信用交通框架下構建長江干線水運信用體系的探討

劉海嵩，李慧

（長江航運發展研究中心，湖北 武漢 430014）

信用作為法律規范運行的重要基礎，新時期受到黨中央高度重視，黨的十九大報告提出“推進誠信建設，強化社會責任意識、規則意識、奉獻意識”要求。國務院頒布《社會信用體系建設規劃綱要2014-2020》，《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》（國發〔2016〕33號），國家發改委印發《關于加強全國信用信息共享平臺一體化建設和信用門戶網站一體化建設的指導意見》等，成為“信用中國”頂層設計性文件，規劃了全國一體化的信用政務服務體系和社會服務體系。2015年交通運輸部印發《關于加強交通運輸行業信用體系建設的若干意見》明確了交通運輸行業政務誠信、工程建設、運輸服務、安全生產、信息統計、價格、企業管理、關鍵崗位從業人員8個重點領域的信用建設，2020年底前，建立交通運輸行業信用建設的規章制度和標準體系，擬建成“1+5+32”行業信用管理框架系統，即1個交通運輸部信用管理綜合平臺，5個部屬專業信用系統，32個省級系統或平臺。

2015年“放管服”改革后，長江干線取消船舶簽證管理，船方謊報、瞞報、超載、污染物超標排放、超越航區、消防等違規行為有所增加。普貨運輸許可、普貨船舶營運證核發權進一步下放省市，大量散貨船長期航行于長江干線，游離省市運政部門轄區，船舶資質過期失效、超越許可范圍經營等違規行為時有發生，而干線海事、公安管理部門限于職權范圍，對此類違規經營行為無法有效處置，市場資質管理“誰許可，誰監管”規則難以落實，加強長江干線水運信用管理迫在眉睫。

2017年交通運輸部先后發布《水路運輸市場信用信息管理辦法（試行）》（交辦水〔2017〕128號）要求長江航務管理局登錄部級水路運輸市場信用信息管理系統填報良好行為信息、失信行為信息。《公路水路行事信用信息管理辦法》（交辦安監〔2017〕193號）明確長江航務管理局負責組織長江干線省際客運和危險貨物運輸生產經營單位（只從事航運業務）及其從業人員安全生產信用管理工作。《海事信用信息管理辦法》（海政法〔2017〕202號）明確直屬海事局與省級地方海事局的海事信用信息管理規則。三個規范性文件均適用長江干線信用管理，分別對信用信息管理、信用等級評定、獎懲措施提出差異性要求，長江航運業務管理關系縱橫交錯，長江干線水運信用管理呈現系統性、復雜性，有關幾個問題值得探討。

1 “1+5+32”信用交通框架之下的定位問題

長江干線水運信用管理首要問題是如何融入“信用交通”平臺，《海事信用信息管理辦法》《水路運輸市場信用信息管理辦法（試行）》將長江干線水運信用體系中海事信用信息、運政信用信息劃歸為部屬專業信用系統，而《公路水路行事信用信息管理辦法》將長江干線省際客運、危險貨物運輸生產安全信用類別單列，明確由長航局負責組織實施，視同32個省級信用系統。本文贊同將長江干線水運信用體系單列，地位等同于省級信用體系，改“1+5+32”為“1+5+33”，主要考慮：一是長江干線信用信息綜合性強，獨具特點，理論上自成體系。根據法規授權，交通運輸部實施省際客船運輸、省際危險品船運輸的經營許可，長江干線由長航局具體實施，省級人民政府水路運輸管理部門具體實施省際普通貨船運輸的經營許可，長江海事局負責干線船舶安全監管與污染防治，長江三峽通航管理局負責三峽水利樞紐通航管理，長江航運公安局負責干線治安刑事、船舶消防管理。長江干線水運信用體系，涉及長江干線海事安全、水運資質、過閘通航、治安消防以及干線水運工程建設領域試驗監測、工程施工、工程監理類的信用管理。二是長江干線信用信息量多，屬性復雜，適宜專門機關收集信息。長江干線航行船舶包括海船、江海直達船、內河船，長航系統海事、公安、船閘管理部門可獲取大量船舶、船員信用信息，這些信息覆蓋部級、省級管轄范圍，如果要求長江海事、公安、船閘管理部門登陸一個部級、多個省級信用平臺，量大繁瑣，不便實施。適宜由專門機關收集，與省級數據分布式處理，根據船舶貨種類型、船舶所屬公司注冊地、船員海事登記地分門別類與相應省級平臺數據交換共享。三是符合長江航運發展需要與行政管理改革方向。多年來長航系統單位各自實施信用管理，信用信息不共享，信用獎懲措施不互認，無法通過信用管理強化事中事后監管，建立軟管理手段。干線信用體系單列符合《關于深化長江航運行政管理體制改革的意見》“五個統一”要求，體現長航局統籌協調地位，對提升長江經濟帶服務軟實力具有現實意義。

