發展社會主義民主政治必須堅持和完善人民代表大會制度

李新挪

習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出：“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善。”這一重要論述，深刻闡明了人民代表大會制度的本質特征，指出了堅持和完善人民代表大會制度，對于發展社會主義民主政治的極端重要性。

人民代表大會制度是符合我國實際的政權組織形式

人民代表大會制度，是我國的一項根本政治制度，是人民民主專政的政權組織形式，堅持和完善人民代表大會制度，是發展社會主義民主政治的一項核心內容。正因為如此，所以，黨的十一屆三中全會以來，我們黨的歷次代表大會都特別強調要堅持和完善人民代表大會制度問題。習近平總書記在十八屆三中全會講到加強社會主義民主政治制度建設問題的時候，又特別強調堅持和完善人民代表大會制度的極端重要性，并對堅持和完善人民代表大會制度問題，提出了許多新思想、新觀點、新要求和新舉措，為我們堅定不移地發展社會主義民主政治指明了正確的方向。

黨的十一屆三中全會以來，我們黨之所以一以貫之的強調要堅持和完善人民代表大會制度，說明了這一問題對于發展社會主義民主政治具有特別重要的意義和作用。列寧曾經指出：“民主是一種國家形式，一種國家形態。”民主政治作為一種國家制度，它包括國體和政體兩個方面。國體指的是一個國家的階級本質和階級性質，是指在一個國家中由哪些階級掌握統治權，在國家中居于支配地位。國體表明國家的階級實質，說明這個國家是哪個的階級，是對哪些階級的民主。國體涉及的問題，是民主和專政的關系問題，它確定在統治階級內部實行民主，對被統治階級實行專政。我國的國體是人民民主專政，這種性質的國體，它體現了我國政權的無產階級性質和人民性，規定了國家的一切權力屬于人民的這一社會主義民主政治的本質。在我們國家，人民是國家和社會的主人，享有當家做主的民主權利，這是由我國人民民主專政的國家性質決定的。

但是，我們還要清醒的認識到，國體要通過政體來體現。也就是說，有了好的國體、文明的國體，還必須有符合我國實際的政體來體現。沒有好的政體，再好的國體也無法真正實現。由此，又引出另外一個問題，就是什么叫政體？所謂政體，就是指國家政權的組織形式，也就是統治階級采取什么形式來組織自己的政權機關以實現自己的政治統治。政體涉及的問題，是民主和集中的關系問題，也就是說，在統治階級內部按照少數服從多數的原則來管理國家事務和社會事務，管理經濟和文化事業。所以我們說，看一個國家實行什么樣的政體，這也是判斷一個國家民主政治和政治文明發展程度高低的一個重要標志。一個國家要確立什么性質的國體，這取決于這個國家的階級性質和本質，而要建立什么樣的政體，則取決于這個國家的基本國情。

新中國成立以后，我們黨和毛澤東同志把馬克思主義民主理論和我國的具體實際相結合，從我國的基本國情出發，為我們構建了人民代表大會制度的政權組織形式，這也就是我們今天說的人民代表大會制度的政體。人民代表大會制度在我國的確立，體現了我國政權的民主性和人民性，直接反映著廣大人民在我們國家中的政治地位，體現著“中華人民共和國的一切權力屬于人民的”這一社會主義民主政治的本質和根本原則。在我們國家，人民是國家和社會的主人，行使國家權力的機關，是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民代表大會作為國家的最高權力機關，它在充分代表和集中反映廣大人民意志的基礎上形成國家權力，并通過制定憲法和各項法律、法規及條例，來保證人民民主權利的實現。所以，在當代中國，人民代表大會制度，是符合我國實際的、有利于發展社會主義民主政治的最好組織形式，是中國人民的正確選擇。

人民代表大會制度的特點和優越性

人民代表大會制度從1954年正式建立以來，在半個多世紀的歷史發展進程中，對于推動我國社會主義民主政治的發展和政治文明的建設，發揮了極其重要的作用，充分顯示了它的強大生命力和無比的優越性：

