《環境保護重點設備名錄》成效分析與制定策略

岳子明，高曉晶，廖小卿，張坤，張純，馬立學

（中國環境保護產業協會，北京 100037）

1 背景

2008年，財政部等3部門發布《環境保護專用設備企業所得稅優惠目錄（2008年版）》（以下簡稱《所得稅優惠目錄（2008年版）》），企業購置并實際使用列入目錄范圍內的設備，可按專用設備投資額的10%抵免當年企業所得稅應繳稅額。據調研，自2008年目錄頒布實施以來，八年累積抵扣稅額32.42億元，平均每年僅4億元，對鼓勵企業節能減排的作用十分有限。究其原因，存在總體框架結構不合理、設備覆蓋范圍有限、部分設備代表性差及性能指標不夠準確和可操作性差等問題， 因此，為推動《所得稅優惠目錄（2008年版）》的修訂，環境保護部于2011年組織中國環境保護產業協會（以下簡稱：環保產業協會）開展了關于環境保護設備的調研，并逐年分領域開展了《環境保護重點設備名錄》的編制研究工作，并將《環境保護重點設備名錄》與“雙高名錄”組成《環境保護綜合名錄》。制定《環境保護重點設備名錄》的目的，既為推動財政部開展《所得稅優惠目錄（2008年版）》的修訂提供技術依據和研究基礎，也為生態環境部及其他部委制定財政、稅收、價格等政策提供參考。

《環境保護重點設備名錄》是《環境保護綜合名錄》的重要組成部分之一，主要包括環境監測、大氣污染防治、水污染防治、固體廢物處置設備及噪聲控制五大領域設備，由生態環境部定期發布，截至2018年初，《環境保護綜合名錄》（2017年版）中涉及的環境保護重點設備有72項，其中，環境監測設備15項、大氣污染防治設備16項、固體廢物污染防治設備10項、廢水處理設備28項、噪聲與振動污染控制（材料）設備3項。主要包括設備名稱、性能參數、應用領域三個指標。雖然已制定發布了包括環境監測、大氣、水和固體廢物在內的5批《環境保護重點設備名錄》，但該名錄對于重點行業污染治理、引導相關政策制定等方面的成效尚未進行過系統評估，因此，有必要對該名錄進行成效評估及制定策略研究。

2 《環境保護重點設備名錄》的成效評估

2.1 推動修訂優惠目錄成效評估

在基于《環境保護重點設備名錄》研究成果的基礎上，向財政部提出了關于修訂《所得稅優惠目錄（2008年版）》的建議和編制說明材料，并于2016年啟動了該項工作。環保產業協會全程參與了《所得稅優惠目錄（2008年版）》的修訂工作，并參與了國家發展和改革委員會、財政部召開的專家座談會、部門聯席工作會等多個會議，協助完成了主要指標參數修訂、主要專業術語名詞解釋、征求意見等工作，最終形成的《環境保護專用設備企業所得稅優惠目錄（2017年版）》（以下簡稱《所得稅優惠目錄》）中涉及的24項設備，環保產業協會提出的意見大部分被采納，其中15項設備主要來源于《環境保護重點設備名錄》中的部分內容。同時為解決在稅務備案及稽查過程中可能出現的爭議問題，環保產業協會編制完成了第三方鑒定機構選聘管理辦法及第三方鑒定方案等討論稿，供稅務部門參考。

2.2 環保部門及其他部委制定相關政策時的成效評估

經調研，除被《所得稅優惠目錄》部分采納外，未有其他政策明確提出采信該名錄，政府相關部門對《環境保護重點設備名錄》的關注度并不高，主要原因是名錄的公開信息有限，缺乏名錄的制定背景、定位及設備參數的制定依據等重要信息，導致在制定相關環境政策時，不能合理有效地利用《環境保護重點設備名錄》中的相關信息。

2.3 排污企業及環保企業的成效評估

經過調研，未發現該名錄被排污企業和環保企業采信，同樣存在公開信息較少，宣傳力度有限，排污企業及環保企業對名錄信息的認識及理解較淺，無法合理有效地利用名錄。同時，缺少相關配套政策的引導和支持，導致企業使用名錄的積極性不高。