2 長江干線信用管理邊界問題

信用管理分為信用信息管理與信用評級管理，主要目標是滿足信用信息與評級“統一管理、分級負責”總要求。航運從業單位相對固定，船舶、船員、公司管理人員具有流動性，信用信息管理邊界問題是“1+5+33”信用交通框架下，如何定位各系統信息收集責任，解決信息來源與共享。“市場信用信息管理辦法”體現了市場信用信息轄區管理原則，本文認為所有類別信用信息均應遵循轄區管理原則，各類行政主體在職權范圍執法時，均可高效便捷獲取職權內外的失信信息，實行信息轄區管理原則，更容易實現信用管理分工明確，保障信息全覆蓋，質量責任可追溯，引發的超越職權問題可通過適當修正法律方式解決。因而本文定義長江干線水運信用信息，是指長航局及長江海事、公安、三峽通航等支持保障單位依法履職、公共服務過程中收集有關運政、海事、治安消防、過閘等領域的信用信息。

信用評級主要是信息收集后等級評定與應用管理活動，其管轄原則與信息管理有所區別。長江各類船公司、船舶、船員、公司高級管理人員、船員培訓服務機構、船舶管理公司等均按照法定規則，在相應運政、海事機關取得資質，注冊登記而成立，水運信用評級管理必須首先遵守國家法制框架，適宜在各轄區內以職權為邊界。5個部屬信用管理部門是33個省際轄區行業信息共享的主管機關，分別負責本部門注冊登記單位、從業人員的信用等級管理。33個轄區負責本轄區注冊登記從業單位、從業人員信用登記評定，通過部級平臺共享獲取交叉信用信息。根據長航系統單位法定職責，確定長江干線水運信用等級管理范圍：負責長江干線省際客運、危險品貨物運輸從業單位及其管理人員、從業人員綜合信用等級管理，負責取得安全管理體系證書的船公司、船員培訓服務機構的等級管理，以及三峽過閘船公司、船舶信息等級管理。

3 信用信息類別與認定標準

信用，能夠履行跟人約定的事情而取得的信任。行政領域而言，行政管理機關與相對人發生行政法律關系，行政機關授予相對人資格，相對人承擔相應法律義務，例如企業提供申請信息真實，符合法定資質條件，承擔安全主體責任等。行業信用信息基于法律義務、法律后果而產生的法律事實或客觀事實，具有一定外在表現形式與認定標準，長江干線水運信用信息類別與認定標準可劃分為：

一是事故責任類，船舶報港意味船舶自檢合格，航行中一旦出現安全事故，人為因素在特定機器、環境出現了不良后果，海事公安行政安全檢查不能排除企業主體責任，自檢合格的承諾沒有兌現，必須納入信用管理。該信用信息以事故責任認定書為認定標準。

二是違法處罰類，現行法規對公司資質、船舶適航、船員適證、配員充足、配載合格、設施完備正常等均有明確要求，如果執法人員發現違反法律禁止性規定，并觸犯了處罰條款，則反映相對人沒有履行資質保持、適航適證等義務，同樣納入信用信息管理。此類信用信息以行政處罰單、法院判決書為認定標準。

三是危險隱患類，雖然沒有釀成事故或觸發處罰條款，但置于危險狀態，存在公共安全隱患或者威脅公共經營秩序、生態環境，量變可能引發質變，根據隱患數量與持續時長可認定為失信。該類信息以缺陷整改通知書、行政調查處理意見為認定標準。

