PPP模式下工程定額的有效供給與實現路徑研究

鄧子瑜+尹貽林

摘要： 近年來，由于我國工程建設領域新的融資模式、建設模式不斷涌現，使得我國工程定額體系的全面性與及時性面臨嚴峻挑戰。本文擬從理論分析出發，探究定額的經濟學屬性，以及其由私營部門提供的可行性。并通過將PPP模式與工程定額相結合，提出基于PPP模式的工程定額供給方式，為我國工程定額體系的發展提供可行路徑。

Abstract： In recent years， due to the continuous emergence of new financing models and construction models in the field of engineering construction in China， the comprehensiveness and timeliness of China's engineering quota system are facing severe challenges. This article intends to proceed from the theoretical analysis to explore the economic attributes of quotas and their feasibility provided by the private sector. Through the combination of PPP model and engineering quota， this paper puts forward the mode of engineering quota supply based on PPP model， which provides a feasible route for the development of engineering quota system in China.

關鍵詞： 工程定額；PPP模式；實現路徑

Key words： engineering quota；PPP mode；implementation path

中圖分類號：TU723.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）02-0001-03

0 引言

作為建設項目在不同階段確定和計算工程造價的依據，定額不僅在建設工程市場經濟中有著重要的指引作用，并且是解決項目糾紛的重要參考依據。在目前建筑市場信息不完備的情況下，定額作為社會平均生產力水平的反映，有效地解決了項目招投標階段價格組成缺乏依據的情況；此外，根據我國價格法相關規定，雙方產生合同糾紛時，若不能達成補充協議，可按照合同有關條款或者交易習慣確定工程價款，由此，定額還起到了解決糾紛的作用。雖然目前已經取消了定額在非國有投資中的強制地位，但目前仍是我國建設工程中最廣泛的參考依據。

工程定額作為我國工程造價管理中的重要組成部分，本應在建設項目造價控制過程中起到關鍵作用。但現如今，由于定額信息缺乏及時更新與補充，許多定額子項的施工工藝發生了變化，定額消耗量與實際不符，卻一直在沿用。此外，全國基礎定額的更新補充跟不上形勢發展，無法及時滿足工程計價的需要。政府部門在定額的編制過程中，存在工作量有限、決策機制復雜與官僚主義等多種問題，難以使定額的編制與更新速度達到最優化。基于上述背景，本文對工程定額的經濟學屬性進行分析，探討采用政府與社會資本合作（PPP）模式，引入私營部門參與工程定額的編寫工作，解決現實中工程定額的供給效率問題。

1 工程定額的現狀分析

在工程定額的編制過程中，無論是初次制定、全面修訂或者是局部修訂，均需經過一個復雜的編制過程，即經過準備階段、初稿編制、征求意見、審核、批準發布五大步驟。經過多年努力，我國已初步建立起較為完善的工程定額體系。但也存在一些問題：一方面，我國現階段工程定額體系并不完善，很多省市和行業定額與指標不全；另一方面，定額更新不及時，存在年久失修等情況，我國的定額指標急需完善與補充。

1.1 缺乏完善的工程定額體系

我國新型融資市場的發展，對定額指標體系提出了更高要求。以PPP項目為例，評價一個項目是否適宜采用PPP模式進行實施，首先要站在項目全生命周期的角度進行PPP項目物有所值（VfM）評價，即項目全生命周期費用的測算，其主要包括建設成本和運營成本兩部分內容。所以，這兩項成本測算的合理性和準確性直接關系到項目VfM評價是否可以通過，項目是否可以采用PPP模式進行實施以及實施中對投資的控制。

基于財政部政府和社會資本合作中心（CPPPC）公布的信息，對排名較靠前的市政類PPP項目（市政道路、軌道交通、公交、景觀綠化、供電、污水、垃圾、地下綜合管廊）、片區開發類PPP項目（廠房建設、城鎮開發建設）的運營定額、指標體系建立情況進行統計分析。其中軌道交通PPP項目、公交類PPP項目、園林綠化PPP項目、綜合管廊PPP項目均缺少全國性的運營定額/指標體系，而市政道路PPP項目、供電PPP項目、污水PPP項目、垃圾PPP項目等雖有全國性的運營定額/指標體系，但是各地發展情況不一，并沒有建立起完善的地方性運營定額/指標體系。