3 《環境保護重點設備名錄》的成效分析

3.1 定位分析

制定《環境保護重點設備名錄》的主要目的之一是推動財政部所得稅優惠目錄的修訂，名錄的定位是推廣為主，指標主要依據的是相關標準、規范制定，具有技術通用性。而通過調研國家各部委發布的10項目錄來看， 均定位于引導先進技術示范和推廣，其中兩項還兼有引導技術示范的功能。通過對各部委、銀監會、銀行等部門的調研來看，具有示范功能的設備往往是制定經濟政策時關注的重點。

3.2 覆蓋范圍分析

《環境保護重點設備名錄》的覆蓋范圍主要是結合財政部《所得稅優惠目錄》的需求制定，僅覆蓋五大類設備。但實際上覆蓋范圍有限，如缺少土壤污染防治設備名錄、環境應急設備名錄等內容，覆蓋范圍越大，采納《環境保護重點設備名錄》的受惠群體會更大，更有利于設備的推廣。

3.3 結構框架分析

為了便于《所得稅優惠目錄》的修訂和采納，《環境保護重點設備名錄》采用了與《所得稅優惠目錄》相一致的結構形式，這種結構形式簡單，限制了公開信息內容，僅公開了設備名稱、性能參數、應用范圍三部分內容。通過調研國家各部委發布的10項目錄來看， 60%的目錄為表格形式，40%的目錄為表格+報告形式，采用表格+報告形式的目錄效果較好，報告中涉及的內容包括制定背景、制定依據及政策趨勢等內容，當直接或間接公開依托單位時，顯著刺激申報單位的積極性。

3.4 配套政策分析

《環境保護重點設備名錄》缺乏配套經濟政策，環保企業及排污單位缺少關注該名錄的積極性，對名錄的響應程度低。調研的10項目錄中有6項配套有實質性的經濟支持，1項配套推廣政策，有經濟支持的生命力強，延續性好。

3.5 編制方式分析

當前名錄的編制主要采取專家論證的方式，存在缺少支撐單位、設備的先進性和應用現狀無所考證等問題。通過調研看，采用征集評選方式會提高企業的關注度，同時由于企業的積極參與，讓更多的企業了解名錄的制定過程和背景，更有助于名錄的推廣和使用。

4 《環境保護重點設備名錄》的制定策略

4.1 調整名錄的定位

推動財政部《所得稅優惠目錄》的修訂工作已經完成，服務對象已經發生了變化，為使《環境保護重點設備名錄》保持活力，重新定位名錄是必要的，建議將名錄的服務對象定位為服務政府、服務企業、服務行業，并根據服務對象進行調整，對名錄的性能指標、應用范圍、命名等內容進行重新梳理，并增加示范類設備、應用類設備等部分內容。

4.2 調整名錄的結構框架形式

根據服務對象的變化，構建分層次的結構框架形式，一方面考慮增加二級目錄，另一方面考慮公開編制說明以及配套發布設備匯編等關鍵技術內容，方便政府、行業、企業對名錄的采信。

4.3 爭取配套政策支持

除企業所得稅優惠政策外，最好能爭取到其他相關經濟和政策支持，例如綠色信貸、環保基金等，從而提高名錄的關注度，擴大名錄的影響。

4.4 擴大名錄覆蓋范圍

一方面要擴大五大類設備的種類和數量，如增加土壤污染防治名錄部分內容，另一方面，可考慮增加資源綜合利用產品和節能產品等相關產品。

4.5 形成定期更新機制

為保持名錄的時效性和實用性，建議對名錄進行定期更新，建議每年對名錄進行一次技術標準的更新，五年完成一輪更新，即能保證名錄時效性，也可避免進行海量工作。

4.6 完善編制方式

建議將名錄的編制方式由“專家論證”方式改為 “征集+專家評選”方式，既體現名錄的實用性和先進性，也充分調動企業申報的積極性。

5 小結

（1）在大量調研、專家論證的基礎上制定的《環境保護重點設備名錄》，取得了顯著成效，推動了財政部關于《環境保護專用設備企業所得稅優惠目錄（2017年版）》的修訂，其中環保產業協會提供的意見大部分被采納。

（2）對《環境保護重點設備名錄》存在的關注度低、公開信息有限等問題，從名錄定位、編制方式等方面進行了原因分析，提出了調整定位，擴大覆蓋范圍等多項建議策略，為名錄的后續發展提供了輔助參考。