四是不履行書面承諾類，現實中行政機關為提高執法效果與效率，要求行政相對人作出報告、復查復核等承諾，大量行政相對人簽字后不理會，或不簽字也不落實整改意見等，如企業資質變化不報告，缺陷整改復核不申請，消防整改不落實或不理會，嚴重的均可定性為失信行為。該類信用信息以整改承諾書、行政調查處理意見、處罰單為認定標準。

五是獎勵榮譽類，一是取得行業法規鼓勵性工作成果，如企業安全生產標準達標，安全生產管理發明創造，節能環保先進榮譽等；二是沒有直接法律義務關系，行政機關鼓勵相對人配合的公共服務事務，如市場統計數據報送企業，協助主管機關履行國內水運管理條例規定市場監測分析的公共服務職責等。認定依據：行政機關表彰文件、專利榮譽證明等。

六是民事違約類，船員信用評價為保障全面性，需采集船公司、管理公司對船員任職的評價信息。而船員與船公司、船員培訓服務機構約定屬于民事法律關系，平等主體之間依法律、約定而產生權利與義務，一方當事人提供另一方信用信息，可能涉及個人隱私、商業信譽問題，采信、公開此類信息必須謹慎，適宜采用勞動糾紛仲裁、法院判決文書作為認定依據。

4 信用主體及責任關系

干線水運信用主體主要包括船公司、高級管理人員、船舶與船員、船員培訓服務機構，各類信用主體之間信用程度存在關聯，船公司的良好、失信、嚴重失信行為與高級管理人員、所屬船舶及高級船員的信用度密不可分。公司船舶發生責任事故或違法被處罰時，該公司信用程度整體降低，承擔信用責任，同時公司高級管理人員、責任事故船舶高級船員也承擔相應信用責任。公司承租光租船發生的責任事故或違法被處罰的，公司及其管理人員責任同上，出租方及其高級管理人員也應當承擔一定信用責任，而航次租賃船舶的信用責任由出租方完全承擔。

從業資格人員的責任來源，一是公司責任事故或違法被處罰產生信用責任，按照直接、間接責任承擔不同比例責任，二是崗位任職資質保持、個人違規被行政處罰的信用責任。

信用責任量化前提是建立信用評分規則，長江省際客運、危險品貨物運輸公司的綜合信用，由公司安全生產信用等級與運輸市場信用等級綜合而成，公司安全生產信用等級應當考慮公司船舶運力規模差異，可參照《公路水運工程試驗檢測信用評價辦法》綜合得分計算公式，各分類信用指標權重可由層次分析法確定。長江干線各主體信用評分規則與責任劃分比例，按照交辦安監〔2017〕193號和交辦水〔2017〕128號及后續補充性文件執行。為滿足安全生產信用管理辦法提出綜合等級不超過安全信用等級的要求，長江省際客船、危險品船運輸公司的綜合信用等級可設AA、A、BB、B、CCC、CC、C、DDD、DD、D共10個等級，增設BB、CCC、CC、DDD、DD五個中間等級，以應對運輸市場信用等級高于安全生產信用等級的不同情形，其他分類信用等級按法規規定的五個等級執行。

依據雙因素理論，采用激勵與懲罰機制，信用管理可達到較好效果。扣分機制因為存在法律禁止性規定作為依據，信用主體容易接受，難以提出異議。當法律、行政法規、部門規章沒有作出禁止性規定，僅有規范性文件提出相關要求，信用主體可能質疑合法性，此情形下適宜采用獎勵加分機制，可消除不必要的紛爭與排斥心態，本文贊同交辦安監〔2017〕193號要求的信用主體失信扣分，守信行為獎勵加分的機制。

5 長航系統信用管理分工

根據信用信息轄區管理原則與“1+5+33”框架制度，長江航務管理局主管長江干線運輸市場與安全生產信用信息管理工作，制定信用信息管理辦法和省際客船、危險品船運輸公司綜合信用評價辦法，建立長江干線信用信息管理平臺；長航局運政部門負責長江干線船舶涉及運輸市場失信信息收集管理，與省級平臺運輸市場信用信息互換共享，負責運輸部級市場信用平臺信息填報與評級管理；長航局安全部門負責長江省際客船、危險品船舶安全生產失信信息收集管理，與省級平臺運輸安全生產信用信息互換共享，負責省際客船、危險品船舶、公司的安全生產信用評級管理。

