權利，韋某因此獲得了相應的賠償款。

按照有關規范性文件①，在處理山林土地確權糾紛的證據采信問題上，可以作為權屬確定的證據材料。主要包括從土改時期至今的各類權屬證書、協議、林場資料、行政文書、裁判文書等。上述案例1中，八三協議可以作為縣政府處理該糾紛的確權依據，此案雖懸而未決，但在法律層面上是無礙的。

上述案例2中，雖然征收補償的程序要求當事人提交土地權屬證書等材料，但當地承包經營權證書的發證并未覆蓋完全，承包未登記的現象也較普遍，實踐中是否持有承包經營權證或進行了登記并不當然影響征收補償程序的進行，通過公示未有爭議的，會被直接認定擁有所有權或承包經營權，從而取得征收補償款。

國有林場一般始建于20世紀五、六十年代，建場資料中一般都有當時的建場規劃圖，上級主管部門、人民政府的批準文件。但由于歷史原因，有的林場雖然辦理了批準手續，但一直沒有與周邊的農民集體簽訂場界協議，存在邊界不清的問題；林場管理過程中的失誤，導致了林場荒地被農民占有使用或林場占有集體土地的情形。國有土地與集體土地的權屬糾紛，除需有確實充分的證據支撐外，還需有國有土地管理部門對國有土地資源的嚴格管理。

1.2 不同集體間、承包戶間的權屬沖突

根據調查情況來看，整體上，集體間的土地劃分經過一二輪承包之后較為確定。一輪承包時，縣內各村鎮、各村民小組之間并未劃分了所有集體土地，大量未承包荒地作為“公用地”供村民共同使用。90年代初全國開始“造林滅荒”活動，政府積極呼吁農民開荒造林，未承包的荒地按照“誰開荒誰使用”的原則由開荒農戶使用，部分開荒地因而歸為開荒農戶所在的村小組所有。此階段集體之間荒地所有權的劃分是以承包戶的開荒行為確認的，而并非先確認了所有權，才確認的對荒地的占有經營。

二輪承包時，沿襲了上一輪的分配方案，只做小調整，已開荒地繼續由開荒使用人承包；未開荒地也大多被承包，村小組之間進行了更細的劃分，村集體所有的荒地逐漸只剩下極難開發的荒地，村小組中未分配的荒地在村民觀念中為“公用地”；即使被承包荒地長期閑置，但村民觀念中認為“荒山都是有主的”，開發荒地時，需要取得“主人”或村小組的同意（無論是否支付對價），強行開發的，會遭到“主人”或村小組的及時阻止。

而不同承包戶之間的權屬沖突往往很少，原因在于當地土地資源的緊缺及荒地開發難度大，加之該地區家庭聯產承包責任制實施較早②，各戶間承包地的劃分較為清楚，對于各塊地上日常經營人是誰，鄰里都有知曉。鄉規民約有一定的約束力，一般不會有侵占他人所使用的土地的情況。

案例3：合作化時期，大化鎮古感村干部對古感村“東植坡”、“六兩弄”、“岜植屯”三幅地進行口頭劃分：巴獨屯對爭議地東北面土地享有所有權，岜植屯對爭議地西南面土地享有所有權。長期以來，爭議地的土地權屬沒有發生變更，村民均按合作化時期劃分的地界各自生產經營。2012年，兩個村民小組對爭議地權屬問題發生糾紛，向鎮政府請求確認爭議地權屬。鎮政府依據村內老教師、老基層干部等有關證人及現有經營情況，作出了與合作化時期一致的權屬確認③。

案例4：巖灘鎮棉山村那告隊于1980年土地承包到戶，未分配荒坡，由本隊農戶自由開荒，原則上誰開荒誰種植誰受益。唐某先在1986年至1989年間在荒坡開荒種植松木。1990年，唐某蘭在六窩坡西面的包括爭議地塊的荒地煉山種樹木，雙方發生爭議地塊的權屬糾紛，經調解未能解決。1993年，大化縣全面開展造林滅荒，當年，唐某蘭在爭議地上種植松木，并一直管護，期間唐某先無異議。2006年唐某蘭砍伐部分松木，唐某先以林權歸其所有為由予以干涉，再次引起糾紛。木材鑒定確認爭議地松木種植日期為1993年左右，鎮政府認定“六窩坡”爭議的林木所有權和林地使用權歸申請人唐某蘭所有，后唐某先起訴該行政行為。法院在判決書中寫到：“…原告沒有在合理期限內向行政機關提出林權歸屬爭議處理申請，應視為原告自動放棄權利。因此，爭議的林地第三人開荒后發生的林權爭議，應按誰種誰收的原則處理。”④

