完善第三方電子支付服務的法律監管

袁翠清

【摘要】“支付寶”等第三方電子支付平臺通過推廣應用，不斷地改變著政府、企業和個人的支付方式和支付習慣，強化我國法律對第三方電子支付服務的監管是我國支付市場有序健康發展的關鍵。但目前第三方電子支付服務存在一些問題，如執法權限分工模糊、市場準入條件不合理、客戶備付金監管不完善等。針對以上問題，需要明確執法權限分工、優化市場準入條件、完善客戶備付金監管等。

【關鍵詞】第三方電子支付 法律監管 執法權限 客戶備付金 【中圖分類號】D923 【文獻標識碼】A

第三方電子支付，是非銀行支付機構在與銀行簽訂合作協議的前提下，“利用旗下的支付平臺連接銀行結算系統，為使用本平臺參與交易的客戶提供付款轉賬業務的一種新的支付方式”。第三方電子支付服務的特點十分鮮明，具有中介性，依托互聯網和移動終端進行支付，支付方式多樣，涉及屬性不同的多方機構與平臺等特點。

我國第三方電子支付服務的法律監管存在的問題

伴隨著我國經濟社會的變化，第三方電子支付在發展過程中出現了各種新的情況，而我國有關部門在對這一新事物的法律監管中也出現了一些新的問題。

執法權限分工較為模糊。在我國，第三方電子支付服務的法律監管主體主要是中國人民銀行和銀監會。但是執法程序的復雜冗余，顯然不利于被監管對象在激烈的市場競爭中及時準確地做出應對，而且兩個部門同時擁有監管權力也不利于第三方電子支付的平穩健康發展。由于我國在這方面的立法有些落后于現實情況的發展，沒有對這兩個監管主體的執法權力進行詳細劃分。因此，在對第三方電子支付領域進行規制時，兩者的立法和監管手段之間有可能存在沖突，導致管理的低效。

市場準入條件相對不合理。依據相關規定，第三方電子支付機構必須向央行申請為其發放支付業務許可證，也就是通常所說的“支付牌照”。這一點在《非金融機構支付服務管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）第七條就有明確規定，申請人首先要提出申請，然后由央行在當地的分支機構進行審查，之后上報給央行批準。但是該《管理辦法》并沒有規定申請和審查的具體時間，審查通過后何時以何種方式通知申請人，處理審查不通過的具體辦法等。對基于互聯網平臺服務于客戶的第三方電子支付機構而言，互聯網的虛擬性導致了支付機構無法準確判斷其客戶的業務范圍，而且客戶的業務范圍有變化，支付機構的業務就會跟著變化。所以，僅僅從地域方面來劃分第三方電子支付的服務范圍顯然不合適。此外，《管理辦法》第九條還規定中國人民銀行可以依法對要求的數額進行適當調整，這就增加了準入條件的不確定性。目前的退出機制主要是針對違法行為，而對于有些企業不適應這項業務的，不利于整體支付市場繁榮發展的，并沒有作出懲罰規定。

客戶備付金監管不夠完善。“支付機構接收的客戶備付金必須全額繳存至支付機構在備付金銀行開立的備付金專用存款賬戶”，是《支付機構客戶備付金存管辦法》（以下簡稱《存管辦法》）專門針對客戶備付金管理作出的明確性規定。《存管辦法》第三十五條規定央行和下屬的分支機構對客戶備付金的管理進行監管，但銀行存管模式在現實運行中出現了一些新的問題。首先，獨立性和客觀性存在質疑。第三方電子支付機構可以根據自身情況選擇某家符合條件的商業銀行作為備付金銀行，由此二者之間便有了一定利益關系。在監管過程中，需要審查的大量數據并不是監管主體監測的，而是支付機構自覺提供，這樣的數據難免與實際情況有出入。其次，有被挪用和侵占的風險。存管銀行對資金的流向和使用進行的監管有限。例如，銀行的制度性低效率增加了資金被挪用或侵占的風險，不利于支付平臺的高效運營。

