上海自由貿易港方案前瞻

閔杰

上海自由貿易港方案呼之欲出。專家普遍認為，

開放帶來的監管難題是有關部門最大的顧慮

一切順利的話，全國第一個自由貿易港方案將于2018年在上海落地。

來自上海市多個渠道的信息顯示，上海市已經形成了建設自由貿易港的初步方案，并且報送至國家相關部委征求意見。

事實上，前期工作早已經啟動。上海市浦東新區區長杭迎偉在2017年10月透露，浦東新區正在為正式啟動做好準備。

“自由港是設在一國（地區）境內關外、貨物資金人員進出自由、絕大多數商品免征關稅的特定區域，是目前全球開放水平最高的特殊經濟功能區。香港、新加坡、鹿特丹、迪拜都是比較典型的自由港。”2017年11月，中共中央政治局常委、國務院副總理汪洋在《人民日報》發表署名撰文，如此定義自由港。

華中科技大學自貿區研究中心執行主任陳波告訴《中國新聞周刊》，從權威官方層面看，香港和新加坡已經被確定為重要的對標參照系。

與已有的保稅區、自貿區等區域相比，自由貿易港在海關監管、稅制安排等方面更為特殊。一方面，開放度最高，另一方面，設立條件最為嚴格，對監管的精準化要求也更高。

在受訪專家們看來，在“一線”最大程度放開后，能不能有效進行風險管控，是對自由港最大的挑戰。

自貿區改革面臨“兩難”

在去年中共十九大會議召開期間，時任中共中央政治局委員、上海市委書記韓正有一個清晰的總結，自貿區建設，上海分了三步走：2013年9月上海自貿區掛牌，為1.0版;2015年中央批準深化自貿試驗區方案，是2.0版;2017年5月，中央深改組正式批準全面深化上海自貿試驗區改革開放方案，是3.0版。

上海自貿區，分步探索、逐步深化的特征非常明顯。

2017年3月，在國務院印發的《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》里，最新目標是“對照國際最高標準、最好水平的自由貿易區，全面深化自貿試驗區改革開放”。

上海自由貿易試驗區洋山保稅港區。

由于沒有特殊的“稅收優惠”和資金支持，從第一個上海自貿區設立后，自貿區的探索一直強調制度創新，是“制度創新高地，不是政策洼地”。

上海市發改委副主任朱民曾在一次講話中表示，上海自貿區產生了對全國具有示范意義的“四大發明”。

“第一是在政府職能轉變方面，從事前審批制變為事中事后監管為主;第二是以負面清單為核心的投資管理制度和外商準入前國民待遇;第三是貿易便利化改革，主要是貨物貿易便利化，實現了單一窗口的管理模式，使通關成本進一步降低;第四是金融開放方面，最重要的成績是成功嘗試了FT賬戶（自由貿易賬戶）。”陳波對《中國新聞周刊》分析，自貿區設立4年來，總體改革目標，是建立一個現代化、開放型的市場營商環境，最終能夠在全球范圍內形成新的競爭力。

實際上，這四項主要制度創新，也成為了全國11個自貿區建設的基本框架。

不過，一些掣肘仍然存在。

商務部國際貿易經濟合作研究院院長顧學明在中共十九大后撰文，分析了一些當前自貿區探索的短板：“在一些重點領域和關鍵環節上還需要進一步深化改革，海關、出入境等口岸管理機構的監督方式還需要推進，投融資便利化、資本項目可兌換等金融制度還需要新突破，特別是自貿試驗區改革自主權還面臨多項掣肘。”

