甘肅農村土地承包經營權流轉問題研究

■ 錢 茜，潘從銀，海 敬

（1.甘肅省財政廳，甘肅 蘭州 730030；2.甘肅省社會科學院，甘肅 蘭州 730070）

一、農村土地承包經營權流轉研究現狀及評述

近年來，學界多角度對農村土地流轉這一熱點問題進行了探討，為推動我國農村土地依法、合理、有序流轉奠定了堅實的理論和實踐基礎。關于農村土地流轉的實際問題，主要的研究結論有兩點：一是農村土地流轉市場已逐步形成，但是存在著發育緩慢、流轉不規范、產權不清、資本化程度低等問題，因此社會經濟發展狀況、市場與產權狀況、參與主體狀況等因素綜合影響著農戶的農村土地流轉行為[1]；二是發達地區土地流轉率明顯高于貧困地區，影響主要來源于勞動力轉移、土地規模化經營、誘致性制度變遷、政策趨向和資本配置等方面[2-3]。貧困地區農村土地流轉緩慢的主要原因既有農村土地承包經營權的不完全性、農村社會保障體系不完善等制度方面的缺陷，更有生產條件差、非農就業機會短缺、規模經營水平低、信息不對稱等社會、經濟發展滯后及自然地理環境惡劣等特殊因素[4-6]。

研究更多集中在東部發達地區，針對西部貧困地區相關研究較少。以往研究中，無論是從土地制度變遷角度還是從經營規模角度對農村土地流轉的績效評價上看[7-9]，農村土地有序流轉對農業生產效率及農民收入的提高都有顯著的正面影響。因此，研究甘肅農村土地流轉問題，不僅有助于補充完善不同區域特征下的土地流轉體系，更有助于探索貧困地區提升扶貧質量和效率的有效途徑，為農村土地流轉提供理論上的支撐和實踐上的借鑒。

二、甘肅省農村土地承包經營權流轉概況

（一）農村土地流轉現狀

自2012年以來，甘肅省積極落實推進中央相關政策，全省農村土地流轉速度開始加快。根據甘肅省農業農村廳統計，截至2016年上半年，全省流轉面積867.9萬畝，農村土地承包經營權流轉比例達到18.1%，比2012年同期增長27%，比2012年底新增農村土地承包經營權流轉面積113.7萬畝，增長16.6%，在全國排名第20位。

與全國水平相比較，根據農業農村部統計，截至2013年，全國流轉面積3.4億畝，比2012年同期增長40%，流轉比例達到了26%，其中50畝以上的農業經營大戶超過287萬戶，家庭農場超過87萬個，甘肅省農村土地承包經營權流轉相對水平較低。

（二）流轉形式和流轉對象

1. 流轉形式。甘肅省農村土地主要流轉形式是轉包、轉讓、互換、出租、股份合作等，其中，出租、轉包面積占流轉面積的70%以上，新型流轉模式所占流轉面積比例相對較低，新型土地流轉模式在流轉過程中推進緩慢。

2. 流轉對象。自2012年以來，甘肅省農村土地流轉對象向多元化方向發展，逐步形成了由農戶、合作社、家庭農場、農業企業等共同流轉的格局。據統計，截至2016年上半年，甘肅省農戶間流轉面積達到460.9萬畝，占流轉總面積的53.1%；農民合作社流轉面積達到197.9萬畝，占流轉總面積的22.8%；農業企業流轉面積達到115.4萬畝，占流轉總面積的13.3%。

3. 經營主體規模。甘肅省農村土地流轉經營主體主要有專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業龍頭企業等。據統計，截至2016年上半年，甘肅省農村土地承包經營權經營主體經營面積50-100畝的9 182個，101-500畝的5 435個，501-1 000畝的1 472個，1 000畝以上的829個。

（三）農村土地流轉的有序推進

截至2016年8月，甘肅省14個市（州）、76個縣（市、區）出臺了土地流轉意見、辦法，有7個市（州）、40個縣（市、區）財政預算安排了專項獎補資金，全省各市（州）、大部分縣（市、區）成立了土地流轉工作小組[10]。

