亞太經(jīng)合組織(APEC)制定食品中農(nóng)藥進(jìn)口限量的原則及啟示

朱光艷，季 穎，李富根，鄭尊濤，穆 蘭

(農(nóng)業(yè)部農(nóng)藥檢定所，北京 100125)

農(nóng)藥最大殘留限量(MRL)，是指在食品、農(nóng)產(chǎn)品內(nèi)部或表面法定允許的農(nóng)藥最大濃度，以每千克食品或農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥殘留的毫克數(shù)表示(mg/kg)[1]。為保證人民身體健康和食品安全，每個(gè)國(guó)家(或地區(qū))均會(huì)制定適合本國(guó)(或地區(qū))要求的食品中農(nóng)藥最大殘留限量。由于各國(guó)食品中農(nóng)藥最大殘留限量和農(nóng)藥殘留監(jiān)管水平不同，國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端時(shí)有發(fā)生。為此，使用協(xié)調(diào)一致的食品中農(nóng)藥最大殘留限量制定原則，成為減少國(guó)際貿(mào)易摩擦及爭(zhēng)端的重要措施。

亞太經(jīng)合組織(APEC)，是亞太地區(qū)最具影響的經(jīng)濟(jì)合作官方論壇，其宗旨是保持經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)與發(fā)展、促進(jìn)成員間經(jīng)濟(jì)相互依存，加強(qiáng)開放的多邊貿(mào)易體制，減少區(qū)域貿(mào)易與投資壁壘，維護(hù)本地區(qū)人民的共同利益[2]。為加強(qiáng)APEC成員間制定農(nóng)藥殘留限量和農(nóng)藥膳食評(píng)估方法的協(xié)調(diào)一致與透明度，減少貿(mào)易爭(zhēng)端，APEC標(biāo)準(zhǔn)與一致化分委會(huì)下的食品安全合作論壇于2016年起草了《進(jìn)口商品中農(nóng)藥最大殘留限量指南》(以下簡(jiǎn)稱《指南》)文件[3]，其目的為指導(dǎo)各成員按照國(guó)際上制定食品中農(nóng)藥殘留限量原則，建立進(jìn)口限量(import MRL)。

為促進(jìn)《指南》使用，食品安全論壇組織于同年召開成員會(huì)議，就《指南》的使用達(dá)成一致意見，各成員均同意在制定本地區(qū)食品中農(nóng)藥最大殘留限量時(shí)，將《指南》中制定進(jìn)口限量相關(guān)程序納入本經(jīng)濟(jì)體的農(nóng)藥殘留限量體系中，并考慮使用《指南》中的技術(shù)路線。

《指南》由澳大利亞牽頭起草。中國(guó)作為APEC成員國(guó)，對(duì)《指南》提出了修改意見，并對(duì)中文版《指南》進(jìn)行了校核。了解《指南》具體內(nèi)容及其技術(shù)路線，對(duì)于我國(guó)制定食品中進(jìn)口限量具有重要意義。

1 《指南》的基本內(nèi)容

《指南》分3部分，第1部分主要為術(shù)語(yǔ)和目錄，對(duì)制定背景、及國(guó)際食品法典委員會(huì)(CAC)制定農(nóng)藥最大殘留限量程序等進(jìn)行了簡(jiǎn)要介紹；第2部分為申請(qǐng)流程，主要介紹如何申請(qǐng)制定農(nóng)藥殘留進(jìn)口限量；第3部分為所需材料，主要介紹申請(qǐng)制定農(nóng)藥殘留進(jìn)口限量所需準(zhǔn)備的相關(guān)資料。文件最后為附件部分，就制定進(jìn)口限量的不同場(chǎng)景舉出實(shí)例，指導(dǎo)讀者使用。

目前多數(shù)國(guó)家制定食品中農(nóng)藥殘留限量的技術(shù)路線基本相同，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織和世界衛(wèi)生組織(FAO/WHO)農(nóng)藥殘留聯(lián)席會(huì)議(JMPR)制定農(nóng)藥最大殘留限量的技術(shù)路線已經(jīng)被各國(guó)廣泛接受，我國(guó)制定食品中農(nóng)藥最大殘留限量的技術(shù)路線也參考了JMPR的相關(guān)文件。我國(guó)農(nóng)業(yè)部發(fā)布的2308號(hào)公告[4]，《食品中農(nóng)藥殘留風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南》和《食品中農(nóng)藥最大殘留限量制定指南》兩個(gè)文件中規(guī)定了我國(guó)如何對(duì)農(nóng)藥進(jìn)行膳食評(píng)估、并制定限量。文件指出，食品中農(nóng)藥最大殘留限量制定是指根據(jù)農(nóng)藥使用的良好農(nóng)業(yè)規(guī)范(GAP)和規(guī)范農(nóng)藥殘留試驗(yàn)，推薦農(nóng)藥最大殘留水平，參考農(nóng)藥殘留風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，推薦最大殘留限量(MRL)，這與國(guó)際通行做法一致。

