全過程食品安全監管制度理論淺析

□ 陳 原 廣東工業大學經濟與貿易學院

本文通過文獻回顧，梳理了全過程食品安全監管制度的基本理念與內涵，分析了全過程食品安全監管制度設計的特點，闡述了全過程食品安全監管制度的理論焦點，即以供應鏈管理（SCM）為載體的質量協同以及該領域的理論前沿，并認為全過程食品安全監管要更加突出社會共治。

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求，“完善統一權威的食品藥品安全監管機構，建立最嚴格的覆蓋全過程的監管制度”。黨的十九大延續這一部署，“要實施食品安全戰略，讓人民吃得放心”。食品安全作為重大的民生問題，一直得到政府的高度關注。我國食品安全仍處于風險隱患凸顯的時期，全過程食品安全監管制度的建立，對于有效對治食品安全隱患、預防食品安全事件的發生具有重要的現實意義。

全過程食品安全監管制度的基本理念與內涵

隨著農產品和食品貿易的日趨活躍，食品安全全球化特征愈加明顯，世界范圍內在食品安全領域興起了新公共管理革命的高潮，產生了全過程監管理論。

全過 程食品安全監管制度的理念

食品安全既包括結果安全，也包括過程安全，現代食品安全控制以科學的全過程監管為標志。縱觀世界各國的食品安全監管規制體系，基本可分為橫向和縱向兩類，橫向體現為相關法律法規健全、組織執行機構配套；縱向體現為從源頭到餐桌的全過程監管，常用危害分析及關鍵點控制（HACCP）、標識制度、責任追究制度、食品召回體系、追溯制度、檔案管理制度等方法。早在1997年，國際食品法典委員會公布了HACCP，與GMPs和SSOPs一起，構成了完整的食品安全管理體系，以確保食品在配方、生產加工、銷售及食用中的過程安全，發達國家開始強制性推行全過程控制。隨著食品精深加工技術的發展，食品產業鏈條延長，其不安全因素和風險越來越大，許多國家都采納全過程控制的理念和模式，推出了不少辦法，例如美國的《食品安全現代化法案》以及歐盟的《歐盟食品安全白皮書》等，均要求制定食品安全政策應采用統一綜合的方法，貫徹到整個食品供應鏈，鏈條上每個環節所涉及的相關人都必須承擔責任。ISO22000：2005將HACCP應用于整個食品安全體系，構筑了全球性的適用框架，強化了過程的計劃性，減少過程后檢驗；強化了食品鏈上下游組織的互動溝通，以充分發揮HACCP等手段的效力，對食品安全危害進行聯合控制。

我國不少學者也提出了要對食品進行全過程監管。陸勤豐提出保證食品安全的有效措施之一是建立政府職能部門共同參與包括種植養殖、食品生產加工、儲存、運輸、銷售全過程管理的體系。吳德俊等提出，大力建設食品生態園區，以食品安全生態鏈載體，通過工農業相結合、產供銷一體化來實現食品安全控制。也有學者提出采用食品鏈全過程認證制度、全過程質量信息披露制度、全過程檔案制度等，實現無死角管理。

由此可見，全過程食品安全監管制度的基本理念是，食品安全的監督管理應對包括農業種植養殖、生產、加工、包裝、儲運、銷售和進出口等的供應鏈從源頭到餐桌的各個環節實行全過程監管，即強調要從農業投入品開始，對食品由源頭到生產、消費的各個環節進行管理，不人為地割裂食品從農產品到最終消費這樣一個有機、連續的過程。

全過 程食品安全監管制度的內涵

全過程監管是一個復雜的系統工程，需要將監管對象從產生、發展到消亡的整個衍生變化過程納入監管，形成完整的監管鏈條，而且，事前、事中、事后的監督管理并重。這種監管模式包括連續的3個內容。①源頭治理。強調事前的預防性監管，以防范風險。②過程控制。強調事中的常規性、督促性監管，以控制風險。③末端矯正。強調事后的跟蹤性監管，以化解風險。食品安全的全過程監管體系，與此類似，也應實施對食品安全的事前的源頭治理、事中的過程控制和事后的末端矯正。強化全過程食品安全監管，是對老百姓負責的表現，也是對社會負責的要求。