2016年上半年，甘肅省積極推進確權登記試點方面工作，確定臨夏縣、金川區、金塔縣等3個縣（區）為省級整縣推進試點縣，肅州區等28個縣（區、市）為省級整鄉推進試點縣，其他55個縣區市各選擇1-2個村開展試點[11]。

截至2016年8月，甘肅省有80個縣（市、區）成立了土地流轉服務中心，1 053個鄉（鎮）成立了土地流轉服務站，11 563個村成立了土地流轉服務點，基本形成了縣（市、區）有服務中心、鄉（鎮）有服務站、村有服務點的土地流轉服務體系[10]。

2014年甘肅省農牧廳制定印發了《農村土地承包經營權流轉合同》樣本，《農村土地承包經營權市場體系規范化建設有關制度》樣本，制定印發了《關于切實加強農村土地流轉服務體系建設和農村土地承包經營權糾紛調解仲裁體系建設意見》，積極推進甘肅省農村土地流轉市場體系建設[10]。

三、甘肅省農村土地承包經營權流轉存在的問題及對策

（一）政府職能轉變

1. 存在的問題。在對甘肅省河西地區、六盤山區、秦巴山區等10個縣（市、區）抽樣調查中發現，在甘肅省農村土地流轉過程中，政府職能轉變的問題依然存在。

2. 問題的根源。究其問題存在的主要原因：一是甘肅省農業發展相對落后，農業生產產出效益低下，加大了流轉的難度；二是甘肅省農村土地流轉市場體系、服務體系及社會保障體系等不完善，農戶自愿流轉的基礎不牢靠，進一步加大了流轉的難度。

3. 對策及措施。首先是要建立與經濟社會發展相適應的全新的全指標差異化的績效考評機制。在全指標差異化的考評機制下，一是指標涵蓋要全；二是根據各地區發展任務、發展重點及百姓需求等不同，各指標的權重不同，甚至有很大差異；三是在實施考評過程中必須有一定數量的普通百姓參與；四是考評的實施不是由上級部門對下級部門的考評，而是由獨立于政府部門之外的第三方考評機構完成；五是必須有與之相對應的、嚴格的獎懲激勵機制。

其次是切實發揮政府的引導作用，通過農業生產要素的集中及規模化生產，實現農業生產的規模效益、促進農業生產的結構調整，從而加快農業發展。政府要做到流轉過程中的引導作用，一是有必要從農業生產的其他要素入手，如：農資物品流通、農產品銷售、農業科技服務等要素的規范化、規模化及高效優質，為流轉創造條件；二是切實加快農業發展速度，提高農業產出效益，為轉注入動力；三是加大農業從業人員的培養、培訓力度，為流轉提供支撐。

（二）農業產出效益低下

1.存在的問題。在對甘肅省河西地區、六盤山區、秦巴山區10個縣（市、區）2013年600多農戶農業生產抽樣調查數據計算得出：在甘肅省河西地區，不考慮遭受自然風險、市場風險及制度風險等因素影響下，且扣除農戶自身勞動力成本的情況下，農戶種植糧食作物平均每畝正常收益-100～100元之間，種植經濟作物平均每畝正常收益500～4 000元不等（種植經濟作物的差別較大主要是由于種植作物的類型不同）。若不計農戶自身勞動力成本，糧食作物正常收益300～500元之間，經濟作物1 300～5 000不等；在考慮自然風險、市場風險及制度風險等因素的影響下，種植糧食作物風險較小，而種植經濟作物風險發生的頻次為每3年1次，農戶每承受一次的風險的損失，要2～3年的正常收益才能彌補回來。

在甘肅省六盤山區和秦巴山區，不考慮遭受自然風險、市場風險及制度風險等因素影響下，且扣除農戶自身勞動力成本的情況下，農戶種植糧食作物平均每畝正常收益-300～-100元之間，種植經濟作物平均每畝正常收益300～4 200元不等（種植經濟作物的差別較大主要是由于種植作物的類型不同）。若不計農戶自身勞動力成本，糧食作物正常收益100～300元之間，經濟作物900～5 600不等；在考慮自然風險、市場風險及制度風險等因素的影響下，種植糧食作物主要是自然風險，而對于甘肅省六盤山區和秦巴山區，雖說十年九災有點夸大，但根據調查數據統計，影響到農戶農業生產正常收益的自然災害頻次根據各縣（市、區）自然地理環境不同，每3～5年發生1次。而種植經濟作物對于六盤山區和秦巴山區各種風險同時存在，風險發生的頻次為每2～3年1次，農戶每承受一次的風險的損失，要3年以上的正常收益才能彌補回來。