2 《指南》的技術(shù)路線

2.1 發(fā)布背景 《指南》發(fā)布目的是為了減少各國(guó)間對(duì)于農(nóng)藥殘留限量的分歧、貿(mào)易壁壘。根據(jù)世界貿(mào)易組織(WTO)的衛(wèi)生及植物衛(wèi)生措施(SPS)協(xié)定[5]，每個(gè)世貿(mào)組織成員均可采取本國(guó)或地區(qū)的技術(shù)性措施，以保證本國(guó)或地區(qū)的利益與人民健康。如進(jìn)口的商品中含有某種農(nóng)藥，而此農(nóng)藥尚未在進(jìn)口方制定最大殘留限量時(shí)，會(huì)造成進(jìn)口與出口方間的貿(mào)易糾紛。進(jìn)口方制定農(nóng)藥在此農(nóng)產(chǎn)品上的進(jìn)口限量就成為國(guó)際通行做法，發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、歐盟各國(guó)、加拿大、日本等國(guó)均有制定進(jìn)口限量的規(guī)定。而如何制定進(jìn)口限量，各國(guó)采取的原則不同。有些國(guó)家直接采用CAC所發(fā)布的農(nóng)藥最大殘留限量，當(dāng)CAC尚未制定限量時(shí)，需要進(jìn)口商或農(nóng)藥生產(chǎn)者向農(nóng)藥管理機(jī)構(gòu)提交資料，以證明農(nóng)產(chǎn)品的安全性，并申請(qǐng)制定進(jìn)口商品中的農(nóng)藥最大殘留限量，即為進(jìn)口限量。

如何采用CAC標(biāo)準(zhǔn)，各國(guó)也有不同規(guī)定，有些國(guó)家自動(dòng)認(rèn)可CAC限量，而有些國(guó)家，不直接采用CAC限量，只能將其作為參考限量，或在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)化為本國(guó)的限量?！吨改稀分袑?duì)各個(gè)經(jīng)濟(jì)體如何采用CAC限量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確規(guī)定，在APEC成員召開的食品安全合作論壇上，各成員也一致同意如國(guó)內(nèi)最大殘留限量尚未公布，或需要一個(gè)非正式參考標(biāo)準(zhǔn)，可考慮使用CAC的最大殘留限量。

2.2 指南基本技術(shù)路線及需要資料 制定進(jìn)口限量，農(nóng)藥須先在農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)取得登記并已制定限量，出口商或農(nóng)藥生產(chǎn)商再向進(jìn)口國(guó)提交農(nóng)藥的相關(guān)信息，包括ADI值(應(yīng)注明信息來(lái)源)、ARfD、所涉及農(nóng)產(chǎn)品名稱、所申請(qǐng)制定的最大殘留限量，當(dāng)涉及到加工農(nóng)產(chǎn)品時(shí)，還應(yīng)提交其加工系數(shù)，以制定加工農(nóng)產(chǎn)品中最大殘留限量，所有文件均應(yīng)提交其文件鏈接。不同國(guó)家要求可能存在細(xì)微差別，但核心數(shù)據(jù)要求基本一致。美國(guó)、歐盟國(guó)家、加拿大、日本等國(guó)，均要求提交農(nóng)藥在本國(guó)登記情況、本國(guó)農(nóng)藥殘留資料、本國(guó)制定限量情況等資料。有些國(guó)家還要求提交CAC限量或地區(qū)限量，如東盟地區(qū)的限量?？傊?，制定進(jìn)口限量必須提交符合進(jìn)口經(jīng)濟(jì)體要求的所有數(shù)據(jù)，限量制定后，根據(jù)WTO規(guī)則，也應(yīng)向所有WTO成員通報(bào)。

《指南》中建議，申請(qǐng)制定進(jìn)口限量之前，進(jìn)口商應(yīng)與進(jìn)口經(jīng)濟(jì)體的相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商，明確需要提交的資料。《指南》中根據(jù)不同情況對(duì)制定進(jìn)口限量做出了不同規(guī)定，可分為如下情形：

第1種情形：當(dāng)所出口的農(nóng)產(chǎn)品中含某種農(nóng)藥，而進(jìn)口國(guó)尚未制定限量，兩國(guó)之間也未簽訂雙邊貿(mào)易協(xié)議時(shí)，如CAC已經(jīng)制定了該農(nóng)藥在農(nóng)產(chǎn)品上的最大殘留限量，則進(jìn)口國(guó)可直接接受CAC限量，或利用CAC制定限量時(shí)所使用的相關(guān)數(shù)據(jù)，根據(jù)本國(guó)膳食風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序進(jìn)行評(píng)估。如評(píng)估結(jié)果表明風(fēng)險(xiǎn)可接受，則進(jìn)口國(guó)可采用CAC限量作為本國(guó)進(jìn)口限量。

