海牙外空資源治理工作組“國際框架文本草案”談判進展—邁向外空采礦國際法律確定性的第一步

王國語 馬冬雪 王瑞娟 （1 北京理工大學法學院， 2 國家航天局空間法律中心）

1 海牙外空資源治理工作組情況概要

2015年1月，海牙外空資源治理工作組（以下簡稱“工作組”）成立。截至2017年12月，它是唯一起草外空資源開發開采國際規則制定的國際平臺，致力于實現以外空采礦為主的外空資源開發開采活動的國際法律確定性。

工作組由來自各大洲的智庫及高校等研究機構組成，包括荷蘭萊頓大學航空航天法研究所和法學院、巴西天主教大學、澳大利亞墨爾本大學、印度尼西亞航空航天法律中心、印度尼西亞帕加珈藍大學、美國世界安全基金會和南非開普敦大學。工作組成員及觀察員來自聯合國等國際組織、國家、航天產業界及學術界和非政府組織的代表。工作組成員22人，觀察員名額暫時不限，有40余人。

工作組經過多次會議，于2017年9月形成了《關于外空資源活動國際框架文本草案》（以下簡稱“草案”）文件，共計19個方面，30個條文。工作組要求成員在2018年1月之前對該成果進行最終意見反饋，計劃于2018年4月開始第二輪草案的談判制定工作，因此2018年4月的聯合國外空委法律小組委員會屆會上，有可能由世界安全基金會以觀察員的身份向大會報告并介紹該草案內容，作為法律小組考慮制定外空資源開發開采國際規則的參考。

海牙工作組是在美國“金主”（深空礦業公司、世界安全基金會）支持下成立的，以若干智庫、高校聯盟為發起人，以國際空間法學會為發起人代表，以荷蘭政府為發言人（工作組主席），以荷蘭萊頓大學航空航天法研究所為秘書處（負責起草條文、召集會議），以美國私人公司（深空工業公司、行星資源公司）為主要推手，表面上主要體現美國私人實體利益和《月球協定》成員國利益、實則也是試圖體現美國深空探測國家戰略利益的半官方國際規則制定平臺，將對聯合國框架內的相關討論產生重要影響。

經過多輪討論，發展中國家和其他航天大國的利益已得到了一定的體現，形成了目前具有一定普遍性和可接受性的文本草案。

2 《關于發展外空資源活動國際框架文本草案》的主要爭議內容

草案包括以下19個方面：1）目標；2）關鍵術語的概念；3）范圍；4）原則；5）外空資源活動的國際責任及外空產品的管轄權；6）外空資源的享用機會；7）外空資源利用；8）充分顧及所有國家和全人類的利益；9）避免外空資源活動產生有害影響；10）有關外空資源活動的技術標準、預先審核和安全區域；11）外空資源活動有害影響的監測和補償；12）外空資源利用的利益分享；13）登記與信息共享；14）危急情況的救助；15）外空資源活動致損的損害賠償責任；16）關于外空資源活動的參觀；17）制度性安排；18）爭議解決；19）監督與審查。

經過激烈討論，原案文中的敏感事項已經刪除或削弱，目前的工作成果對于促進外空采礦活動，推動國際社會制定相關規則具有積極的意義。會上主要爭議和重點內容包括：框架條文的屬性、外空資源專屬權及國內立法的國際合法性、外空資源財產權的國際認可、枯竭型開采的合法性、外空資源活動安全區的建立、利益分享和條文整體原則等幾個方面。

框架條文的屬性

關于工作組預期工作成果的定性，在2017年9月工作組第一輪工作最后一次會議之前一直沒有明確。“國際法律框架”一詞除了用在整個工作成果的名稱當中，在案文中也被廣泛使用。如果望文生義，工作組的目的是制定一個可具有法律約束力的國際文件。顯然，作為一個半官方的國際平臺，工作組沒有得到聯合國或相關國家的授權。

2016年11月的會議上，中國學者針對工作成果屬性的模糊不清提出質疑：工作組是虛擬未來國際規則制定主體的身份并制定一個規則草案，還是僅向為未來規則的制定主體提供建議？這些規則是致力于形成具有法律約束力的文件，還是不具有法律約束力的行為準則或其他“軟法”文件？如果案文本身致力于發展成具有法律約束力的文件，那么有些案文的提法就存在邏輯問題。例如在“原則部分”，案文稱“國際法律框架應當與國際法保持一致”，如果法律框架本身是有國際法效力的，那么又何談與國際法保持一致呢？并且，新法可以優于舊法，新法可能與舊法是不一致的。

中國學者提出，工作組制定的應當是供未來規則制定主體參考的國際軟法規則框架。但工作組主席（荷蘭外交官）仍堅持使用“國際法律框架”的標題。工作成果的定性直接關系到成果的位階、影響力以及政治敏感性。顯然，作為工作組主席，荷蘭外交官希望最終成果的政治影響能夠最大化，這與荷蘭一直自視為“國際法及國際規則之故鄉”的情結和一貫做法是分不開的。