由此，食品安全的全過程監管就是將食品從農田到餐桌的每一個環節都納入監管，即從源頭預防性監管抓起，建立健全市場準入制度；強化農產品的產地環境、農業投入品、食品的生產、加工、包裝標識、運輸、儲藏及市場銷售的各個環節的常規性、督促性過程控制，構建多元主體的食品安全社會共治格局；建立健全溯源制度，對已經出現的食品安全問題嚴厲問責，強化問題食品查處，進行退出懲處、末端矯正，為社會提供優質、安全、放心的食品。

全過程食品安全監管制度需要對監管的實施載體及其結構和功能、組織和運作等進行科學的設計，將食品安全的全過程納入監管，降低機會主義行為，處理好全過程食品安全監管與其他公共管理活動之間的關系，提高監管的一致性，減少市場失靈和政府失靈，切實保障消費者身體健康和生命安全。

全過程食品安全監管制度設計的特點

全過程食品安全監管制度應建立在科學的制度設計基礎之上，其在制度設計上，具有服務性、回應性、全方位性、不間斷性和可追溯性等特點。

服務 性

服務性在這里是指食品安全監管主管部門，為了實現多主體全過程監管的目標，在監管過程的所有環節，為公眾利益主體提供所需要的支持和服務。服務性理念要求政府從包攬一切食品安全事務管理中退出來，合理確立食品安全監管權責，把以職能為導向的管理理念轉變為以服務促監管的管理理念，以公共服務為基本目標，切實履行職能，解決好公共利益問題，把執政為民落到實處。

回應 性

回應性是公共管理職責的基本理念之一，根據回應性規制理論（Responsive Regulation Theory）， 全過程食品安全監管主要采取同等回應、勸服優先、懲罰為后的柔性行政執法理念，對社會公眾對安全、放心食品的需求以及食品安全保障的問題做出快速、積極的響應和回復，保障公眾的合法權益，增強社會安全感。回應性一般體現在政府回應速度、回應的程度、公眾參與的程度以及政府的關注度等。

全方 位性

全方位性一方面意味著立體監管，即以政府相關主管部門為監管主導，強化行業自律和輿論監督，強化消費者的自我保護和參與食品安全社會共治的意識，上下聯動，明晰和規范食品安全監管多元主體的職責，加強相關行政部門、社會組織和消費者等多元主體的聯合監管，強調監管的整體性和協同性；另一方面，全方位性意味著嚴把各環節、各層次的關口，監管措施涵蓋完整的食品供應鏈上下游，每個環節都嚴控經營資格、進料渠道、生產加工、從業人員等各個維度，縱向、橫向管控均不留死角。

不間 斷性

不間斷性是指在全過程食品安全監管模式下，監管主管部門不再采用各自為政的服務方式，而是采用整體一致的服務方式，為食品安全監管的主體以及監管服務的客體提供持續一致的有效信息。要實現不間斷性，信息共享是關鍵。2017年3月李克強總理在國務院第五次廉政工作會議上也強調，要通過大數據和智能監管實現全過程“留痕”，創新食品安全監管。

可追 溯性

以食品安全性的提升為導向的全過程食品安全監管模式具有“可追溯性”。可追溯系統在食品質量安全領域的應用，能連接從源頭的種植養殖到生產、加工、檢驗、監管和消費等的每個環節，從供應鏈各節點提取消費者關心的公共追溯要素，建立食品安全信息數據庫，提供縱向追溯模式，一旦發現食品安全問題，能夠從上往下溯源追蹤，進行有效的控制和召回，通過閉環的監管鏈條形成完整的追責制度。

科學 的制度設計

就監管制度本身來看，其有效性離不開監管主體、監管法律、監管標準和監管環境4個要素，各部分均需圍繞全過程監管進行科學的制度設計，例如，為了形成供應鏈各節點對其他節點在食品安全方面的制衡關系，英國的監管機構要求供應鏈下游企業對其上游供應商的食品生產加工等活動進行“盡職調查”；日本、歐美則要求企業對食品生產的全過程建立檔案；歐美、日本等對食品安全的監管權一般都設置有清晰的、具有易操作性的層次架構，便于全程監管；博弈模型被用來進行食品安全監管制度的設計和選擇，有研究提出，與處罰制度和獎勵制度相比，問責制度能更為有效地解決政府與食品生產企業合謀所造成的制度失靈。

