拒不停止違法排污的執(zhí)法實踐與思考

文|張君臣 王 珂

《中華人民共和國環(huán)境保護法》對拒不停止違法排污適用行政拘留作出了明確規(guī)定，要求嚴懲惡意違法生產(chǎn)排污的當事人，為環(huán)保執(zhí)法提供了“利器”。近年來，青島市黃島區(qū)部分小橡膠輪胎生產(chǎn)企業(yè)違法違規(guī)生產(chǎn)，產(chǎn)生異味擾民，群眾反映強烈。但由于多數(shù)違法企業(yè)對環(huán)保監(jiān)管不配合、不理睬，采取夜間關(guān)門生產(chǎn)等多種方式規(guī)避環(huán)境執(zhí)法，致使該環(huán)境問題一直未能得到徹底解決。新《環(huán)境保護法》實施以后，黃島區(qū)持續(xù)開展了橡膠輪胎生產(chǎn)企業(yè)專項整治，采取行政處罰、行政拘留等綜合措施，遏制了橡膠異味擾民的上升勢頭，取得了積極成效。本文就專項整治中的一起惡性環(huán)境違法案件進行分析，以期對基層環(huán)保執(zhí)法提供借鑒和參考。

基本案情

2016年8月16日，黃島環(huán)保分局執(zhí)法人員檢查發(fā)現(xiàn)，某公司于黃島區(qū)某工業(yè)園經(jīng)營的力車外胎生產(chǎn)項目未取得環(huán)境保護行政主管部門批準的環(huán)境影響評價文件，開工建設(shè)并已建成投產(chǎn)。該項目2012年8月建成投產(chǎn)，生產(chǎn)工藝：天然膠、再生膠及其它輔料→開煉→擠出→成型→硫化→成品，年產(chǎn)量200萬條。公司注冊資本1000萬元，占地約10000平方米，職工60人。該行為涉嫌違反《山東省實施〈中華人民共和國環(huán)境影響評價法〉辦法》第十一條之規(guī)定。依據(jù)《山東省實施〈中華人民共和國環(huán)境影響評價法〉辦法》第二十四條和《青島市環(huán)境行政處罰裁量基準規(guī)定》中關(guān)于“建設(shè)項目未取得環(huán)境保護行政主管部門批準的環(huán)境影響評價文件，建設(shè)單位開工建設(shè)并已建成投產(chǎn)”的規(guī)定，屬于“嚴重”違法行為階次，黃島環(huán)保分局決定對其罰款15萬元。

案件查處

黃島環(huán)保分局按法定程序依次下達了《行政處罰聽證告知書》《行政處罰決定書》，該公司在規(guī)定期限內(nèi)，既未申請行政復(fù)議，也未提起行政訴訟，又不履行處罰決定，繼續(xù)違法生產(chǎn)，但又沒到申請法院強制執(zhí)行的期限。

為維護法律威嚴，黃島環(huán)保分局以“未經(jīng)環(huán)保審批和驗收，未取得排污許可，擅自排放污染物”于2016年11月11日下達了《責令停止排污決定書》，責令其于11月12日9時前停止排污，啟動移交公安機關(guān)實施行政拘留程序。執(zhí)法人員于2016年12月1日進行突擊檢查發(fā)現(xiàn)，該公司拒不執(zhí)行停止排污決定，仍在違法排污，環(huán)保執(zhí)法人員進行了現(xiàn)場勘驗，并對現(xiàn)場檢查情況進行了錄像拍照，環(huán)境監(jiān)測人員進行了采樣。現(xiàn)場受委托人提供了營業(yè)執(zhí)照副本、法人代表身份證和受委托人身份證。經(jīng)監(jiān)測，該公司車間內(nèi)非甲烷總烴濃度為1.79mg/m3，下風向非甲烷總烴濃度為1.16mg/m3。另一方面，決定對該公司以“力車外胎生產(chǎn)項目未取得環(huán)境保護行政主管部門批準的環(huán)境影響評價文件，開工建設(shè)并已建成投產(chǎn)”啟動“二次處罰”，實施上限處罰20萬元。

