非主要農作物品種登記管理

孫海艷 陳應志 史夢雅 李榮德

（全國農業技術推廣服務中心，北京 100122）

《非主要農作物品種登記辦法》（以下簡稱《品種登記辦法》）已于2017年5月1日正式實施，標志著我國非主要農作物品種步入法治軌道，意味著非主要農作物成為種子管理部門關注的重點。面對這項全新的事業，種子管理部門如何順應新形勢新要求，以更高的眼界、更寬的視野來謀劃品種登記工作，寫好農作物品種管理新的篇章，值得深入思考。

1 品種登記管理是我國審時度勢新設的一項重要法律制度

非主要農作物品種登記管理，是新修訂《種子法》中增設的一項制度，旨在維護公平競爭的市場秩序，保護育種者和農民利益，引導優良綠色品種選育和推廣，這對于促進種業持續健康發展、實現種業強國目標和推進綠色農業發展具有重要意義。

1.1 品種登記管理是規范種子市場秩序的需要長期以來，在重點保障大宗農產品生產供應的同時，非主要農作物種業一直處于種子管理部門關注的邊緣狀態，市場管理也少有覆蓋，品種入市更沒有相關法律約束。不少非主要農作物品種選育者和經營者受利益驅使，對他人已育成品種通過一定育種手段進行稍微改造或商業修飾，甚至“拿來”改頭換面套用自己包裝出售，嚴重侵犯了育種者權益，使得生產上看似海量的品種卻很多具有相似的性狀、突破性品種比較匱乏。種子銷售市場上也存在“一品多名”、“一名多品”等混亂現象，嚴重擾亂了正常的種子市場秩序，挫傷了育種者科技創新的積極性，損害了農民的利益，成為影響種業可持續發展日益突出的問題。這就迫切需要建立品種入市登記制度，并以此為切入點加大品種市場監管和法律責任追溯，規范非主要農作物品種選育、生產、經營行為，保障農業生產用種安全，激發種業育種創新活力。

1.2 品種登記管理是促進農業提質增效的需要 列入第1批非主要農作物登記目錄的作物共有29種，常年播種面積7億～8億畝，占我國農作物播種面積的30%，占非主要農作物播種面積的70%～80%，具有重要的社會經濟價值。但由于非主要農作物種植相對分散、市場容量低、產業規模小，品種的創新能力基礎薄弱，加之有些病蟲害頻發重發新發，農業生產中部分老品種退化嚴重、新品種更新換代慢，現有品種已難以支撐當地優勢特色農業產業發展。還有些非主要農作物品種在區域布局中分布不夠合理、資源消耗高、成本投入大，不符合現代農業發展的要求，不適應國家轉變農業發展方式和調整優化農業結構的戰略部署。迫切需要以品種登記為抓手，通過優良登記品種篩選評價，加快推廣一批節本增效、優質安全、符合需求的綠色登記新品種，助推農產品提檔升級，滿足多樣性消費需求，推動優勢特色產業做大做強，提升農業質量、效益和競爭力。

1.3 品種登記管理是增強種業國際競爭力的需要品種是種業的核心，是種子企業發展的生命力。與主要農作物種業相比，非主要農作物品種原始創新少，多數通過系統選育和回交選育等方式對現有品種進行定向改造，這種投資少、周期短、見效快、效益高的“短、平、快”研發方式，使得我國非主要農作物品種難出精品、難有突破、難與國外品種相抗衡，加之不大的市場規模、較多的經營企業，導致了我國非主要農作物種子企業“小、散、弱”，產業競爭力不強，行業集中度不高。據統計，2016年底我國4300家種子企業中經營除馬鈴薯和油菜（2016年前統計為主要農作物）以外的非主要農作物種子企業有2116家，其中注冊資本500萬元以下的就有1064家。這些在數量上占半壁江山的非主要農作物種子企業，主營的瓜菜類種子銷售總額卻僅有61億元。今后隨著我國種業市場的開放和國際影響力的加深，國外種子企業將加劇對我國非主要農作物品種市場的分割。這種“內憂外患”的種業市場，迫切需要通過品種科技創新進行“強身健體”，鑄就強勁的內源發展動力；迫切需要通過登記管理為品種創新保駕護航，引導和加快品種選育，實現種業創新發展，提升國際競爭力。