全過程食品安全監管制度的理論焦點：以供應鏈管理（SCM）為載體的質量協同

現代食品安全管理的要求是立體的、全方位的，其管理不再停留在人類食品上，還包括動物食品安全；危害來源上，既要嚴控原料也要嚴控輔料的主要危害；用動態的眼光看待源頭管理、生產管理、檢驗檢測、合格評定、風險評估等控制措施。而供應鏈管理（SCM）可以實現對農民、農產品收購者、食品加工企業、流通和銷售企業等各個供應鏈節點的協調管理，在全過程管理上具有天然的優勢。有不少學者從全球食品供應鏈建模及仿真視角來探討食品質量保障和控制工具及方法，預防和控制食品安全風險，也有的學者從消費者行為、政府管制及標準、追溯和召回管理、供應商關系治理、環境氣候等影響因素，來探討食品安全治理中的各種復雜關系及其處理，國內外多數學者在分析食品供應鏈中食品質量與治理結構的關系基礎上，強調SCM在改善食品安全監管水平、提高食品安全監管效能等方面的作用。

食品供應鏈安全管理體系正式運行的標志是2005年法國國際檢驗局向丹麥頒發的全球第一張ISO22000食品安全管理體系認證證書，由此，SCM確立為現代食品安全監管的載體。隨著食品供應體系的日趨復雜、供應鏈的不斷延長，監管任務更加繁重，對監管制度進行局部調整達不到理想的效果；有專家發現我國在生產加工、餐飲等環節的問題較為嚴重，我國在食品安全治理中的多部門分節點治理的基本架構沒有根本改變，現實呼喚全過程食品安全監管制度的建立與完善，以全過程監管為特征的供應鏈食品安全監管體系具有現實的需求和基礎。

有食品質量安全的形成和實現過程分布在整個供應鏈范圍內，保證食品安全成為供應鏈全體成員的共同責任；而食品供應鏈和監管鏈的網鏈破碎性特征，也使得食品供應鏈與監管鏈的協同成為現實的客觀要求，這種協同涉及供應鏈的所有關鍵環節，目標是實現全鏈條協同效應最大化。

食品供應鏈質量安全的協同主要有以下幾個特征：一是食品安全標準在供應鏈協調管理中占核心地位，包括抽檢、HACCP、食品安全認證體系等以食品安全標準為準繩；二是由于食品加工生產流程結構性較弱，不少環節難以標準化，其食品安全活動的信息集成成為建立供應鏈食品安全管理的關鍵，包括可追溯信息系統、全球統一標識系統等；三是食品供應鏈呈多主體分散特征，食品質量安全控制在供應鏈上的協同難度較大，成本較高，因此，科學的制度鏈、順暢的信息鏈所形成的質量安全保障更符合食品行業的特點，也就是說，應由食品產品鏈、信息鏈和制度鏈三要素在食品供應鏈中相互匹配和運作、多主體參與控制來完成質量安全的整體的協同保障。

供應鏈食品安全協同的理論研究主要集中在以下幾個個方面。一是協同效度分析，方法上采用諸如數據包絡分析（DEA），建立定制區間DEA模型；從價值生成角度看，協同效應由資源共用、互補和同步等效果構成，共用效果指若干領域同時使用某資源而不影響其他領域對該資源的使用，共享資源而產生的節省或增值效應；互補效果指彌補對方的缺陷，共同增值；同步效果指隨著時間的變化，通過組織協調價值系統的各個環節，各個變量在整個過程中保持一定的相對關系。二是研究SCM行為與食品安全的關系，認為供應鏈質量協同治理是全球食品安全治理的主流發展方向。SCM通過對包括信息共享、流程整合、供應商管理和顧客響應等食品質量安全控制行為的影響，對管理效率產生直接或間接的影響。三是多主體協同治理作用的研究。食品供應鏈質量協同控制的目的在于不同協同策略、協同契約的匹配或融合，以減少重復性工作或主體間的行為沖突。另外，食品安全管理信息系統（MIS）和信息披露、硬法規范與柔性規范、自我規制與互制等監管制度之間的協同與混合治理機制的建立也是研究的關注點。四是食品安全供應鏈的廣域協同研究。跨境電商的迅猛發展，進出口食品安全監管的任務加重，因此，食品安全供應鏈的廣域協同致力于面向全球供應鏈的、國內外成員企業食品安全管理的廣域集成，建立敏捷、高效、開放的跨企業協同平臺，展開質量安全協同管理工作。