下達《行政處罰聽證告知書》后，該公司以“一事不再罰”提出陳述申辯。根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第十一條關(guān)于“環(huán)境保護主管部門實施行政處罰時，應(yīng)當及時作出責令當事人改正或者限期改正違法行為的行政命令。責令改正期限屆滿，當事人未按要求改正，違法行為仍處于繼續(xù)或者連續(xù)狀態(tài)的，可以認定為新的環(huán)境違法行為”的規(guī)定，黃島環(huán)保執(zhí)法人員已于2016年6月18日下達《責令改正違法行為決定書》，責令該公司停止生產(chǎn)力車外胎生產(chǎn)項目，但該公司拒不停止生產(chǎn)，可以認定為新的環(huán)境違法行為，與“一事不再罰”原則不沖突，黃島環(huán)保分局決定維持原處罰意見。

移交公安機關(guān)后，公安機關(guān)以《大氣污染防治法》第十九條關(guān)于“排放工業(yè)廢氣或者本法第七十八條規(guī)定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位、集中供熱設(shè)施的燃煤熱源生產(chǎn)運營單位以及其他依法實行排污許可管理的單位，應(yīng)當取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實施步驟由國務(wù)院規(guī)定”的規(guī)定，因國務(wù)院尚未出臺關(guān)于排污許可的具體辦法和實施步驟的規(guī)定，擬將此案退回。

黃島環(huán)保分局獲知此信息后立即展開法律研究，向其提供了《青島市排污許可證管理辦法》（2016年7月5日實施），但由于不是國務(wù)院制定，公安機關(guān)仍不予采納。經(jīng)反復(fù)查閱有關(guān)法律條文，《行政許可法》第十六條第三款規(guī)定：規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。由于《大氣污染防治法》已設(shè)定了排污許可這一行政許可事項，因此青島市政府出臺的規(guī)章可以就實施該行政許可作出具體規(guī)定。最終公安機關(guān)采納了這一意見，決定對該公司責任人處以行政拘留五日的處罰。

案件啟示

應(yīng)加強法律法規(guī)的學(xué)習(xí)研究。盡管《青島市排污許可證管理辦法》主要為試點排污權(quán)有償使用與交易而制定，但由于《行政許可法》這一基本法律關(guān)于“規(guī)章可對實施行政許可作出具體規(guī)定”的規(guī)定，體現(xiàn)了《青島市排污許可證管理辦法》制定的合法性。在本案中，這一規(guī)定支持了環(huán)保部門的意見，維護了環(huán)保部門的執(zhí)法威信。因此，環(huán)保執(zhí)法人員必須加強法律法規(guī)學(xué)習(xí)，特別是基本法律的學(xué)習(xí)，領(lǐng)會法理內(nèi)容，進而融會貫通，提高實踐技巧。

應(yīng)加強相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)。環(huán)保是一項系統(tǒng)工程，不少環(huán)境問題僅靠環(huán)保部門難以解決，必須協(xié)調(diào)公安等部門群策群力，形成打擊環(huán)境違法的強大合力，提高查處效率，有效解決群眾反映強烈的突出環(huán)境問題。在本案中，由于及時與公安機關(guān)溝通，按時反饋信息，加強與政府法制部門的匯報請示，是惡意環(huán)境違法行為人得到應(yīng)有懲戒的關(guān)鍵因素。

應(yīng)加強環(huán)保知識的宣傳教育。非甲烷總烴是污染物，這對環(huán)保人員來說，是基本常識。但公安機關(guān)人員從嚴謹性的角度出發(fā)，要求提供非甲烷總烴為污染物的證據(jù)資料。為此，黃島環(huán)保分局提供了《大氣污染物綜合排放標準》，在該標準的《現(xiàn)有污染源大氣污染物排放限值》的表格中，非甲烷總烴屬于該表的第33項污染物。因此，加強環(huán)保知識的宣傳教育，普及基本的環(huán)保知識，可以更好地推進環(huán)保工作。

建議進一步完善新《環(huán)境保護法》配套辦法。根據(jù)《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》第二條，依法作出行政處罰決定后，才能移送公安機關(guān)。但如果當事人拒不配合調(diào)查，與執(zhí)法人員“躲貓貓”，法律文書不能使用直接送達、留置送達、郵寄送達的方式送達，《行政處罰聽證告知書》只能采取公告送達的方式送達，意味著《處罰決定書》將在60日后做出，也就是說違法行為自發(fā)現(xiàn)兩個月后才能移送公安機關(guān)，這影響了行政執(zhí)法效率，不利于打擊環(huán)境違法行為。