從以上調查數據計算分析，甘肅省單個農戶農業生產經營的產出收益在考慮自身勞動力成本和風險因素影響的情況下，收益為負。在不考慮自身勞動力成本情況下，其僅能獲得部分勞動力投入收益。而其從事農業生產經營的主要目的，是為了保證全家口糧的穩定供給和滿足部分無法外出打工勞動力的就業要求。

甘肅省農業產出效益低下對于農村土地承包經營權的影響在于農村土地承包經營權流轉與土地使用權的價值預期。雖然土地流轉之后，農業生產的規模化經營，抵御風險能力會很大程度提高，但由于目前農業產出效益的低下，很大程度影響到流轉后的收入預期，因此，流轉主體的積極性并不是很高；對于流轉對象的農戶而言，由于實際的農業產出效益影響到土地流轉收入，土地流轉收入相對較低，同時考慮土地對農戶的保障功能等因素影響，農戶對土地流轉的積極性相對更低。

2. 問題的根源。一是農業生產抵御風險能力較差，農業生產的風險預警機制和風險保障機制不健全；二是對農業生產的支持和保護力度不夠；三是農業發展過程中的科技支撐和技術服務不到位；四是農村勞動力轉移，特別是農村大量青壯年勞動力外出打工，已經很大程度上影響到了本地農業發展。

3. 對策及措施。首先是完善農村市場流通體系，加大監管力度，合理干預農產品價格。一是完善農村市場流通體系，加大農村市場監管力度，防止假冒偽劣產品等農資物品擾亂市場；通過完善農村市場流通體系，利用物流等新型流通模式的發展，開拓農資市場新型流通模式，培育新型經營主體，實現農資物品的可追溯監管。二是建立健全農業風險防范和保障機制。通過完善農村市場流通體系，加大農村市場監管力度，防范農業生產的市場風險；完善農業生產的風險預警和補償機制，提高補償額度，從而提高農業生產抵御風險的能力。三是加大貧困地區農村勞動力培訓，加大農民技能培訓，使農民有一技之長，促進貧困地區農民的有效轉移，實現農民收入的穩定增加；加大農民農業生產的專業技能培訓，培育專業化、技能化、高素質新型農民；加大農業經紀人培訓，為加快農村新型專業合作社及家庭農場等發展提供專業技術人才。

（三）經費不足，工作效率不高

1. 存在的問題。自2012年甘肅省農村土地承包經營權確權工作開展以來，主要存在的問題表現為：一是農村土地承包經營權確權工作經費不足，市縣鄉三級普遍面臨經費不足的困擾；二是農村土地承包經營權確權工作工作量大，工作面廣，工作人員不足；三是農村土地承包經營權確權過程中出現面積不準、空間位置不明、信息不一致等問題沒有相應的法律法規及政策文件等依據做出處理。

2. 問題的根源。對于經費不足的情況，一方面是甘肅省各級地方財政的實際情況，確實無力落實配套資金；另一方面甘肅省向中央財政的爭取不夠；同時也存在確權過程中的控制成本過高的情況。對于工作人員不足的情況，雖然問題確實存在，但也跟工作效率有很大關系。對于確權過程中出現的面積不準、空間位置不明、信息不一致等問題沒有相關法律法規及政策文件等為依據做出相應處理的問題，主要是由于確權試點工作過程中出現問題的信息反饋、分析處理及相應法規及政策出臺的滯后有很大關系；另外跟農村土地承包過程中歷史遺留問題也有一定關系。