理論前沿：全過程食品安全監管更要突出社會共治

社會共治本質上是一種以集體行動實現共同利益的制度安排，是全面深化改革背景下現代國家治理的重要途徑，也是治理食品安全的必由之路。所謂社會共治，是多元主體參與的合力型治理，是針對特定問題采用的多方位的管理手段，包括政府公權力主體的立法執法管理、企業的自我管理以及社會主體、消費者等私主體參與管理，形成非對稱網絡公共治理的格局。

順應世界食品安全治理理論和實踐的發展，2013年的食品安全宣傳周活動提出了社會共治；2014年3月，李克強總理在政府工作報告中要求“建立從生產加工到流通消費的全程監管機制、社會共治制度和可追溯體系”，強調“推進社會治理創新，注重運用法治方式，實行多元主體共同治理”，以及“健全政府、企業、公眾共同參與新機制”。體現了我國在食品安全治理觀念和意識上的重大突破。2015年新修訂的《食品安全法》，將社會共治正式確立為食品安全監管的原則，標志著我國食品安全監管體制的重大轉型，是我國食品安全領域的一項制度創新。創新社會治理也符合習近平新時代中國特色社會主義新思想新理念。

制度安排是食品安全社會共治的基本內容和核心問題，研究食品安全社會共治，必須緊緊抓住制度安排這個“牛鼻繩”。食品安全社會共治中多主體參與中存在著一對矛盾，即個體理性與集體理性之間的矛盾，博弈論的“囚徒困境”從理論上證明了制度安排是解決這一矛盾的有效途徑。制度安全需要考慮其行動主體、行動情境、交互模式和潛在結果等幾個方面。社會共治理論的代表人物之一Evans（1995）提出，社會共治通過一定的制度安排讓政府、公民等多元主體參與公共服務；在目標的實現過程中，政府與社會、公共與私人之間沒有明確的分界，這種需要辯證地借鑒，不能完全照搬。

政府對食品安全的監管，傳統的，主要采用的是立法執法、懲罰性措施和檢測水平提升等，從正式的方面來解決食品安全中的管制失效、群體性敗德行為和行業信任危機；在社會共治模式下的政府，其參與共治方式除了互補型還有嵌入型，前者指政府提供諸如法律秩序、教育宣傳、技術推廣、基礎設施等公共物品；后者指政府通過結構嵌入、認知嵌入、文化嵌入等塑造社區成員的身份，形成嵌入式干預和調控，增強社會共治效果。

食品安全保證是社會的公共責任，是全人類的共同利益，因此，從聲譽機制等非正式制度安排上建立約束機制來形成社會治理的框架也是值得探討的方法。由于食品安全規制中的準入、缺陷檢測、問題食品召回等正式制度不能完全滿足社會對食品安全全過程覆蓋的要求，正式制度的不充分性，使得監管不能僅依靠相關部門對食品的監管，還應與利益相關各方共同努力，對法律允許范圍內免于監管的環節進行非正式制度的控制。也就是說，把食品安全作為最終產出，基于聲譽機制和供應鏈信息披露機制，構建多主體協同契約，聯合食品的生產者、消費者以及作為輿論監督者的媒體、諸如第三方認證和檢測機構在內的其他社會力量等，以溝通、協商、合作、風險分擔、信息共享和集體行動等為共治機制，促進國家、市場與社會相互合作與協調的食品安全社會共治格局的形成。