第一，人民代表大會制度，反映了國體對政體的要求，很好地體現了國體和政體的統一。我國的人民代表大會制度，是和我國人民民主專政的國體相適應的，是符合我國國情的政權組織形式，是廣大人民群眾平等參與我國政治生活的有效平臺。通過人民代表大會制度這種政權組織形式，使人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權真正得到落實和實現。從這個意義上說，我國的人民代表大會制度這種政體組織形式，很好地體現了我國人民民主專政國體的原則要求。

第二，人民代表大會制度，體現了最廣泛最充分的人民民主。習近平總書記在黨的十八屆五中全會的《決定》中明確指出：“要加強社會主義民主政治制度建設，就必須堅持和完善人民代表大會制度，推動人民代表大會制度與時俱進”。這一重要論述，深刻闡述了堅持和完善人民代表大會制度，對于推動我國社會主義民主政治發展的重要作用。我國有13億多人口，56個民族。憲法規定，我國各族人民都有平等參與國家事務和社會事務管理的民主權利。但是，在現階段由于各方面條件的制約，我們還做不到使每一個公民都直接參于國家和社會事務的管理。怎么辦？我們只能實行直接民主和間接民主的結合，在基層我們可以推行直接民主，但在國家和社會的層面，我們只有通過人民民主選舉產生的代表來組成國家權力機關，由這些代表代替選民而不是由選民直接地參與國家和社會事務的管理。通過民主選舉，全國各黨派、各階級、各階層、各民族都有代表被選入人民代表大會。從這個意義上說，人民代表大會制度為廣大人民群眾平等參與國家事務的管理提供了有益的政治平臺。

第三，它提供了共產黨執政和領導國家事務的便利形式。在我國共產黨是執政黨，處于領導地位。但是，黨不是權力機關，黨的領導是思想、政治和組織的領導，黨不能對國家權力機關直接發號施令。那么，要實現黨的領導，就必須把黨的主張和意圖通過法定程序變成國家的意志，把黨委推薦的領導人的人選通過人民代表大會使之成為國家機關的領導人，從這個意義上說，人民代表大會制度，為我們共產黨執政和領導國家事務提供了有利的形式。

第四，人民代表大會制度，保證了國家權力的統一和高效運行。人民代表大會，是我國的最高權力機關，是統一行使國家權力的機關。實行國家權力統一，目的是為了提高效率。人大統一行使權力，在這個前提下，對國家的行政機關、審判機關、檢察機關的權力進行明確界定，合理分工，有利于強化監督，提高效率。在我國，政府是國家的行政機關，法院檢察院是國家的審判機關和檢察機關，在這里，人大在國家的政權體系中是居于核心地位的，其他國家權力機關都是它的執行機關。國家權力機關與行政、司法機關之間在職能上有所分工，但又不是各自分立，平等分權，相互制衡的關系，而是產生與被產生，決定與執行，監督與被監督的關系。這種國家權力體制，既保證了國家權力的統一，又保證其他國家權力機關協調一致的開展工作，從而保證國家權力的高效運行。

第五，人民代表大會制度，有利于發揮中央和地方兩個積極性。在我國，中央和地方國家權力機構職權的劃分，遵守的是在中央的統一領導下，充分發揮地方積極性和主動性的原則。在我國實行人民代表大會制度的條件下，最高權力機關有權修改憲法，制定法律，決定國家重大事項的權力，其他國家權力機關都是他的執行機關。國務院是最高的行政機關，一切地方行政機關都要服從它的領導，在國家集中全國的立法權、行政權的同時，也允許地方各級權力機構根據本地實際，有權制定地方性法規和條例。民族自治機關依照憲法，民族區域自治法和其它法律法規規定的權限行使自主權。特別行政區根據憲法、特別行政區基本法及其它有關本區域法律規定，行使最高自治權。這些重要規定，既保證了中央的集中統一領導，又有利于發揮地方行政機關的積極性和主動性。