1.2 已有工程定額缺乏及時更新

工程定額在穩定性和時效性方面具有要求，基礎定額的相對穩定年限在5至10年，預算定額的相對穩定年限在3至5年。但目前，部分定額使用的時間過長，許多定額項目的施工工藝、技術、材料發生了變化，卻一直在沿用。以城市軌道交通項目為例，除已頒布城市軌道交通工程概預算定額的省、市之外，沒有頒布該預算定額的省、市至今仍采用2008年住建部頒布的《城市軌道交通工程預算定額》或2011年頒布的《城市軌道交通工程概算定額》。

2 工程定額采用PPP模式供給的可行性分析endprint

過去，工程定額的編制往往由政府完成。一方面是因為其對編制定額人員的要求較高，編制人員不僅需要豐富的施工經驗，還需要具有復雜的數學和統計學基礎；另一方面，信息采集成本較高，私營部門難有足夠的能力去完成定額的測定工作。但隨著互聯網+、云計算、BIM等技術的涌現，降低了定額的編制難度，并且由于私營部門長期接觸實際項目，已獲取大量基礎數據，使得私營部門更有能力去完成定額編制工作，提高定額測定工作的準確性。

2.1 定額具有明顯的純公共物品屬性

公共物品理論是經濟理論的熱點話題之一，通過了解工程定額的公共物品屬性，有助于解決工程定額在市場中有效供給的問題。經濟物品的分類標準不盡相同，經典的公共物品理論通常從物品的消費特性來界定物品屬性。截至目前，排他性與競爭性的研究依然是公共物品理論的主流研究方法之一[1]。

工程定額具備公共物品的一些特性：首先，作為公開的造價信息，任何人對定額的消費均不會減少其他人對定額的使用，可就是說，任何人對定額的消費利益和其他人所獲取的消費利益無關，因此定額具有非競爭性。其次，定額具有非排他性。根據目前國家政策的相關規定，工程定額測定費已經取消，僅收取少數的工本費，定額的購買不需要任何憑證或資料，向社會全面放開。因此，可將工程定額定義為純公共物品。

2.2 定額可以由私營部門進行供給

對于公共物品的私人提供，科斯在其著作《經濟學中的燈塔》通過對英國燈塔制度的研究表明：私人可以提供公共物品。他認為，政府的手段并不能完美的解決市場失靈的問題，這時候應該對政府和私人之間提供的優劣進行比較，并有所傾向的采用私人供給的方式。Auster認為，完全壟斷者難以使得公共物品的生產達到最優化，只有通過競爭方式產生才能實現該類物品的最優供給[2]。工程定額采用私營部門供給，將具有以下優點：第一、私人提供將更加具有效率。根據薩瓦斯的民營化理論，私營部門的供給效率高于政府供給。政府在問題的把控上考慮得更多的是穩定與安全。而私營部門則更多的考慮效率問題。第二、私營部門可以充分發揮在相關領域的專業水平，例如工程造價咨詢公司可以利用其長期扎根于造價領域所獲取的相關數據，再與實際相結合，實現工程定額的有效供給。第三、有利于私營部門打造自身品牌效應。承擔工程定額的編制與修訂工作，不僅可以獲取相應的報酬，為私營部門擴充其盈利模式，更重要的一點在于其所打造的品牌效應，可以為私營部門獲得可觀的社會聲譽，提升潛在價值。因此，私營部門愿意以較低的價格參與到定額的編制工作中去。

由上述內容可知，定額由私營部門提供具有一定的可行性。但必須強調的是，工程定額作為一種公共性資源，是工程投資與工程造價管理的基本依據。因此，監管工程價款形成和結算是政府提供良好社會營商環境職能義不容辭的責任。政府應該加強工程價格監管機制（合同價格形成的監管、合同價款調整的監管以及工程價款支付的監管）。即使由私營部門負責工程定額的提供工作，政府仍有義務對其進行監督和管理，從而為建筑市場的穩定發展提供良好秩序。

3 工程定額采用PPP模式提供的實現路徑分析

隨著建設工程市場投融資模式的不斷發展，PPP模式在我國公共事業領域的發展中起到了越來越重要的作用。在工程定額領域采用PPP模式引入私營部門，不僅有利于緩解政府債務，提高建設效率，還能為私營部門提供市場，從而實現多方共贏[3]。