“為什么在有了自貿區的前提下，還要搞自由港呢？”陳波認為，自貿區在貨物貿易便利化方面取得了很多新進展，但在服務貿易方面，還有很多沒落實的地方。

尤其是金融改革，可圈可點之處不夠多，“除了FT賬戶，也就是融資租賃、內保外貸以及上海自貿區里的外資企業資金池之外，能夠算得上的不多。”陳波認為，金融改革步伐不夠快的原因可以理解，自貿區政策需要在短期內可復制和可推廣，同時也要防范開放雙刃劍帶來的負面效應，而潛在風險主要集中在金融領域，“我們處在一個兩難的階段，如果要改革就必須得承擔風險，但是因為有風險，所以對改革本身增加了很多約束，使得改革的步伐變慢。但同時，國家又要參與全球化的競爭，參與全球資源要素的競爭。”

上海自貿區的平行進口汽車交易中心。

兩難情況下，應該怎么辦？在陳波看來，應該把兩個任務分開推進，“自貿區，繼續按照開放型大國的要求，在可復制可推廣的政策改革方面，進行先行先試。而自由貿易港，直接對標全球最開放經濟體的要求，參與全球資源配置和要素競爭。”

如果“二線”能夠高效管住，那么“一線”就可以更大膽、更高水平的開放。在這樣的背景下，在上海自貿區范圍內，再劃出一定區域，建設自由貿易港的方案呼之欲出。

“提高監督能力，而不是管制程度”

國務院印發的《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》，明確提出，在洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區等海關特殊監管區域內，設立自由貿易港區。對標國際最高水平，實施更高標準的“一線放開”“二線安全高效管住”貿易監管制度。

這兩個區域目前都屬于上海自由貿易試驗區保稅區片區。洋山港是全球最大的集裝箱碼頭，2016年集裝箱吞吐量達1566萬標箱;浦東機場在全球空港排名中位列第三，2016年貨運量達到344萬噸。這種“海港+空港”的組合，是目前國際上自由貿易港的一種主流布局。endprint

自由貿易港，在中國內地的開放區域中，還是一個空白區。但在境外，香港、新加坡都以自由港而聞名，是全球經濟中開放度最高的區域。

從香港和新加坡經驗看，自由貿易港最基本的功能，是要實現貿易自由。通過離岸貿易和轉口貿易，在生產國和消費國之間建立第三方的角色，并借用第三方的土地完成加工制造存儲銷售運輸等行為。而在監管方式上，實行“一線放開，二線管住”，也就是“海關后撤”到二線，自由港內部成為“境內關外”。

事實上，這也是自由貿易港和自貿區、保稅區的最大區別。

“根據京都公約，自由貿易港概念最核心的，是實現免于慣常的海關監管，最大程度方便貨物貿易的進出。”上海國際航運研究中心港口研究室主任趙楠對《中國新聞周刊》表示。

以香港為例，香港對進出口貿易基本上沒有管制，不存在關稅壁壘和非關稅壁壘，凡符合慣例的貿易行為均暢通無阻。除了酒類、煙草等少數商品外，一般進口貨物無須繳付關稅或其他進口稅（如增值稅、消費稅等）。香港辦理進出口貿易手續簡便，一般貨物進出境無需事先申請，只需在進出境后14天內向香港海關提供報關表即可。

而按照目前內地的監管框架，所有進入保稅區的貨物都要申報，而在自由貿易港模式下，主要借助貨物風險分類、企業信用分級等手段，針對重點風險事項建立有效的監管體制、機制。

“在自由港區范圍內，常規性海關監管撤到二線，實現安全高效管住，對于普通貨物、不涉及安全問題的貨物，只有涉及進出口業務時，才存在報關環節，如果不涉及出口環節，單純的國際中轉，可免于慣常海關監管。”趙楠解釋，保稅區只是實現出口退稅、進口保稅的功能，但實際仍屬于特殊海關監管區。比如，在原來的自貿區、保稅區，集裝箱需要做拆拼作業，把箱子打開，進行拼箱，需要跟海關報備，甚至在海關監管下完成相應操作，“如果在自由港，進行拆拼箱作業，只需要記錄發生的作業狀態、物流狀態，不需要海關的報備、審核、監管。”