從案例3可以看出，不同集體間或承包戶間的權屬糾紛，相較于集體與國家所有權的糾紛，一般難以有確實的書面證據證明權利的歸屬，主要依靠證人證言以及當下的經營狀態來進行判斷。實踐中有小塊開荒地的權屬糾紛，多發生在土地征收過程中。而這些糾紛的處理結果有三：一是調解，雙方協商一致確定土地權利歸屬，多發生于承包戶間；二是懸而未決，當事雙方態度強硬且沒有有關證據佐證的，只能暫且擱置；三是走行政途徑，由當地鄉鎮以上人民政府按照有關法規進行裁判。案例4中，可以明確的是雖然爭議土地及所在的荒山荒坡并未按照土地承包法所規定的程序進行承包，但村民之間相互認可了各戶對其開荒地的占有和使用，爭議雙方主張權利的依據亦是基于各自的開荒行為，與之前的調查結果相同。

綜上，大化縣領域內開荒地確權的路徑可以總結為下：

1）開荒農戶主張權利，無異議的，可以取得土地的所有權或承包經營權，而無異議的原因在于在村民觀念中開荒農戶當然可以通過其開發經營行為獲得占有經營的權利；

2）開荒農戶主張權利，有異議的，可以通過調解達成一致（無論原來的權屬情況如何，經調解協商之后都可以視為集體間或承包戶間對承包經營權進行了再分配，并不涉及確權問題）；

3）不能達成一致的，由鄉鎮以上人民政府進行裁決，可以通過文書證據或證人證詞確認爭議土地原已有承包經營權的，歸原承包經營權人，如案例3；而原先并未設立承包經營權的，主要是按照荒地開發經營狀況來進行確認的，如案例4；

4）國家與集體之間的所有權糾紛，在無確實證據證明歸于國家所有且國家并未主張權利的，歸于農民集體所有。

經過上述分析可以看出，除開國家與集體之間的所有權糾紛外，無論是村民觀念或是實踐中，“誰開發誰使用”成為了開荒農戶主張權利的重要依據之一。

2 “誰開發誰使用”的習慣法基礎

如前文所述，多數開荒農戶并未按照土地承包法的規定，通過法定程序簽訂承包合同，而是通過開荒行為占有和經營土地，這一做法普遍存在并為集體成員所承認。1994年土地調查時大化縣內荒地面積占60%左右，雖然國家號召開荒造林，但由于荒地多位于山間，且石多泥少，僅是搬運石頭一項就需要付出巨大的勞力成本，開荒的難度有目共睹，所以在村民觀念中開荒農戶繼續占有使用該塊地是“理所應當”的。

在都陽鎮調查時發現，在宅基地的劃分上，也滲透了“誰開發誰使用”的思想。當地宅基地的劃分常以“門面”為單位，指約六米至八米寬住宅朝街面。戶與戶之間緊挨，宅基地前至街道馬路，后至山坡。因自然條件所致，下雨時靠山住宅的背面常受到山坡泥土的沖擊。20世紀90年代伊始，村內住宅開始由壯族土房逐漸更替為現代混凝土建筑。在修建住宅時，鄰里間形成了共識：哪戶將后山的泥土清走，可以將宅基地作相應擴張。不僅可以是向后徑直擴張，在寬度上，也可以進行小幅度擴張，鄰戶無異議即可（鄰戶會考慮自家將來是否會向后擴建）。現村民持有的集體土地使用權證基本為擴建前的證書，上記載的面積也均為擴建前面積。目前大化縣正在開展土地確權工作，在宅基地使用權確權中，采用的辦法是按照實際宅基地面積進行登記。現行法規中并未對此情況進行規定。