在2017年9月結束的最后一次工作組會議上，世界安全基金會和深空礦業公司的代表就同一問題提出質疑，最終文本將“國際法律框架”修改為“國際框架”。這對于減少工作組成果可能面臨的質疑和國際政治壓力，從而更易于被接受，是有積極意義的。

外空資源的專屬性問題及國內立法的國際合法性

2016年版的案文（以下簡稱“原案文”）規定國家可以賦予發現和獲取外空資源的空間活動主體排他性的財產權利：“國際法律框架應允許國家賦予發現或獲取了特定天體或其部分外空資源的空間操作者以排他性權利，該權利經國際登記而在一定期限內有效。”

這顯然是與美國2015年《外空資源探索和利用法》遙相呼應，該法規定“本章中參與小行星資源或外空資源商業獲取的美國公民，根據可適用的法律，包括美國的國際義務，對所獲得的任何小行星資源或外空資源享有權利，包括占有、擁有、運輸、使用和出售小行星資源或外空資源”。草案原案文第六條賦予了美國和以后其他國家類似國內立法的國際合法性，同時擴大了排他性權利的范圍，從“獲取”擴大為“發現和獲取”。這代表了美國私人實體的利益訴求，在采礦計劃得到了國內法律確定性的同時，獲得國際法的確定性，為美國完善落實其法律規定，采取具體舉措支持私人行星采礦，掃清了國際法律政治障礙。

可是，這正是國際社會，尤其是聯合國外空委法律小組委員會會議上爭議的焦點：私人對其開采（獲取）的外空資源能否擁有排他性的財產權利？

因此，中國學者在會上提出，原案文第六條的表述會極大影響工作組成果的整體可接受性。此外，該規定相當于制定新的國際法，但如上所述，工作組對條文草案的性質卻一直模棱兩可。因此中國學者建議，將“排他權”修改為“優先權”。中國學者的考慮如下：第一，從法經濟學角度及中立立場來看，能產生正確激勵的規則才是好規則。沒有權利保障或承諾，需要大量投入的行星采礦活動是不可能有序健康發展的，不論主體是國家還是私人。第二，任何有采礦潛力或訴求的國家，對于其未來開采的空間資源必定是有權利訴求的。直接規定為“排他權”，極易引發法律政治爭議，而“優先權”既包含了權利承諾，同時又為后續的國際法律政治爭議預留了相互妥協的空間。

中國學者的建議引發了激烈的爭論，私人實體代表起初不同意該修改方案，但主席采納了中國學者的建議，最后還是全體一致同意采納了中國學者的建議。主席國荷蘭畢竟是《月球協定》的成員國，排他性財產權與其對《月球協定》的理解還是有出入的。但實際上，無論是《外空條約》還是《月球協定》，如果將“不得據為己有”解釋為僅適用于“原位資源”，則可以得到與美國私人實體利益訴求一致的結果，即將其“開采”的資源（一經開采即從“原位資源”剝離）據為己有是合法的。換言之，中國學者認為，對其開采所得的外空資源享有排他性權利，只是“據為己有”的法律含義之一，“據為己有”也可以體現為“非排他性”的優先權，例如合理使用權、占有權等。畢竟“占有”與具有排他性的物權具有不同的法律含義。

此外，中國學者還建議將“尋找和獲取（外空資源）”改為“尋找和/或獲取”，一方面考慮到尋找和勘探礦源同樣需要巨額投入，即便同一主體沒有開展采礦行為，但權利上的訴求也應當得到滿足。另一方面，考慮到一些有實力的國家，很可能初期階段的投入主要是“尋找勘探”，上述建議的目的是為給予“尋找勘探”主體一定的權利保障提供國際規則支持。

外空資源財產權的國際認可

原案文第七條的規定比上一條更進一步，不但要求國際社會承認此類國內立法的合法性，同時還要國際社會直接承認該國內法規定的空間活動主體對空間資源及其空間產品的財產權：“國際法律框架應使空間活動主體針對其開采的外空資源和相關外空產品（外空產品是中國學者在會上建議新加的概念，是指部分或全部由外空自然資源組成的物體，用以區別空間物體）獲得國際認可的財產權。”

中國學者提出，是否承認此種財產權，屬于一國的立法主權范疇。既然本工作組不是致力于制定新的國際規則，那么這種規定目前不能反映各國的同一立場，會帶來巨大爭議。中國學者的建議再次引發了長時間爭議，工作組主席甚至提出，如果不支持行星采礦，就沒有資格參加這個工作組。墨西哥和南非的代表支持中國學者的觀點。經過會下與美國私人實體代表溝通解釋，表明必要的修改有利于該條文在更廣泛的范圍內得到認可，提高其現實可操作性，最終工作組同意將案文修改為國家間可以通過相互認可承認有關“對開采的空間資源的權利。”