3. 對策及措施。對于甘肅省而言，經費不足的問題，一方面需要工作過程中控制成本，另一方面只能積極爭取中央財政加大支持力度；對于工作人員短缺，有效的途徑就是提高政府工作效率；對于確權過程中發現的新問題，要做到信息及時、全面反饋的同時快速作出反應，組織相關專家在充分調查論證的基礎上，在考慮流轉主體和流轉對象的前提下，依據或借鑒相應法律法規、政策文件、規章制度制定出相應的地方法規、政策和制度等。

（四）糧食安全

1. 存在的問題。一是農業用地流轉后進行非農經營，嚴重違背國家土地政策的現象時有發生；二是種糧耕地流轉后基本不再進行糧食作物生產經營；三是進行經濟作物生產經營，從而對糧食安全產生一定影響。

2. 問題的根源。對于違背土地政策進行土地流轉后非農經營的，主要原因一方面是利益驅動，另一方面是監管不嚴；對于種糧用地流轉后從事經濟作物經營，一方面是經濟效益驅動的必然，另一方面也與對糧食生產的支持力度不夠有關。

3. 對策及措施。對于流轉過程中的一些違規問題，需要加強監管、落實責任，對于農村土地流轉實施全面的規范化管理。對于土地流轉后主要用于經濟作物經營的現象，一是加大糧食生產的支持力度，提高生產者的種糧積極性；二是在土地流轉過程中注重培育糧食生產企業、糧食生產合作組織、種糧大戶及家庭農場，給予特殊政策、金融信貸、管理和生產能力培訓等方面大力支持。

（五）利益協調

1.存在的問題。一是流轉過程中的土地流轉價格“博弈”。雖然從目前來看，土地流轉暫時增加了農民收益，但從長遠來看，在一定程度上損害了農民收益，同時也將給已經流轉經營主體和流轉對象埋下可能以后發生摩擦和矛盾的潛在風險；二是流轉過程中的政府兩難抉擇。甘肅省農村土地流轉，政府一方面要保護農民利益不受損失，保障農民長期有效、持續增收，另一方面又要協調流轉主體利益不受損失，確保流轉主體對農村土地流轉的積極性，而在農業發展相對落后、流轉體系不完善、流轉制度不健全、流轉形式過于簡單等因素制約下，不能有效形成良好的聯動機制，從而使政府處在了無法協調雙方利益的兩難境地。

2. 問題的根源。究其問題存在的根源：一是農業發展落后，農業產出效益低下；二是農村土地流轉體系不完善、制度不健全；三是農村土地流轉形式過于簡單化，不能確保農戶有效參與到土地流轉所帶來的利益分享中來。

3. 對策及措施。一是積極促進農業自身發展，加大農業投入和支持力度；二是加快農村土地流轉服務保障體系的完善和有效實施，建立健全農村土地流轉保障機制；三是積極探索和嘗試有效的流轉形式，確保農戶能有效參與到土地流轉后的利益分成中來，建立土地流轉主體和流轉對象的利益聯動機制。

（六）服務保障體系

1.存在的問題。一是服務保障體系不完善。主要體現在金融服務體系、糾紛協調和仲裁服務體系、服務監管體系、司法保障體系等；二是服務保障功能實施不到位，大部分的縣鄉村都是有文件、有機構但不能提供有效服務。一方面是工作人員短缺，另一方是工作過程中無據可依；三是在農村土地流轉過程中政府的平臺作用沒有有效發揮。具體體現在提到托（代）管、土地銀行、土地股份制合作等方面，政府基本沒有發揮出應有的服務功能，從而也導致了甘肅省農村土地流轉形式過于簡單化。

2. 問題的根源。以上問題存在的根源：一方面是農村土地流轉自身工作量大、工作繁雜、存在的問題較多；另一方面是甘肅省各級地方政府工作服務意識不強、工作效率低下、工作形式化和簡單化，“說的多，做得少”。

3. 對策及措施。一是進一步深化甘肅省各級地方政府群眾路線教育活動，切實改變政府工作作風，強化服務意識，堅決制止政府工作趨于形式化和簡單化；二是在充分調查研究的基礎上，加快完善農村土地承包經營權流轉的服務保障體系，并確保其有效實施。