第2種情形：當(dāng)CAC尚未制定限量，而進(jìn)口國(guó)所制定的限量比CAC更低時(shí)，限量申請(qǐng)者應(yīng)提供評(píng)估所需的每日允許攝入量(ADI)、急性參考劑量(ARfD)、規(guī)范殘留試驗(yàn)中值(STMR)及最高殘留值(HR)，進(jìn)口國(guó)根據(jù)所提交的數(shù)據(jù)，進(jìn)行膳食風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并決定是否制定限量。

特殊情形：當(dāng)收到的進(jìn)口限量制定申請(qǐng)包括單個(gè)農(nóng)產(chǎn)品和一類農(nóng)產(chǎn)品時(shí)，應(yīng)首選制定一類農(nóng)產(chǎn)品上的組限量。

根據(jù)這一限量制定原則，農(nóng)藥殘留物定義及膳食風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估會(huì)成為各國(guó)評(píng)估結(jié)果差別的主要原因，為此《指南》規(guī)定，當(dāng)本國(guó)或地區(qū)無(wú)法取得膳食消費(fèi)數(shù)據(jù)時(shí)，可使用世界衛(wèi)生組織(WHO)全球環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)測(cè)系統(tǒng)/食品(GEMS/FOOD)所提供的膳食消費(fèi)數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)估[6]。如使用GEMS/FOOD所提供的膳食消費(fèi)數(shù)據(jù)評(píng)估，則評(píng)估結(jié)果差別可減少。

3 對(duì)我國(guó)的啟示

《食品安全法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)制定食品中農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)逐步規(guī)范，數(shù)量增長(zhǎng)迅速。10年間，食品中農(nóng)藥最大殘留限量已由過(guò)去的873項(xiàng)增加為4 140項(xiàng)，基本涵蓋了我國(guó)已批準(zhǔn)使用的常用農(nóng)藥和居民日常消費(fèi)的主要食品農(nóng)產(chǎn)品，我國(guó)已成為國(guó)際上制定限量標(biāo)準(zhǔn)最快速的國(guó)家。這些限量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理的主要判定依據(jù)，為保障我國(guó)食品農(nóng)產(chǎn)品安全、保護(hù)人民身體健康起到了很大作用，近些年，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品抽檢合格率逐年上升[7]。我國(guó)所制定限量的數(shù)據(jù)來(lái)源基本為農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)為登記而取得的殘留試驗(yàn)資料，或CAC限量標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化。而進(jìn)口食品農(nóng)產(chǎn)品如何制定限量，我國(guó)尚未規(guī)定，這難以滿足我國(guó)人民對(duì)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的需求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年1～12月，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口金額為1 258.56億美元，出口金額為755.32億美元，進(jìn)口額明顯高于出口額[8]。其中美國(guó)、巴西、澳大利亞、加拿大等國(guó)家是向我國(guó)出口農(nóng)產(chǎn)品的主要國(guó)家。保證進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品對(duì)我國(guó)人民群眾的安全，成為我國(guó)政府亟待解決的問(wèn)題。

同時(shí)，其他國(guó)家的農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)為促進(jìn)本企業(yè)的農(nóng)藥在農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)使用，或擴(kuò)大本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口，紛紛提出向我國(guó)政府提交相關(guān)資料、制定進(jìn)口限量的意愿。隨著我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易量上升，有意向我國(guó)提交數(shù)據(jù)制定進(jìn)口限量的農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)與行業(yè)協(xié)會(huì)逐年增加，我國(guó)制定進(jìn)口限量的要求更為迫切。為此，我國(guó)應(yīng)充分考慮本國(guó)人民的膳食結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，提出制定進(jìn)口限量的規(guī)則。此時(shí)，《指南》是我國(guó)參考的重要技術(shù)文件。如農(nóng)藥已制定CAC限量，我國(guó)可基于我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上對(duì)其轉(zhuǎn)化。尚未制定CAC限量的農(nóng)藥，我國(guó)可根據(jù)企業(yè)所提交的毒理學(xué)和殘留化學(xué)數(shù)據(jù)，按我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和制定限量程序，制定相關(guān)限量標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)《加快完善我國(guó)農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)體系的工作方案(2015-2020)》的要求，我國(guó)將建立由正式限量標(biāo)準(zhǔn)、臨時(shí)限量標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)口限量、一律限量、禁限用限量標(biāo)準(zhǔn)及檢測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)等組成的農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)體系。目前，農(nóng)業(yè)部正在加快推進(jìn)制定《進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥殘留限量制定技術(shù)指南》，發(fā)布實(shí)施進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留限量指日可待。