“自由貿易港區和現在綜合保稅區最大的區別在于一線管理的方式不同，至于‘怎么管，現在還在和國家相關部門研究。” 2017年4月1日，上海市發改委副主任朱民曾在上海市政府新聞發布會上表示。

由于上海自由港的具體方案還未落定，放開和監管的細節都無從得知。不過，一個可以拿來參照的思路是，上海出入境檢驗檢疫局浦江局局長、黨組書記謝秋慧在去年10月發表文章表示，未來在“放得開”上，探索實現一線無條件準入、登記式備案、區內免證免審;引入市場機制，實施第三方采信乃至多方采信;采用合格假定、非侵入式監控等理念。在“管得住”上，應用風險管理理論和技術，在大數據分析的基礎上確定負面清單和重點監管對象，精準高效地守住底線。

“在自貿試驗區的幾年探索中，一線放開已經做了不少，但二線管住強調的不多。”商務部國際貿易經濟合作研究院國際市場研究部副主任白明對《中國新聞周刊》表示，他曾參與過自貿區調研發現，有的地方，快遞小哥要送個盒飯，都不讓進去，“要么就是管不住，要么就是管得過死。”

在他看來，與自貿區相比，自由貿易港的監管力度應該更大，因為開放力度更大了，“需要分類監管，也要通過信息化，求得監管的嚴格和效率之間的匹配。二線監管應該更精準，有針對性，盡量減少對資源配置的誤傷。”

不搞圈地，搞制度創新

規劃中的自由貿易港，并非另起爐灶。

上海市發改委副主任朱民曾公開表示，上海設立自由貿易港，是在現有的海關特殊監管區域內設立自由貿易港區，“不搞圈地、不搞大拆大建，主要是制度創新，研究一套符合中國實際的同時具有國際水準的新的監管制度。”

在初步設想中，也就是《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》中所描述的自由貿易港，既要做“減法”，也要做“加法”。

在貿易自由化方面需要最大力度做減法：“取消或最大程度簡化入區貨物的貿易管制措施，最大程度簡化一線申報手續。”在制度創新方面，則要更多做加法，“探索實施符合國際通行做法的金融、外匯、投資和出入境管理制度，建立和完善風險防控體系”。

除了制度創新，對自由港來說，更核心的內容是功能提升。

“在自貿區，服務業開放也并不是特別充分，搞自由貿易港，要更充分了。否則跟國外對接，沒有相關服務業做支撐。”白明對《中國新聞周刊》說，自貿區是在保稅區的基礎上發展而來，很多領域還是按國內規則辦，“自由貿易港，需要更加開放，如果按我們的規矩，外國人不來了，或者自由港的含金量會打折。”

他建議，離岸貿易、離岸金融都要跟上。

“如果不發展離岸貿易，在原來保稅基礎上，干不干自由港都無所謂。發展離岸貿易，就得有離岸金融。”白明說，上海自貿區雖然也搞了自由貿易賬戶，但不是基于離岸交易的自由貿易賬戶，是一般的進出口貿易方面的自由貿易賬戶，按照現行的外匯管理條例，還是要進行嚴格審批。而在自由港內，按國際慣例，支付應該立刻兌現，可按現有的監管措施，還是做不到。“但在自由貿易港，劃出一塊地方，可以更加自由。”

服務貿易在“境內關外”模式下，也會更加便利。趙楠以船舶維修業務為例，為了控制可能存在的風險，在傳統模式下，從事國際業務的船舶零配件需要維修，有的零配件需要進口、報關出口，再裝上船。有些甚至要求同船換裝，比如某個零配件從一條船上卸下來，維修好，還要裝回到這個船上。但如果自由港模式下，就可以改變現在的監管模式和手續流程。“很多離岸服務是否可以開展，在稅收上是否可以對接國際離岸業務的稅收方式，這些都要逐步去探索。”