宅基地后的土坡是廣義上的荒地，擴建的行為則是對小塊荒地的開發。村民通過清理屋后泥土、擴建房屋，取得宅基地使用權。在各戶修建新宅向后山擴張的過程中，周圍村小組的其他戶及村民并未提出異議，并相繼采用同樣的做法，可認為這是村小組之間以及小組之內達成的合意，可看作所有權人“集體”的意思表示。

宅基地使用權與土地承包經營權均為在集體土地所有權上設置的用益物權，上述宅基地使用權的取得，以“清理泥土”作為對價，在當時的人力條件和觀念下被認為是“付出較大成本”的，這與荒地開發需要投入較大成本一致；宅基地的占有相較荒地的占有而言有難以變更的特點，已建房屋的宅基地不能以拆除住宅而轉移占有；與荒地直接開發不同，宅基地的使用權的取得是以“擴張”的方式，而荒地的開發可以是“擴張”也可以是單塊地的占有開發。但可以說明的是，村民們普遍認同“誰開發誰使用”，認同的前提在于荒地開發者有勞動力以及其他的成本投入。

3 “誰開發誰使用”的法學基礎

關于“誰開荒誰使用”的法學基礎，目前有四種觀點：①無因管理說；②合同關系說；③時效取得說；④先占說。“誰開荒誰使用”的前提是開荒農戶有“開荒”的事實，即在荒地上進行生產活動，這種行為持續時間長短不一，實質上構成了民法理論上的占有——主體對于物基于占有的意思進行控制的事實狀態。

在民法理論中，占有制度有兩個重要的功能：一是占有保護功能，占有人的占有被侵奪、妨害或者有妨害的危險時請求侵害人為一定行為或不為一定行為的能力；二是取得時效功能，一些并無物權關系的占有關系持續達一定期間，法律即賦予占有人取得某種物權的效力。

從占有的保護功能的角度出發，開荒農戶在占有荒地的前提下，應當得以對抗其之外任何人對其占有的侵害或妨害，維護自己的權益。但占有是事實并非權利，法律之所以要保護占有，僅是為了維護社會財產秩序的穩定。這一保護并非終局性的，在土地所有權人或承包經營權人確定的情況下，開荒農戶的權益只能得到非物權的民法保護[1]。

1）無因管理說認為，開荒農戶在沒有法律和合同的義務的前提下開荒，客觀上有利于增加土地地力，符合利用土地的宗旨，實現了對集體的利益保護，是無因管理行為。雖然開荒村民在主觀意識中更多是基于自身利益考慮，但是主觀意識中有使個人和他人均受益的管理意識，那么就他人受益部分可以成立無因管理。開荒農戶可以根據《民法總則》第121條的規定要求給予以合理的補償。

2）合同關系說主張，在無承包經營權負擔的荒地上，村集體鼓勵村民開荒并允許村民無償使用土地構成要約，村民以開荒行為并實際使用土地的方式做出承諾，雙方已在事實上成立合同關系。按照現行《土地承包法》第22條：“承包合同自成立之日起生效；承包方自承包合同生效時取得土地承包經營權”，開荒農戶取得荒地的承包經營權，但由于雙方未對合同期限作出約定，雙方可達成補充約定；否則視為不定期合同。開荒農戶有權隨時放棄經營土地，集體也有權隨時收回土地。若集體選擇收回土地，應按照《土地承包法》第43條“承包方對其在承包地上投入而提高土地生產能力的，土地承包經營權依法流轉時有權獲得相應的補償”。實踐中有以農用地與荒地流轉價格的差額作為補償的做法，具有一定的合理性。

無因管理說和合同關系說可以在理論上得到很好的解釋，但有著共同的缺點，即荒地開發存在著一定的難度，需要長期投入，如果集體擁有隨時收回荒地的權利，對于開荒農戶的權益保護顯然是不利的，也容易損害開荒的主動性和積極性，不利于利用土地的目標；在實踐操作中也很難確定補償的數額。開荒農戶投入的不僅僅是種苗、肥料等物質生產資料，還包括無形的時間和精力（難以舉證和估值），這些投入與荒地地力提升的價值之間也往往可能不成正比。