修改后的案文表明：第一，國家可以通過立法賦予私人此類財產權；第二，這種國內法賦予的權利不能順理成章地得到國際社會的認可，而是在國家間彼此接受同意的基礎上得到國際認可。

修改后案文：“國際法律框架應使空間活動主體能夠合法獲取其開采的外空資源和相關外空產品的財產權，國家間可以通過互相認可來承認此種財產權。”

枯竭型開采的合法性問題

原案文第七條還明確肯定了對行星（小行星、彗星）進行枯竭型開采的合法性。中國學者提出，如果說開發利用原位資源還能找到一定的法律依據，但枯竭型開采很難辯稱為不違反外空條約的不得據為己有原則。

枯竭型開采的合法性顯然只有通過國際社會的一致認可才能獲得其法律確定性，否則將存在重大的國際法律政治隱患。該條文最終被刪除。

外空資源活動安全區的建立問題

原案文第八條賦予了在天體上建立外空資源活動安全區的合法性。安全區不得損害他人的自由進入外空的權利，該條文沒有明確安全區具體的權利義務內容。中國學者提出，安全區從操作層面來講也許是必要的，但是其存在著違反外空條約不得據為己有原則的嫌疑。新案文修改后強調了遵守外空條約不得據為己有原則的重要性，同時提出了明確的安全區的法律含義，即在特定時間內，禁止他人進入。

利益共享問題

適當的利益共享機制是建立外空資源開發開采國際機制的核心內容，是其獲得政治一致性的關鍵。原案文第十條沒有就利益共享的具體機制進行闡述，因為私人實體與發展中國家的利益訴求差異較大，前者試圖將共享范圍縮減至最小，而發展中國家試圖將其擴展到最大。最終協調的利益共享形式包括但不限于：①空間科技和應用發展；②有興趣國家相關的和適當的能力發展；③教育和培訓的合作；④鼓勵合資；⑤相互同意基礎上的國家間技術技能交流交換；⑥建立國際基金。

中國學者認為，新案文中提到的這些具體建議是具有可操作性的，既可以作為日后開展國際合作的借鑒，也為國際社會探討外空自然資源開發開采的利益共享機制提供了一個很好的范本。

條文整體原則

原案文提出的若干外空資源活動應遵守的原則中，具有爭議和引發討論的主要是以下兩條：

（1）原案文第四條：促進國家、國家組織間法律框架的一致性

中國學者對該原則提出質疑，理由如下：第一，如果工作組的目的是為制定具有法律約束力的文件提供建議，那么該提法是合適的。但是如果作為軟法文件，應該更具有包容性和最大程度的體現現有各國的立場與觀點。各國對于外空資源財產權的合法性問題上存在爭議，因此談及促進各國立法一致性的提法是不合適的，會引起對外空采礦持異議國家的反對。第二，即便各國對外空采礦沒有異議，但是對于權利的歸屬、內容和具體安排，依然屬于一國的立法主權。多樣性是允許的，未來具體國際規則的談判可以建立在各國立法不同的基礎之上來開展。

中國學者建議將“一致性”改為“發展”，即“促進各國、國際組織有關法律框架的發展”，但觀點沒有被采納。

（2）促進和保護外空資源理性、效率和可持續的發展

關于該條原則，中國學者建議借鑒《月球協定》第11條關于未來國際機制的表述：

1）有秩序地和安全地開發月球的自然資源；

2）對這些資源進行合理的管理；

3）擴大使用這些資源的機會。

條文草案與《月球協定》對于外空資源活動主體都設定了一定的限制。例如案文提出外空資源應當可持續發展，這就對獨占性和枯竭型開采提出了限制條件。相比之下，《月球協定》的限制要模糊一些。所以該案文草案不是完全符合具有采礦能力或計劃的空間主體的利益。最終版本修改為：“促進和保護外空資源有序和安全利用”，“促進外空資源理性、效率和經濟利用”。

可以看到，“可持續發展”的表述被“經濟利用”所取代，這顯然符合具有采礦能力或計劃的空間主體的利益。但可以預計，這種表述極有可能遭到發展中國家的反對。但從長遠來看，建立一個現實可行的外空資源開發開采的國際機制，是繞不開《月球協定》的。

3 結論

該草案對于促進外空資源開發開采國際機制的形成，建立一個兼顧有序、公平、效益的國際規則體系是有積極意義的。工作組的第二輪討論將在2018年4月聯合國外空委法律小組委員會屆會結束后隨即召開。關于草案的具體文本，雖然短期內在國際范圍難以達成一致，但不可否認的是，這邁出了通向外空采礦國際法律確定性的第一步。法律確定性，對于投資者的信心、具體采礦活動的論證與實施，都有著密切的聯系。對于外空采礦，乃至所有的外空活動而言，技術可行、工程可行與法律可行，缺一不可。這正是一個航天強國應有的外空戰略思維。