在多位受訪專家看來，設立自由貿易港，發展本地貿易、轉口貿易并不是最終目標，離岸貿易、離岸金融才是自由貿易港最終探索的方向。

“離岸貿易本身僅僅是一個抓手，要創造流動帶來的附加值，要提供更多離岸的服務貿易和金融，包括稅收的輔助。”陳波告訴《中國新聞周刊》，未來離岸業務，還要對跨國企業總部做離岸式管理，“這類企業一般分為兩類，一類是為離岸貿易提供運輸的國際航運公司，還有一類是作為第三方為市場資金調配便利化的跨國公司總部。”endprint

在陳波看來，傳統的在岸貿易和在岸金融已經很難“挖潛”，現在最需要的是貿易形態和貿易模式的創新，“沒有自由港之前，離岸貿易已經開始試點了，但規模還不大。建設自由港，需要離岸貿易的大發展，和期貨貿易的模式探索，以及背后要有相關制度、服務和自由化的提升。”

需要更大改革自主權

在方案未定之前，上海如何對標，是外界最關心的問題。

上海市發改委副主任朱民在2017年的一次新聞發布會上解釋，全球較為成功的自由貿易港區，都有為其量身定制的特殊政策。上海自由貿易港區既要參照國際通行的慣例，同時要研究國際投資貿易發展的最新趨勢，還要研究經濟全球化最新的趨勢，并且要和中國實際相結合。

“中國實際是什么？我們貿易種類特別多，貿易量特別大。如浦東機場全球貨運量第三，洋山深水港集裝箱吞吐量全球第一。要結合中國的實際，研究自由貿易港區的運行和管理的體制機制問題。”

“自由港，有狹義，也有廣義的自由港。”趙楠告訴《中國新聞周刊》，香港是港城式自由港，自由不僅局限在海關，資金可以自由進出，人員可以高效流動。新加坡和香港又有所區別，僅在港區實施自由港制度。“如果是港城式的模式，在金融制度上，在人員流動上，在各種要素的自由流動上，要更加開放。”

不過，在目前的規劃下，可以預見的是，中國內地模式的自由港，范圍不會太大。

除了上海已經實質啟動自由港規劃之外，浙江建設自由貿易港的目標也在提上日程。

與一些省份將自貿區片區分散布局的做法不同，浙江的自貿區集中在寧波-舟山港，定位也非常明確，專注油品儲存、中轉，提升油品資源配置能力。商務部新聞發言人高峰曾表示：浙江自貿試驗區制定了初步建成自由貿易港區先行區的發展目標，對接國際標準，推動以油品為核心的大宗商品的貿易自由化。

廣州市委書記任學鋒在中共十九大期間也提出，要探索建設南沙自由貿易港，推進南沙開發建設取得新的突破。

“自由貿易港，不像自貿區，不是搞盆景，不要求大家都能學。”白明表示，越是復雜、越是高大上的開放規則，適應性越差。建自由貿易港，目標是最高水平的資源優化配置。“全世界自由貿易港，都是特殊的園區，都是小而精。”

“自貿區更注重的是二線有限滲透，自由港更注重是一線徹底放開。”陳波表示，兩者的使命有根本的不同，自貿區是為全國未來開放做先行先試的測試，為國家能夠整體上更加開放承擔試驗田的任務。而自由港則完全不同，自由港向全國推廣復制的要求并不急迫，而更強調對標全球最高開放標準。

在中共十九大報告里，在眾多對外開放舉措中，“賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，探索建設自由貿易港”的提法受到了關注。

目前的共識是，建設自由貿易港，需要在自貿區的基礎上，獲得更大的改革授權。

“上海自由貿易港的方案，早已經形成并且提交到中央。”陳波告訴《中國新聞周刊》，而遲遲還未推出，一個可以預料的原因是，因為開放力度很大，對原有的監管沖擊比較大，相關部委也存在不少顧慮。“最大的挑戰，在于二線能否高效管住一線放開帶來的沖擊;當沖擊出現的時候，我們是否有足夠的技術水平、制度保障以及專業人才，能夠使沖擊的范圍和烈度降到最低。危機處理的能力和效率是最大考驗。”endprint