農村土地“三權分置”問題的思考

王昱昊

(中能華辰控股集團有限公司，北京100012)

1 引言

農村集體土地“三權分置”是指農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權三權分置并行。“三權分置”是在所有權和承包經營權“兩權分離”基礎上將農戶家庭的承包經營權進一步分離為承包權和經營權兩權。“三權分置”被認為是繼家庭聯產承包責任制改革后農村改革又一重大制度創新，也是中央關于農村土地問題的又一重大改革。

1.1 “三權分置”的背景

1.1.1 細碎化土地阻礙規模農業發展 家庭聯產承包責任制改革時，為了公平公正，土地分配的方法就是不同的土地都會對農戶分配一塊，這樣就造成了我國耕地細碎化的現象。雖然在實踐中，農戶通過協商等方法使得自家耕地相對集中，但現實中土地細碎化的問題仍然存在于我國農村地區。細碎化的土地在給普通農戶的生產經營帶來不便的同時，也極大地阻礙了規模農業發展。采取適度規模經營的方式實現農業的現代化、促進農業發展已成為人們的共識。

1.1.2 單純作物種植收益低下 我國人多地少，人均耕地僅為1.4 hm2。在糧食種植成本增加、糧食價格并未隨之上漲的背景下，以家庭為單位的精耕細作模式顯然并不能為農戶帶來足夠的經濟效益。廣大農村地區，青壯年流向城市尋找工作機會，原有耕地遭到棄耕或者流轉給其他農戶。通過促進土地流轉，可減少農民對土地的依賴性，同時可解除農戶對土地的反向束縛。

1.1.3 實踐中的土地流轉行為有待規范 截至2016年6月底，全國共有4.6億hm2家庭承包耕地參與土地流轉，流轉面積占家庭承包經營耕地的35%，5 833萬戶農戶將自家土地向外流轉，占以家庭為單位的承包農戶數的25.3%。土地流轉活動在實踐中廣泛存在，然而土地流轉過程中缺乏統一有效的法律以及制度監管，隨之而來的是各種問題糾紛，因此“三權分置”既是對現實中土地流轉現象的追認，又是對實踐中存在的問題的規范。

1.2 本研究價值

“三權分置”并非僅僅在原有的“所有權-承包經營權”兩權體系上新增加一權，而是對土地權利框架的重新設計。家庭聯產承包責任制下的兩權體系下，土地權利只能在農村集體組織內部進行分配。三權體制下，農民與土地的雙向制約得以緩解甚至解除，農民可脫離土地的束縛，減少對土地的依賴；土地也可以通過市場進行配置，從而得到更為有效的利用。目前“三權分置”的框架已經初步形成，但仍需為其填充更為豐富的內容，一些理論和實踐問題仍需解決。本研究通過分析“三權分置”改革實踐中存在的問題，為政策的執行者提供相對應的建議。

2 我國農村土地制度歷史沿革

作為上層建筑的有機組成部分，土地制度具有重大的作用。每一次土地制度改革都有其特殊的歷史背景。新中國成立至今，我國農村土地制度一共進行了4次較為重大的改革。這4次土地制度改革既涉及土地所有權主體的變更，也涉及生產和分配方式[1]。作為農村經濟制度的核心及基礎，農村土地制度對農村生產力發展具有重大意義。

2.1 農民個體所有，家庭自主經營

1949—1956年，我國農村土地制度是農民個體所有。在建國前通過的《中國土地法大綱》中，我們黨就明確了廢除封建性及半封建性的土地制度，實行耕者有其田的土地制度原則。在1950年通過的《中華人民共和國土地改革法》中也明確規定：“國家依照法律保護農民土地所有權和其他生產資料所有權”，并且賦予了土地在特定情形下交易、繼承、出租、贈與等權能。“耕者有其田”的格局最終在我國實現。在這一時期，除去一些少數民族聚居區(如西藏、新疆)和臺灣省，全國基本完成了土地改革工作，實現了農民土地所有制。這種土地所有制下，農民的生產積極性得到極大的提高，也促進了建國初期我國農業的快速恢復和發展[2]。