長江海事部門負責長江干線船舶監管中獲取有關運輸市場、安全生產的失信信息收集管理，向長航局報送各類船舶有關運輸市場失信信息、省際客船危險品船安全生產與運輸市場有關船公司、船舶、船員失信信息，按照海政法〔2017〕202號文件要求向部海事局報送海事信用信息。

長江航運公安部門負責長江干線船舶執法中獲取有關運輸市場、消防治安的失信信息收集管理，向長航局報送各類船舶有關運輸市場失信信息、省際客船危險品船治安消防與運輸市場有關船公司、船舶、船員的失信信息。

長江三峽通航管理部門負責長江壩區船舶執法中獲取有關運輸市場、安全生產及其他海事的失信信息收集管理，向長航局報送各類船舶有關運輸市場失信信息、省際客船危險品船安全生產與運輸市場有關船公司、船舶、船員的失信信息，按照海政法〔2017〕202號文件要求向部海事局報送海事信用信息。

6 激勵與懲戒措施

信用守信激勵與失信懲戒措施，必須在法律框架下實施，除拒不執行判決依法采取一定的司法強制手段外，行政強制措施僅限于“行政強制法”或單行行政法規定，目前信用的行政強制措施尚無直接法律依據，只能采取行政管理措施落實獎懲機制。如行政許可審批懲戒措施，不能因失信而附加前置條件，但可以在法律規定期限內頂上限辦理，甚至經行政領導同意后延期。行政許可審批激勵措施，不能因守信而減少許可條件，但可以減少辦結或等待時間，容缺受理，許可標的數量上也可以限制。行政檢查方面，對守信者減少檢查頻次，檔內從輕處罰等。行政公共服務上，根據信用等級差異采取不同優先級，如船舶三峽過閘優先安排等。

7 實施建議

國家法制層面，加快制定信用管理法律、行政法規，或在現有行政法規、規章增加相關信用條款，授權行政主體在行政執法過程中獲得職權以外的信用信息權責，滿足一定程序要求、形式要件，認定為可采信信息。明確行政機關在行政許可、處罰、公共服務方面采取激勵與懲戒措施的合法性。民商法領域，明確民事雙方不得串通抵制、隱瞞信用信息，增加社會信用評級組織收集失信信息的權利。

統一全國信用行為代碼，代碼系統應當簡便，不應與法律義務條款、責任條款全部對應。國家行政法、民商法等法律體系相對完善，涉及權利義務較廣，如信用指標體系與法律體系同構，造成信用系統龐大，不僅浪費管理資源，也不利實施。建議標準信用代碼由行業碼、執法組織碼、信用小類碼、確認文書編號組成，前兩個代碼與現有標準統一，第三個代碼按資質、事故、處罰、履約、獎勵分類編碼，第四個代表認定依據信息，統一行政文號、判決文書、民事合同編碼規則，方便信用信息收錄與應用。

開發長江干線水運信用管理平臺，方便長航局系統基層單位填報收集的信用信息，建立部級、省級數據交換機制，完善長江干線省際旅客、危險品運輸信用信息庫，按照新的積分規則開展長江干線省際客運、危險品貨物運輸船公司、船舶、船員信用評級。

加強對水運從業單位及其從業人員信用管理的宣傳教育，推崇企業誠信文化建設，引導各信用主體積極履行法定義務、民事合約。進一步深化“放管服”改革，簡化商事登記流程，提供方便快捷證照辦理渠道，降低公司、船員、船舶證照過期的信用風險，妥善處理“大船小證”等船證不符的歷史遺留問題。同時強化聯合守信激勵和失信懲戒的力度，向工商、稅務、金融、貨主推送船公司信用信息，向船公司、船員服務機構、金融推送船員信用信息。加大追究“三無船舶”所有人、經營人的治安或刑事責任的力度，將其納入公民個人信用信息系統。