2 做好品種登記管理工作應把握的重點

品種登記涉及管理與服務2個環節。在具體工作中，既要把握好每個環節的重點，又要處理好相關方面的關系，才能更好提高品種登記管理工作的科學性和有效性。

2.1 抓好品種登記管理 一是品種登記許可。這是對申請者提供的登記品種信息的法律約束，也是種子管理部門依法行政的基礎工作。申請者按照登記屬地管理規定，對擬推廣的品種向所在省份提出登記申請后，省級相關部門要依法對其申請材料進行書面形式審查，通過后上報全國農技中心復核，農業部依據復核結果和種子樣品合格情況進行審批許可，獲得許可后便可進行品種市場推廣。雖然登記許可不設市場門檻，但申請者對提供的登記品種信息的真實性承擔所有法律責任。

二是品種登記市場監管。這是登記許可梯次接續和品種篩選壓茬推進的根本保障，也是種子管理部門進行品種登記事后管理的核心。品種登記市場監管主要有兩種情形：一是對應登記而未登記品種的監管。依據《品種登記辦法》，列入登記目錄的作物品種在推廣前應當進行登記。種子管理部門在市場執法檢查時，要正確區分推廣與銷售行為，對于違法銷售的必須依法嚴厲處罰，否則易產生不登記也可違法銷售的“劣幣驅逐良幣”效應，使得品種登記制度形同虛設，失去設定意義。二是對已登記品種的監管。主要是通過農業部發布權威的品種登記信息，以接受社會監督的方式進行管理。當然，若品種跨區域推廣或在生產上存在不可克服的缺陷，也要依法進行相應處理。

2.2 抓好品種登記服務 主要是登記品種篩選評價與推廣。這是品種登記制度服務綠色農業發展的重要體現，也是種子管理部門在登記事后做好品種服務工作的著力點。通過品種登記，摸清當前市場銷售和品種田間種植情況，并圍繞農業轉方式、調結構，對非主要農作物品種的區域生態和產業功能進行定位后，按照市場現實需求和未來潛在需求，從現有登記品種中分類分區篩選出一批有品質特色、功能特色、季節特色的優良綠色品種，并通過展示示范等多種方式加快推廣應用，提升農業效益，促進種業發展。

2.3 處理好幾個關系 一是部與省的關系。根據《品種登記辦法》，省級農業主管部門是品種登記的主要責任部門，不僅承擔著品種登記申請受理、審查等事前許可審核事項，還負責組織品種登記事后的主要監管工作。因此，各省是品種登記管理的主戰場。農業部主要是對登記許可環節中省級提交的審查結果進行復核、審批和統一發布公告，并作為牽頭抓總部門，發揮頂層設計和統籌協調作用，實現各省品種登記工作一體化推進、整體化提升。各省根據農業部設定的原則和要求，因地制宜、創造性地開展工作，從而把各方面積極性都調動起來，形成合力推進的格局。

二是管與服的關系。品種登記制度在實施過程中，秉持“簡政放權、放管結合、優化服務”的改革精神，即品種管理重點由事前轉向事后，先放活后嚴管。事前許可以“服”為主。在受理、審查、復核等登記許可的各個環節，需牢固樹立協助做好登記申請的服務理念，積極幫助申請者解決登記申請問題，使其申請材料符合法定形式要求，不能吹毛求疵、制卡設限，動輒就“卡死”。登記事后以“管”為重。加大種子市場執法檢查，依法嚴厲打擊違反《品種登記辦法》的行為。同時密切跟蹤登記品種大田種植，給農業生產造成損失的，需依法撤銷登記。

三是放與接的關系。與品種審定不同，品種登記將品種的入市權交給市場，將品種的選擇權交給農民，充分體現了“放”權。但如何讓農民從琳瑯滿目、良莠不齊的品種中選擇理想品種，特別是在農業供給側結構性改革中，科學把握產業方向，調整品種結構，讓農民能夠把品種選得好、接得住、留得下，這就需要種子管理部門做好品種選擇引導。在品種推介時，應充分尊重農民意愿，明確農民是生產的主體，由農民選擇而不是代替農民選擇。種子管理部門可以示范引導，加強指導服務，但不可越俎代庖，不能搞品種推薦甚至借用補貼政策強買強賣。