2.2 勞動群眾集體所有，集體經營

1956—1978年，我國農村土地制度是勞動群眾集體所有，集體經營。由于小農經濟存在脆弱性，一定程度上影響了農業的進一步發展，1953年，我國決定引導廣大農民走合作化的道路。1956年毛澤東的《中國農村社會主義高潮》出版，該書中大力倡導創辦高級社的思想使得農業合作化進程驟然加快。到1956年年底，我國農村基本上形成了土地集體所有格局。這一時期，土地所有權的主體已經由農民變為農民所在的村集體組織，組織內的成員集體勞作，對于勞動成果則以“各取所需，按勞分配”的原則進行分配。自留地除外的全部財產公有的做法，嚴重侵害了土地改革后農民從土地上取得的權益，打擊了農民的生產積極性，導致我國生產在此后相當長時間內非但沒有進步，反而出現了倒退的現象。

2.3 家庭聯產承包責任制

1978年至今我國農村的土地制度是家庭聯產承包責任制[3]。1978年安徽省鳳陽縣小崗村的18戶村民首先發起以包產到戶為主要形式的農業生產責任制，這也拉開了農村土地制度改革的帷幕，集體擁有所有權，家庭擁有經營權的兩權分離模式開始確立。我國現行憲法規定的“以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制”就是家庭聯產承包責任制[3]在新時期的體現。家庭聯產承包責任制的基礎仍然是農村土地集體所有，但是土地的經營主體變成了家庭，而非全部集體成員，這就使其在發揮集體優越性的同時，也充分發揮了農民的生產積極性，極大地提高了農村生產力水平。

2.4 “三權分置”

早在上世紀九十年代，針對當地農村土地制度存在的問題，一些經濟學及法學工作者就提出了從農村土地承包經營權分離出承包權和經營權。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全國深化改革若干重大問題的決定》中提到將經營權從承包經營權中分離出來[3-5]；2014年中共中央、國務院通過的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確要求“實現所有權、承包權、經營權三權分置”。此后黨中央和國務院在一系列文件中對“三權分置”作出要求。“三權分置”是在家庭聯產承包責任制基礎上的改革，是對其的繼承和發展。

3 “三權分置”制度的框架設計

3.1 堅持農村集體所有權不變

農村土地的所有權由農民集體享有，是農村土地基本制度的根本，是由我國社會主義性質所決定的，應當受到充分尊重和保障[6]。土地集體所有權是集體組織對集體土地依法享有的占有、使用、收益和處分的權利。土地集體所有權的權利主體是全體集體組織成員，在推行“三權分置”改革的過程中，要落實集體組織對承包地的各項權能，充分發揮土地集體所有的優點。農民集體依照法律對集體土地進行發包，任何個人和組織都不得非法干預；有權因特殊情形的發生對承包地依法調整；有權對承包權和經營權主體使用承包地的行為進行監督，并對違反承包合同以及相關法律的行為采取措施。對集體土地進行征收時，農民集體依法獲得補償并對相關補償方案提出建議和意見。通過完善農村集體組織民主決策機制，充分保障農戶在集體組織中的成員權，保障集體組織對集體土地所有權的有效行使，不能讓集體土地所有權成為私權。

3.2 嚴格保護農戶承包權

土地承包權是農民享有土地權利的依據和基礎，當前土地承包關系應當得到長期有效的保護。農村集體組織的農民家庭承包集體土地，依法享有承包權，經營權的流轉不改變承包權歸屬。對于農民家庭的土地承包地位，任何組織和個人都不得非法剝奪和干涉[5]。在推進“三權分置”改革的過程中，要充分保護承包農戶對承包土地的各項合法權益。承包農戶有權對承包地依法行使占有、使用、收益的權利，購置農業生產所必需的各種生產資料及相應的附屬配套設施，對生產經營形式及農業產品的處分有自主選擇權；有權通過各種合法方式對承包地進行流轉并獲得相應的收益；有權依照法律就其土地權利設定抵押、以自愿和有償的形式放棄其承包權。承包土地因公共利益而被征收時，土地承包權人有權依法獲得適當的補償及社會保障金。

3.3 加快放法經營權

增強土地經營權的保障性和穩定性，是推進“三權分置”改革的關鍵。在法定期限內，土地經營權主體對流轉土地依法享有占有、使用及收益的權利。在依法保護農村集體組織土地所有權及農民家庭承包權的同時，對于依照合法的土地流轉合同獲得土地經營權的組織和個人，也應當平等保護其合法權益。在推進“三權分置”改革的過程中，要依法保護經營主體的各項合法權益，促進稀缺的土地資源能夠得到更為有效的利用。經營權主體依法使用流轉土地進行農業生產活動并獲得收益；在獲得承包權主體許可的條件下，可依法實施改善土壤，促進土地生產效益的活動；在土地流轉合同到期時，同等條件下，經營權人具有土地續租的優先權。經營權人在將土地再流轉或就其經營權設立抵押時，須得到承包權人的書面同意。