堅持和完善人民代表大會制度

幾十年來，人民代表大會制度，在推進我國社會主義民主政治發展的進程中，發揮了極其重要的作用，人大自身的建設也得到了不斷的加強和完善。但是，由于歷史和現實種種因素、條件的影響和制約，我國人民代表大會制度的一些具體制度，還存在著許多不完善的地方。諸如人大代表的結構組成不合理；人大領導成員的組成有待調整；人大代表的選舉缺乏實際的民主和公正等等，這些不完善的方面，直接或間接地影響著我國民主政治的發展。那么，在新世紀新階段，我們要堅定不移地發展社會主義民主政治，一方面，我們必須堅持人民代表大會制度，這一點是絕對不能動搖的；另一方面，我們也必須改革和完善人民代表大會制度中的一些具體制度和工作程序。為此，我們需要做好以下幾個方面的工作：

要理順各級黨委和各級人大及其常委會的關系。在我國共產黨是執政黨，黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的，這是我國憲法明文規定的，也是各民主黨派一致公認的。我國的人民代表大會制度，就是共產黨領導下的人民民主制度。黨委和人大的關系，毫無疑問是領導與被領導之間的關系。但是，這種領導不是靠直接命令和事事包辦實現的，而是通過黨的路線方針和政策具體實施實現的。過去在黨政不分的體制下，黨對人大工作的領導往往是采取大包大攬和直接命令的做法，這樣造成的后果是權力過分集中現象的產生。人大本來是國家的最高權力機關，但實際權力并不是掌握在人大手中，這樣就造成了人大的實際職能和法定職能不相一致的情況。近年來通過改革和完善，這種情況有了很大的改變，但是還不夠。那么，我們應該如何按照十九大的部署和要求，堅定不移地發展社會主義民主政治，首要的工作就是要理順黨委和人大及常委會的關系。具體做法：一是在各級人大中建立并實行黨組制度，黨組必須接受同級黨委的領導；二是理順黨委決策和人大及其常委會決定之間的關系，進一步完善權力運行機制；三是完善黨委重大決策與地方立法機制，加強黨對立法工作的領導；四是完善黨管干部與人大依法選舉任免干部工作機制。

要調整好人大和政府的關系。人大和政府的關系，是產生與被產生，決定與執行，監督與被監督之間的關系。這種監督是一唯的，一府兩院對人大沒有反向制約權，這種機制就要求作為國家權力機關的人民代表大會，一方面要積極支持一府兩院獨立負責的開展工作；另一方面，人大也必須對一府兩院的工作實施有效的監督。這種監督具有全權性、全民性和合法性。人大只有對一府兩院的工作搞好監督，才能使政府真正代表人民，服務于人民。但是在現實生活中，人大對政府的監督還缺乏應有的工作力度，分析起來原因很多：一是法制不健全；二是人大委員年齡偏高；三是政府工作缺乏透明度，要解決這些問題，就必須建立健全人大對政府的各種監督制約機制，加強立法，健全法制，強化司法監督。

第三，要提高各級人大活動的開放程度，完善重大決策公開制度。列寧早就說過：“沒有公開性而談民主是可笑的。”社會主義國家“這個政權對大家都是公開的，它辦理一切事情都不回避群眾，群眾很容易接受它。”人大是代議機關，民主機關，黨和政府的工作及活動，重要問題通過人大向人民群眾公開，讓人民群眾知道，這對于發揚人民民主，實行科學決策具有重要意義。實行公開制度，一是人大要公開重大決策的內容；二是重大決策要實行公示制度；三是要建立健全決策聽證制度。完善重大決策公開制度，有利于人民群眾對黨和政府的工作及領導干部實行有效的監督，克服官僚主義，防止和糾正不正之風，抵制和克服消極腐敗現象。

第四，要加強全國人大和地方各級人大及其常委會的組織建設。在提高人大常委會委員參政議政能力的基礎上，逐步實現人大委員的年輕化、知識化和專業化，解決克服那種老干部不要怕，退職之后不去政協去人大的現象。人大委員要逐步向職業政治家轉變。在這方面，十屆全國人大已經做出了有益的探索和嘗試。一是人大委員的年輕化；二是人大委員的知識化和專業化；三是人大委員的專職化；這些有益探索，是人大委員結構變化的一個開端。黨的十九大又提出要完善人大專門委員會設置，優化人大常委會和專門委員會組成人員結構，這些新思想、新思路和新舉措的提出，為充分發揮人大的作用作出了新的制度安排。

（作者系中共河南省委黨校專家委員會委員、中國特色社會主義教研室主任、副教授）