3 推進品種登記制度實施的措施建議

《品種登記辦法》實施數月來，各相關單位深化認識、迅速行動，積極開展品種登記申請和審查，農業部先后分3批公告了18種作物649個登記品種信息，品種登記工作扎實起步、成效初顯。但由于品種登記涉及主體多、涵蓋作物多、業務內容多、配合部門多的“四多”特點突出，加之實際情況復雜、無既有經驗可借鑒，在品種登記許可過程中，還存在許可審查標尺不一、效率較低、要求過嚴及部分申請主體對品種登記制度認識不深不透等問題，登記事后品種的管理服務也尚未進入實質性實施階段。為執行好、利用好、發揮好品種登記制度，建議加強組織領導，突出工作重點，采取強有力措施，加快推進品種登記全面展開、落地扎根，盡早實現以登記制度強種業、服農業的發展目標。

3.1 以登記審查為切入點，推進許可標準化建設按照規范審批、高效審批、廉潔審批的行政許可基本要求，加快構建品種登記許可“全事項、全過程、各環節”配套協調的標準體系，推行品種登記許可標準實施，建立健全品種登記許可監督檢查評價機制，完善省級審查與部級審批有效銜接工作機制，改進網上許可服務平臺，推進品種登記許可規范、高效、透明運行。同時，注重品種登記申請服務，在符合法律規定的框架下，主動幫助申請者做好品種登記申請，提高依法行政服務水平。

3.2 以監督管理為著力點，從嚴種子市場整治 一是建立上下聯動、橫向聯合、整體運行的執法機制。聯合各省市縣執法部門、DUS測試中心和DNA檢測機構，建立登記品種身份管理機制；聯合相關省種子管理站，建立以品種種植地為主、品種登記地為輔的品種適應性管理機制；聯合公安與工商等部門，建立高密度、多頻次的市場監管機制。二是開展專項檢查治理。每年盯住關鍵銷售時期，抓住主要作物種植區域，以應登記而未登記品種為重點，嚴厲打擊登記作物品種違法經營行為。三是強化宣傳培訓。通過電視、報刊、微信等多種媒介，以及舉辦培訓班、印發“明白紙”等多種形式，加大《種子法》特別是《品種登記辦法》的宣傳力度，提高種子企業、經銷商等依法經營種子的自覺性和主動性，營造良好的輿論環境。

3.3 以篩選評價為發力點，加快綠色品種推廣 以市場需求為導向，以提質增效為目標，以田間試驗為平臺，結合重要農產品生產保護區、特色農產品優勢區建設及“鐮刀彎”地區種植結構調整，根據區域產業功能定位，通過區域多點試驗，篩選符合直接食用、加工和特殊用途要求的品種，推出一批高產、優質、多抗、適于機械作業的品種，構建符合農業生產和市場發展要求的品種區域結構，并因地制宜集成高產穩產、資源節約、生態環保的栽培技術模式，促進良種良法配套、農機農藝融合，使高產的品種更優質、優質的品種奪高產，豐富農產品供給，滿足個性化、多元化、動態化的消費需求。

3.4 以健全體系為支撐點，保障品種登記實施 當前《品種登記辦法》有關規定要求已經明確，關鍵在落實，重點在打造一支法律素養高、作風優良、能打硬仗的品種登記管理隊伍。一是健全種子管理機構。積極爭取政府支持，保證品種登記人員隊伍，增加部門工作經費，改善基礎設施條件，提升品種登記許可與市場監管水平。二是增強品種登記管理能力。組織品種登記相關方面的學習培訓，圍繞品種登記申請與審查，統一制定具體實施原則和標準，及時做好相關主體答疑解惑咨詢服務；圍繞品種登記事后管理，強化屬地監督管理，增強工作主動性，確保有關人員認識到位、措施到位、責任到位。

3.5 以特色品種為延伸點，促進種業融合發展 順應農業供給側結構性改革，以關聯產業升級轉型為契機，探索將新技術、新業態和新模式引入非主要農作物種業。充分發揮農業龍頭企業和新型經營主體的帶動作用，實行特色品種訂單種植，發展精深加工，拓展多種功能，全力做好農業+飲食文化、+觀光旅游、+互聯網等產業融合發展中的特色農作物品種支撐，實現特色農作物種業由單一品種供應向品種+生產+生態+生活一體化發展，促進種業在多元化轉變中培育新的增長點，加快提升種業競爭力，助力特色產業和現代農業發展。