4 “三權分置”面臨的問題分析

4.1 三權概念缺乏理論基礎和法律支持

4.1.1 新的經營權權利屬性存在爭議 在“三權分置”的實踐中，承包經營權分離后經營權權利屬性存在著爭議。部分學者認為新設立的經營權應當是債權型的租賃權，其主要依據是我國現行《合同法》有關于土地租賃合同的規定。即權利人在不需要不動產登記、公證的情況下，依照租賃合同占有耕地經營。但是經營權人不能獨立轉讓經營權也無法在經營權上設立抵押。另一部分學者則認為根據《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》中對于經營權可以轉讓、可以抵押的要求，新設立的經營權應當是物權。2種不同權利屬性的經營權的區別主要體現為以下幾點：(1)物權化的經營權存續期間可以不受現行法律關于土地租賃最高年限的限制，權利人對長期穩定從事生產經營的需要得以滿足。(2)物權化的經營權進入市場的能力得到增強，經營權被賦予轉讓、抵押等權能，強化經營權市場機能的同時擴大了經營權人的權利范圍。(3)物權化的經營權的權利主體能夠以自己的名義起訴以及應訴來保證對權利的保護。實踐中對于經營權有較為長期需求的人，更希望得到物權化的經營權。可見新的物權化的經營權在一定程度上是符合我國農業發展現狀的。

4.1.2 立法工作滯后于社會現實 雖然目前我國農村基本上形成了“三權分置”的現實，但是關于“三權分置”制度的設想和規定都是出自政府政策，相關的法律文件中無法找到與其相關的內容，甚至現行法律中的某些規定阻礙了“三權分置”改革的推進，如前面提到的《合同法》中關于最高租賃年限的規定會打擊一部分經營權人的生產熱情。究其原因，是因為現行法律中的法律概念以及法律規范的確定是基于上世紀六十年代至八十年代的農村現實，而在現在的農村某些概念早已脫離其歷史基礎，因而內涵也隨之改變。比如作為農村集體土地所有權主體的農村集體已經由之前獨立核算的經濟組織轉變為以土地權利為主要紐帶的組織。脫離了原有的立法環境，這些概念也需要進行新的界定，與之相對應的法律規范也應當進行修改。只有明確的法律規定才能消除“三權分置”政策執行中的困惑。

4.2 耕地確權工作不夠完善

我國最早于2009年開始以村為單位，開展土地承包經營權確權登記頒證試點工作，2015年，全國又有9個省份被納入到“整省推進”的試點中，國家計劃在2020年前完成全國范圍內的土地承包經營權確權登記工作。目前我國的土地確權工作已經取得了巨大的成果，但仍有許多不足之處。而明確無爭議的承包經營權是“三權分置”的前提，權利主體不明晰，流暢高效也就無從談起。目前我國耕地確權工作主要有如下問題：

4.2.1 基層民眾對確權工作理解不足 在我國廣大的農村地區，部分村民甚至村干部的文化知識程度相對較低，對土地承包經營權的確權工作缺乏正確認知。農村集體土地確權登記工作中會遇到一些思想比較保守的村民，他們認為集體土地所有權是一項全體集體成員共享的整體權利，在此基礎上確定集體組織成員個體的權利沒有任何意義，反而會“勞民傷財”，因此在實際的確權工作中，部分村民對集體土地確權登記持消極甚至是對立的態度，增加了確權工作的阻礙。在確定有爭議土地的權屬時，確權工作者遭遇村民的抵觸更是強烈，甚至其他土地的再確認工作也會受到影響。由于得不到村民的支持，某些地區的確權工作形成了政府機關單方面努力的局面，這就導致了確權工作缺乏動力，對確權工作的進度及質量造成了重大的影響。

