通過改進政府內部控制提升政府價值的途徑探究

邢天宇

政府是國家權力機關的執行機關，即國家行政機關，國家公共行政權力的標志和實踐體，因此政府對社會中的調控干預作用是不可忽視的。但是，政府的職能的有效運行離不開政府的對內管理，而內部控制就是提升政府效能的重要手段之一。本文旨在通過從改進政府內部控制的角度探究如何提升政府效能，最終達到提升政府價值的目標，不斷促進我國社會、經濟等領域保質、高速的發展。

一、政府價值概念的提出與表述

價值是指馬克思政治經濟學中的概念，主要是指商品和服務中體現的社會必要勞動。因此價值量的大小取決于生產某一商品或提供某一服務所需的社會必要勞動時間。政府的出現是生產力發展的必然結果，是規范社會秩序的國家機器，因此具有一定的價值。那么可以提出這樣一個政府價值的概念。

政府價值與企業價值的概念有一定的區別。首先，兩者目標是不同的。企業是營利單位，其存在的主要目標是實現企業價值最大化和股東權益最大化，實施完成企業的戰略。

而政府是非營利性單位，其存在的目標并不以追求政府營利，而是加強社會公共事務調控管理、提供公共產品和服務，最大限度提升政府效能，實現政府效能最大化。其次，價值的方向不同，企業價值體現在于企業自身獲得價值，體現在企業內部；而政府價值是政府通過對社會提供商品服務和實施社會管理而實現的，體現在政府外部而非自身。

綜上所述，政府的概念可以表述為政府價值是政府通過自身履行職能所體現的社會必要勞動時間，即政府的社會管理價值和公共產品和服務產出價值，這種價值主要是通過政府外部反映的。

二、政府內部控制概念的提出與表述

1972年，美國審計準則委員會針對內部控制制定的《審計準則公告》中將內部控制定義為：內部控制是在一定環境下，單位為提高經營效率、充分有效地獲得和使用各種資源，達到既定管理目標，而在單位內部實施的各種制約和調節的組織、計劃、程序和方法。該定義中指出內部控制實質上是一種單位管理的流程，這種流程實踐的目的是為實現單位的既定目標。針對我國的現狀，企業內部控制一般定義為企業（或企業集團）自身為實現戰略目標，保護資產的完好性和確保會計信息準確性以及貫徹戰略方針的貫徹執行，提高經營活動的效率性和效果性而在企業（或企業集團）內部采取的自我調整、約束、控制的一系列方法和措施的總稱。

內部控制的定義起源于企業，但不僅僅限于企業本身。財政部2012年發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，于2014年1月1日起實施，將內部控制的概念第一次被引入了行政事業單位，包括政府本身。之后，國家通過一系列的文件要求政府建立全面、有效的內部控制，并且要求覆蓋整個政府運行的方方面面，同時貫穿與政府運作流程的全過程，旨在規范政府人員的行為和業務的合法合規性。同時進一步指出內部控制報告的質量應該進一步提高和改進，政府內部控制信息在一定范圍內適度的公開。

綜上所述，政府內部控制和企業內部控制的定義略有差異，其根本在于前述政府價值和企業價值的定義間的不同。企業價值體現在企業創造利潤大小，旨在實現企業價值最大化和股東權益最大化；與企業價值不同，政府價值體現在社會公共事務調控管理和公共產品和服務提供所帶來的社會公共效益，是公益性質所帶來的價值，而不存在私有性質帶來的價值。因此，政府內部控制應該定義為政府為實現社會公共事務調控管理、提供公共產品和服務的目標，通過制定相應的內部活動運行機制和規則，所采取相應的控制程序和措施，旨在對政府各項活動存在的不確定風險進行防控。可以看出，內部控制是政府參與社會活動所必須的，保證政府活動合法合理的進行，提升政府的運作績效，促進經濟社會的穩步發展。

三、內部控制提升政府價值的路徑探討

（一）政府內部控制與政府價值的關系

1.內部控制可以促進政府價值的增加。內部控制的目標是實現社會公共事務調控管理、提供公共產品和服務的目標，通過政府內部控制對政府內部運行的合理配置和合理調控，保障政府可以對社會現狀、經濟情況及時的做出正確的反應，從而服務于社會，同時又可以避免內部控制的缺失導致的政府行政效率低下，公共產品低劣以及公共服務不到位的情況出現。可以說，內部控制在機制和程序方面確保了政府職能的有效運行，提高了政府行政效率，使政府行政績效穩步升高，最終實現了政府價值。

