以農村土地確權促進集體產權制度改革

趙秀梅

（山東省濱州市無棣縣農業局，山東 濱州 251900）

農村集體產權制度改革是當前深化農村改革的一項重點任務，同時也是實施鄉村振興戰略的重要舉措。2016年，國務院發布的《全國農業現代化規劃》（2016-2020）中明確表示，將進一步推動農村集體資產確權到戶與股份合作制改革；2017年，農業部會同中央農辦，選擇了100個改革基礎較好的縣（市區），作為新一輪的農村集體產權制度改革試點單位；2018年，農村集體產權制度改革試點單位擴展到了300個。上述無不表明國家對于農村集體產權制度改革的重視，因此做好以農村土地確權促進集體產權制度改革工作，對于推動農村建設發展具有重要的意義。

一、農村集體產權制度改革概述及改革必要性

農村集體產權制度改革主要圍繞農村集體經濟組織，對于經營類資產來說，主要遵循股份合作制原則，將農村集體經濟組織所擁有的各種資產及資源進行折股量化到個人。對于非經營性資產來說，則應構建一套完整的集體統一運營管理有效機制，更好的為廣大集體經濟組織成員提供公益性服務。

農村集體產權作為具有中國特色社會主義的產權形式，主要建立在農村社區基礎之上，只有農村社區內部成員享有權益，不包括其他外部成員。隨著時代的發展進步，農村集體產權主體不完整、不清晰的缺陷逐漸暴露出來，尤其是在實施家庭聯產承包責任制改革以后，很大一部分農村集體資源失去了其所屬主體—人民公社生產隊。有的農村集體資產歸所屬行政村所有，有的則歸當地村民小組所有，農村集體資產到底歸誰所有，在法律上尚未有準確清晰的規定，從而致使農村集體資產作用價值發揮遭受了嚴重的限制，對資產使用效率造成了嚴重的影響。同時由于一直沒有明確的歸屬主體，導致很多經濟糾紛、侵權問題發生，對于農村社會實現和諧穩定發展造成了極為不利的影響。

另一方面，農村集體資產規模總量巨大，據相關數據統計，全國農村集體經濟組織賬面資產總額（不含西藏）為2.86萬億元，村均493.6萬元。面對如此龐大的農村集體資產，若不統一進行整合盤活，不僅不利于資產價值作用發揮，還有可能存在侵占、流失的風險。基于此，必須進一步推動農村集體產權制度改革，這對于維護廣大農民基本權益、鞏固完善農村基本經營制度、促進農村和諧穩定發展具有深遠的影響意義。

二、以農村土地確權促進集體產權制度改革

1、利用農村土地確權，促進農村集體土地主體進一步明確

農村土地歸屬農民集體所有，這是農村基本經營制度的關鍵，同時也被寫入了憲法、土地管理法中，得到國家法律的確認。然而在具體的承擔主體上依然尚未明確，尤其是當前農村集體經濟組織在法律上尚未有明確的法人。因此需要進一步加強農村確權，通過利用農村土地確權，落實土地經營承包權頒證登記工作，明確土地經營承包關系，確立土地所屬法人地位，明確農村集體土地承擔主體，使得農村集體土地成為市場經濟主體，充分發揮其應有的價值。

在具體實施過程中，采取“三榜公示確權”方式。首先公示入戶調查摸底基本信息；然后再公示測繪形成后的草圖；在完成最終的草圖修訂整理后，將形成的地籍圖進行公示。上述信息皆由群眾親自確認，并將其作為確權登記的依據，以確保農村土地確權的公平公正性。

另一方面，針對土地確權過程中“地界不清、面積不明、用途模糊”等存在爭議性的問題，通過組織縣、鎮、村三級召開“碰頭會”，面對面進行公平合理的探討交流，若符合現行法律規章制度規定的，直接嚴格按照制度加以明確；若規定比較模糊或沒有規定，可以參考現行的政策法規，并結合試點村實際，采取民主協商、村民議決的方式解決。

2、利用農村土地確權，保護農村集體經濟組織土地所有權

農村土地確權在促進集體產權制度改革方面，即圍繞農村集體土地，賦予農村集體土地所有權應有的法律效力，避免出現民事糾紛。例如在土地承包管理方面，農村集體土地所有權包含以下幾種權利：