3.1 運作模式

在運作模式方面，若該項目為新建項目，可采用BOT（建設-運營-移交）模式進行融資建設，由私營部門負責該定額的編制與定期修訂工作。若僅為存量項目，則可采用TOT（移交-運營-移交）模式，私營部門僅負責定額的修訂工作。在項目運營方面，私營部門應對以下兩部分內容予以及時修訂：1）相關技術規程和技術規范發生局部變化而不能滿足現行工程計價需求的定額；2）不再適用于現行工程計價需求的定額。此外，私營部門應定期向社會征求相關意見，根據各方對該定額反饋的意見進行修訂工作。并且關注新技術、新工藝、新材料、新設備的應用，做到工程定額的及時更新。由于定額的制定與維護并非長期且每日連續的勞動過程，因此建議將多個類型的工程定額 “打包”成一個PPP項目，交由私營部門負責該項目的編制與修訂工作。

3.2 私營部門的選擇

在PPP模式私營部門的選擇方面，應當從技術能力、財務能力、管理能力以及合作能力四方面考慮私營部門是否有能力勝任本PPP項目[4]。

第一、技術能力。具備基本的定額編制能力是采用PPP模式的基礎，私營部門應根據技術規范數據、基礎定額資料、以及現行的代表性圖紙及定額資料，提高定額編制的科學性與及時性。

第二、財務能力。在PPP項目中，私營部門不可避免的需要予以資金投入，且需要一定年限才能回收成本并實現盈利，因此社會資本需要具備一定的資金實力，以保證自身的現金流能夠穩定而有效的運轉。

第三、管理能力。私營部門可采用大數據、BIM技術、信息平臺等管理技術，將信息數據進行整合并分析。該能力將成為私營部門獲取工程定額PPP項目的重要競爭手段。

第四、合作能力。作為公共物品，監督工程定額的形成與修改是政府義不容辭的責任，因此，私營部門應與政府部門具有良好的溝通合作能力，保證定額的編制工作順利完成。

3.3 補貼方式

根據財政部門的相關文件規定，將PPP項目的補貼方式分為政府付費、可行性缺口補助以及使用者付費。由上文可知，工程定額是純公共物品。除少量工本費之外，工程定額禁止收取額外費用。因此，工程定額無法像準經營性項目或經營性項目一樣獲取穩定的資金收入，屬于非經營性PPP項目，需要采取政府補貼的方式為私營部門提供資金回報。政府部門應將運營補貼與PPP項目績效評價相結合，制定切實可行的補貼公式以及調價機制，培育一個良性的項目投資環境。此外，實施機構應積極與財政部門相協調，將定額編制相關經費納入同級財政預算，保住項目的順利運行。

3.4 項目移交

由于項目運營過程中存在有限理性以及信息不對稱等原因，PPP移交過程中必須對項目進行移交管理，以確保項目資料的完整性。在該階段中，除確保工程定額PPP項目能符合政府回收的基本要求之外，應該重點對工程定額數據期滿移交范圍、移交標準以及移交程序進行監管。此外，在私營部門向接收人移交權力之前，應解除和清償設置的所有債務、抵押質押、留置、擔保物權及其他性質的請求權。若在工程定額的編制與修訂工作中發生項目公司違約事件，政府部門有權提前終止并進行回購。

4 總結

工程定額是工程項目管理的基礎，是計算工程造價的重要依據。本文從工程定額的經濟學屬性出發，認識到工程定額作為一種純公共物品，若轉由私營部門提供，能通過市場競爭實現“擠出效應”，激發定額供給活力，提高定額供給效率，由此為工程定額從傳統的政府組織轉由私營部門供給提供可行依據。在此基礎上，本文將工程定額與PPP模式相結合，采用政府與社會資本合作的方式，轉變政府職能，由原先的提供者向監管者進行轉變。本文亦從PPP項目操作層面，分析工程定額采用PPP模式時的運作模式，潛在社會資本、項目補貼方式等核心關切點，為工程定額與PPP模式相結合提供可行路徑。

參考文獻：

[1]沈滿洪，謝慧明.公共物品問題及其解決思路——公共物品理論文獻綜述[J].浙江大學學報（人文社會科學版），2009（06）：133-144.

[2]R. D. Auster， “Private Markets in Public Goods”，Quarterly Journal of Economics， Vo1.91， No.3 （1977），pp.419-430.

[3]伍迪，王守清.PPP模式在中國的研究發展與趨勢[J/OL]. 工程管理學報，2014，28（06）：75-80.

[4]劉宏，孫浩.基于模糊網絡分析的PPP項目社會資本選擇[J/OL].財會月刊.endprint