2.政府價值的大小可以實現政府內部控制的不斷優化

政府價值體現在政府的社會管理價值和公共產品和服務產出價值，這種價值可以反映一定時期政府行政效率和效果，這是一個反映政府績效產出結果的變量。通過各個時期政府價值的比較，反映政府績效的變化。政府績效通過政府價值的變化，找出政府內部控制的缺陷和優勢并對其做出相應的原因分析，探求政府內部控制改進的路徑。尤其是目前我國經濟社會的高速發展，必然要求政府實事求是，緊跟時代前進的步伐，深入洞察、剖析、把握、社會情況，分析政府價值的大小，只有這樣才能更好更科學地對社會進行有針對性的管理，節約政府資源的同時對社會提供更有價值的公共產品和服務，進而有針對性的改善調整政府的內部控制，使之符合經濟社會發展的需要。

（二）改進政府內部控制提升政府價值的措施

綜上所述，政府內部控制和政府價值存在內在的關聯性。正因為如此，可以找到通過改善政府內部控制從而提升政府價值的措施和途徑。筆者認為，可以將政府內部控制分為政府體制機制內部控制和政府業務活動內部控制分析兩大部分，分別探討如下：

1.改善政府體制機制內部控制提升政府價值的措施

一是政府內部要首先樹立內部控制的理念，提高對內部控制重要性和有效性的充分認識，尤其是要求政府工作人員意識到政府內部控制對政府作為社會管理公共產品和服務提供的重要作用和重要意義的充分認識和理解，保證意識上思想上的統一，構建形成政府內部控制的良好文化。

二是確立內部控制的體制。這里的體制主要是政府內部控制組織。政府要合理的設置內部控制部門，確立相關的部門負責人專門從事內部控制工作。設置內部控制體制的過程中，要充分考慮政府內部控制部門的設置是否有利于政府內部控制作用的有效發揮，是否具有經濟性，更好地對公共事務進行有效管理，相應的提升政府價值。同時，在選擇內部控制部門人員時，要充分考察人員的內部控制知識的掌握程度，職務勝任能力，充分保障內部控制的管理效果達到最優，確保政府合法、高效的進行社會履職，提升政府價值。

三是形成合理的內部控制工作機制。首先要保證重要崗位之間的人員分離，防止政府內部控制的設計缺陷的出現，防止政府人員舞弊現象的出現。其次，針對政府的重大社會事務管理和公共產品服務提供的事項，要形成嚴格的議事制度，防止任何個人和單個組織未經授權單獨決策的情形出現。最后，要建立政府內部控制的監督、獎懲制度，為保障政府內部控制的作用得到有效發揮，有必要對相關內部控制實施人員進行行為的監督和獎懲，確保相關人員提高責任意識，認真做好政府內部控制的有關工作。

2.改善政府業務活動內部控制提升政府價值的措施

一是做好政府資產管理工作。定期對企業資產進行盤點核查，確保資產的安全完整，通過嚴格對資產運作活動的監管，不斷提高政府資產的運營效率，實現運營效果，充分發揮資產運作在公共事務以及公共產品服務提供方面的作用，從而不斷提升政府價值。

二是做好預算、會計的財務管理工作。政府的業務情況主要通過會計憑證、賬簿、報告等來反映。要依照預算法、會計法的要求，對大額資金賬戶以及收支賬戶進行有效監管，對政府的社會管理和公共產品服務提供行為進行有效監管，并及時與政府資產的實存狀況進行賬實核對，保證財務管理工作順利開展，提升政府工作效率和效果，增加政府價值。要強調的是，政府同時要以財務審計為輔助，對政府會計人員的行為進行有效監管，保障預算、會計的財務管理工作的高效進行。

本文主要從理論角度通過內部控制提升政府價值做了簡單探索。應該指出的是，政府價值的量化仍然存在一些或有性，量化方法的選取仍有待進一步研究和探索。但是，通過以上的論述，內部控制的改善從理論上可以對政府價值的提升起到相當重要的作用。