完善我國第三方電子支付服務法律監管的對策

明確執法權限分工。執法權限分工的不明確，源于在立法上沒有對第三方電子支付服務行業的監管主體作出明確規定。為了能讓支付機構在申請設立、運營、終止服務的全過程中都能緊跟市場發展大潮，提高執法效率，可以新設立一個部門，專門負責整個第三方電子支付服務行業的執法監管。中國人民銀行對新部門的運行制定法律法規，而銀監會對其執法過程進行規制。這樣，第三方電子支付服務行業從立法、執法、司法三方面都能高效運轉。

明確審批程序的細節。建議修改現行《管理辦法》的相關規定，嚴格監督相關監管機構權力的行使及程序，使相關監管機構在法律允許的范圍內行使權力。明確規定相關監管機構的監管權力，防止法定性監管權力被濫用。首先，明確規定支付業務許可證的批復時間。可以參考國外的一些做法，如監管部門必須在120天之內進行批復，否則應承擔相應的法律責任。其次，將監管機關的通知義務具體化、明確化。監管機關應在法定期限內就決定的具體內容及理由，以書面形式通知申請人。此外，當申請人對監管部門的決定有不服時，可以采取可行的方式進行救濟。

完善申請人的資格條件。首先，取消支付機構的地域劃分。參與第三方電子支付客戶將越來越多的是跨地區、跨區域的，所以沒有必要對業務范圍不同的支付機構的注冊資本限額進行區別對待。其次，下調注冊資本限額。建議修改 2010 年《管理辦法》第 9 條規定，將申請人從事支付業務的注冊資本限額調至3000 萬元人民幣。另外，為了推動我國第三方電子支付行業的快速發展，達到支付機構資本充足率與銀行資本充足率持平的目的，應該將支付機構資本充足率下調至8%。最后，完善退出市場、終止業務條件的規定。對于那些不按照規定開展業務的、不利于行業發展的，特別是存在不正當競爭行為的，應該指令其整改，情節嚴重的強制其退出第三方電子支付服務市場。

強化對客戶備付金的監管。首先，對于客戶備付金的監管，應從《存管辦法》中的規定入手，對備付金銀行的監管辦法進行適當修改。加強對備付金銀行的監管，才能使其公正地監督客戶資金，杜絕平臺對資金的挪用和侵占情況。其次，可以借鑒美國和歐盟的經驗，在嚴格執行賬戶隔離制度的前提下，允許適度投資。一方面，劃出一個范圍，允許客戶資金投資，可以選擇投資到信用評級高、安全性能高、風險性低的金融資產；另一方面，設定支付機構只能在自有資金與客戶資金合計額的二分之一額度范圍內，對客戶資金進行保值增值的投資。這樣就為客戶資金投資額度設定了合法性限制，并在相關監管部門的監督和檢查下進行投資行為。最后，可以設立類似于“美國聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，簡稱FDIC）”的機構，降低客戶風險。FDIC認為客戶備付金其實是以債務身份存放在平臺上的，而客戶就是備付金的債權人，將資金存入FDIC賬戶，由FDIC對資金的存放、轉移等進行監管。它以資金產生孳息充當保險費，為客戶資金安全提供保障。FDIC通過建立風險基金或存款保險等措施，對客戶資金進行定期結算。在此基礎上，FDIC不支付利息，而是提供上限為10萬美元的保險，這樣可以降低客戶的損失。此外，為了達到第三方電子支付平臺的穩定運營和消費者權益保護的雙贏效果，第三方電子支付機構自身盈利可以被設定為剩余的孳息。

完善我國第三方電子支付服務法律監管，是加快建設創新型國家和建設現代化經濟體系的客觀需要。通過明確執法權限分工、優化市場準入條件、完善客戶備付金監管等措施，可以將客戶的風險降到最低。

（作者為山西大同大學政法學院副教授）

【注：本文系2016年度山西省哲學社會科學規劃課題“未成年女性權益保障制度研究 ”的階段性成果】

【參考文獻】

①鐘智永：《互聯網支付法律問題研究》，北京：北京大學出版社，2012年。

②劉紅霞、任立新：《移動支付監管問題研究》，《金融會計》，2013年第10期。

③習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，新華網，2017年10月27日。

責編/溫祖俊 美編/于珊endprint