一是發包權。即屬于村民集體所有的土地由相應集體（如村委員會、村小組等）進行發包土地，但不改變土地屬于集體所有這一性質。

二是調整權。若土地承包合同內沒有允許進行土地調整的約定，一般不得進行土地調整，當遇到一些特殊情況，如自然災害使得承包的土地被嚴重損毀，集體可以與個別農戶相協商，進行土地調整。

三是收回權。集體土地依然歸集體所有，若出現以下兩種情況，集體有權利在承包期內收回承包出去的土地，一是承包土地所在單位或個人將土地荒至兩年以上；二是承包方全家搬入市區，并且戶口轉為了城市戶口。

四是收益權。即集體憑借土地所有權有權利獲得土地帶來的收益。

3、利用土地確權，保護農民土地收益分配權

集體產權制度改革重點即是將原先集體成員共同共有的改為集體成員按份共有，集體土地作為集體資產最為重要的資產之一，通過進行土地確權，可以有效解決一些地區集體土地使用混亂、權責不明、利益分配不均等問題。與此同時，還有效鞏固了農民土地所有權，尤其是在部分地區，村民小組、村集體調整較為頻繁，致使集體土地經營權經常性的變動，而通過落實土地確權后，能夠有效提升農民地權的穩定性。

同時明確了農民土地承包經營權、宅基地使用權等基本的權利。更為重要的是，在集體土地生產收益上，通過進行土地確權，為農民收益分配提供了有力的保障。與此同時，通過利用土地確權規范土地流轉，在村民完全自主的前提之下，打破了土地界限，有利于實現土地的集約化、規模化經營，提升土地資源利用率。除此之外，在土地三權分置政策引導下，通過將土地的所有權、經營權與承包權分開，農民可以利用土地經營權進行貸款，有效解決了農民發展缺少啟動資金的問題。

三、促進農村集體產權制度改革措施

1、加快集體產權制度立法

加快農村集體產權立法，借助法律力量為農村集體產權改革保駕護航。在具體落實上，應基于“組-村-鄉”三級管理模式之下，進一步明確農村集體產權的組織內涵，并結合當地農村實際，促進集體資產所有權法人地位得到有效的確立，從而為農村集體資產管理提供有力的法律支持。

在開展農村土地確權工作過程中，在將土地所有權落實到農村集體經濟組織的同時，明確其在法律中的地位與應有的法律權利，合理劃分責權利，使得土地經營權流轉過程中權利不明問題得到妥善的解決。

農村土地確權具體的落實措施必須嚴格遵循農民自己的意愿，通過開會討論由集體成員共同商議決定，鼓勵農村進行集體經營股份制改革，積極發展農民股份制合作，從而促進農村集體產權制度改革效果得以充分的發揮與展現。

2、促進集體土地所有權處置進一步完善

集體土地所有權是集體中每一個農戶應該享有的權利，同時與農戶自身利益息息相關，在所有權處置方面，除了國家征收，其他個人沒有任何權利對農村集體土地所有權進行剝奪、占有，這是全國農村經營的核心。基于此，應在土地確權的協助下，進一步完善集體土地所有權處置，在進行農村集體土地征收時必須有所補償。土地補償費應歸屬集體所有，嚴禁經濟組織或個人以任何理由私下分配或挪作他用，使用需要全體農民共同協商。

3、對集體土地用益物權進行合理的細分

首先，對于集體土地用益物權進行明確細分，具體可分為集體耕地使用權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等。對于農民土地承包使用權來說，一般屬于農村集體經濟組織內部承包，本質上土地仍歸集體所有，因此其承包的土地嚴禁納入農民不動產范疇。而對于集體建設用地使用權來說，需要具體細化使用權內容、使用期限等，具體可參考國有土地建設用地使用權劃分，使其與國有土地建設用地使用權具有同等的法律地位與法律效力。

以“一戶一宅”制度為基礎，確保集體成員都具備基本的居住條件，在經全體成員共同商討并同意后，可以對宅基地使用權進行其他方式流轉，例如出租、抵押等。也可以在相關法律制度的規定下，采取有償的方式在集體經濟組織內部成員之間進行轉讓。

四、結語

綜上所述，隨著城鄉一體化趨勢不斷深入發展，為進一步提升農村集體資源管理質量，賦予農民對其的權能，充分發揮出農村集體資產應有的作用與價值，必然要進一步以農村土地確權促進農村集體產權制度改革，確保農民真正行使應有的權利。