從占有的取得時效功能的角度出發，若開荒農戶“非暴力的、非臨時的、非隱蔽的”方式占有土地，為了“物盡其用”，其可以取得繼續使用該幅土地的權利。

3）取得時效制度是無權利人以一定狀態繼續占有他人之物，經過法定期間而取得其所有權，或一定狀態繼續行使所有權之外的其他財產權，經過法定期間取得該權利的制度。取得時效制度可以適用于所有權和用益物權[2]。取得時效說的觀點認為，開荒農戶通過一定時間的占有和使用開荒地從而獲得承包經營權。我國當前并未建立取得時效制度，所以此觀點在法律制度的構建上存在困難。

4）先占制度是指以所有的意思，先于他人占有無主動產（非法學理論的廣義理解下可以包括不動產）而取得其所有權的法律事實。先占的性質屬于事實行為。在國際法實踐中，有無主土地的先占取得主權的做法；美國的圈地運動可以先占取得私人所有權；清朝的荒地開發權屬確認中將荒地所有權歸于先占開荒者[3]。

在民法理論中，先占取得的是所有權而非用益物權。在我國土地國家所有和集體所有的二分結構下，不能成立所有權層面上的先占。現行先占制度針對的是無主動產，不動產不能成為先占的對象。先占說并不能為“誰開發誰使用”提供理論基礎。

在上述觀點中，合同關系說可以很好地在現行的土地法制度框架下保護了開荒農戶的利益。針對合同關系說的不足之處，筆者有如下的設想：在土地三權分置的頂層設計下，可以認為開荒農戶自作出開荒行為時，就與集體或者承包權人之間，形成了經營權合同關系，這一經營權應當設置最低期限，耕地可以短一些，林地應當長一些；如經過法定承包程序，可以獲得承包權，承包權的期限參照本集體的一般承包期限（依照現行政策是長期不變的）；開荒農戶取得經營權的，不影響集體將該荒地作為新增土地用于農地調整或分配給新增人口，但應當符合法定程序，新承包權人繼受開荒農戶與集體之間的權利義務，不得以不合理理由阻礙經營權的行使；因荒地開發投入較大，為開荒農戶設置經營權或承包權時應當不收取或少收取流轉費用，集體或承包權人期限未滿回收土地的，應當按照土地地力的提升予以適當補償；荒地開發達到一定程度的，應當按照普通土地來進行承包；取得經營權的開荒農戶如有閑置土地的行為，可直接依照土地管理法37條的規定，收回其經營權。

4 結語

荒地開發的權屬問題是一個歷史問題，是我國土地制度變遷過程中的產物，隨著土地確權工作的展開，現有的荒地權屬糾紛將會得到解決，權屬將會區分清晰。“誰開發誰使用”可以作為現階段處理荒地開發糾紛的重要依據之一。

另外需要指出的是，土地管理法第39條規定開墾未利用土地的，必須經過科學論證和評估，需在土地規劃區域內進行，且應當依法批準。那么荒地開發就不應具有隨意性，為荒地開發設置前置程序，開荒地權屬糾紛的情況將會逐漸消失。

注釋：

①國發［1080］135號《國務院批轉廣西壯族自治區關于處理土地山林水利糾紛的情況報告》、原國家土地局[1995]國土[籍]字第26號《確定土地所有權和使用權的若干規定》、《廣西壯族自治區土地山林水利權屬糾紛調解處理條例》等。

②詳見《廣西土地志》第二篇第二章第七節家庭聯產承包責任制。

③大政處字(2013)1號《土地權屬爭議處理決定書》。

④行政判決書《（2012）大行初字第1號》。

[1] 喻文莉.占有制度之功能與我國農地使用人的法律保護[J].上海交通大學學報（哲學社會科學版），2004（3）：33-38.

[2] 陳明，楊迎.論取得時效在開荒地承包經營權中的確立[J].法制與社會，2010（4）：85.

[3] 任志強.明清時期荒地占有制度研究[J].蘭州學刊，2010（5）：185-190.