4.2.2 經費投入較少 農村土地承包權確權涉及的耕地面積廣大，農戶數量眾多，且由于歷史原因各個地塊相對分散，不同地塊土地存在較大差異，地形復雜，確權工作任務量較大；農村鄉鎮相關工作人員數量不足，當地工作人員無法滿足確權工作要求。與此同時，由于各種原因，承包耕地的面積及空間位置不夠明確，增大了確權工作的實施難度；部分地區存在對土地承包政策理解偏差的問題，也增加了土地確權工作的難度。以上各個因素在增加土地確權工作難度和工作量的同時，也大大增加了確權所需要的成本。由于中央的補貼在確權經費中只占一小部分，經費缺口必須由省政府甚至地方基層政府的財政收入填補。對于經濟較為發達的地區，這部分經費對地方財政造成的壓力還可以承受，但對于一些經濟欠發達地區來說，這種壓力則要大得多。當確權經費缺口無法補足時，確權工作的速度和質量也就無法得到保障。

4.3 土地流轉可能走向非農化和非糧化

4.3.1 糧食作物種植無優勢 雖然最近幾年，國家為了增加廣大農民的農業生產尤其是糧食種植的積極性，改善農民生活水平，促進農村生產力發展，針對農業的發展相繼出臺了諸如農業稅全免的扶持政策[1]。然而，種糧意愿低下、種糧積極性不足的問題卻長期存在于我國廣大農村地區。青壯年往往會選擇去城市打工，留守農村的一般都是以從事非農業生產為主的人或勞動能力較差的人，糧食種植相對于一些其他經濟作物(如種樹)來說不僅收益低，而且勞動強度大，并且近年來種糧成本隨著農藥化肥價格的提高不斷增加，糧食價格卻長期低迷，糧食種植對農民的吸引力不足。加上部分地方政府出臺了流轉的土地用于發展經濟作物或者畜牧業的政策，并給予一定的補貼。雖然這種政策在短時間內可以提高農民收入，但廣泛的經濟作物種植不僅僅增加競爭強度，減少收益，而且會對糧食產量造成影響。

4.3.2 新型農業主體經營更易出現非農化和非糧化問題 目前，我國農村土地流轉面積占承包地總面積的比例已經超過了1/3。總體來看，土地流轉更為廣泛和自由，但一些問題也不可避免地出現了，部分地方政府試圖以行政取代市場，盲目進行行政推動，在追求加快流轉和增大規模經營的同時，忽視了土地流轉質量。部分工商資本在看中國家對農業的大量補貼后，往往會長時間承包大片土地，投入巨大的資金，但因為缺乏相關農業生產知識而無法盈利或出現虧損。甚至部分土地流轉后被用于進行非農建設，進一步減少了稀缺的土地資源。農戶間小規模的土地流轉基本還是糧食種植為目的，但是農戶向企業和農場主流轉的土地則更易出現非農化和非糧化問題。究其原因，雖然國家對于規模農業的發展已經投入了大量的補貼資金，但是這些補貼相對于改善土壤、購置農業機械的花費仍然較少，因此新型農業主體的經營也更易出現非農化和非糧化的問題。

5 推進“三權分置”改革的對策分析

5.1 去除理論障礙，提供法律依據

5.1.1 統一對相關理念的認識 任何一場偉大的改革必須有一個統一的認識和完善的理論支持。沒有堅實的理論基礎的支撐，改革注定要多走一些彎路。因此農村土地“三權分置”作為一項改革措施，不僅僅需要一個統一的目標還需要有堅實的理論基礎。當前我國法律界以及經濟界對“三權分置”中的具體措施乃至改革本身都存在著不同的看法，國務院對“三權分置”改革中的一些要求也不符合傳統司法理論。因此相關學者應當多舉行對相關問題的研討會，互相交流心得體會，同時國家也應當盡快拿出一個完整的理論體系，為改革的推進掃除理論上的障礙。

5.1.2 加快立法工作，讓改革于法有據 目前國務院及地方政府都出臺了一些關于“三權分置”的政策，但由于政策的執行缺乏剛性，導致各地在進行“三權分置”改革時的做法大相徑庭甚至互相矛盾。習近平總書記曾經表示重大改革必須于法有據。沒有完善統一的理論，立法工作很難完成，而沒有明確的法律依據，改革的方向和具體措施則可能出現偏差。我們要建設法治國家，就要以憲法和法律為根本遵循，政府的政策可以作為改革工作的指導，但明確的法律文件必不可少。因此，全國人民代表大會以及各地方人民代表大會應當在自己的法定權限內出臺相關法律，為改革的進行提供依據[9]。

5.2 推進土地確權工作

5.2.1 加強宣傳教育，減少確權阻力 地方政府應當改進宣傳方式，深入基層農戶，針對事關廣大農戶切身利益的問題進行耐心細致的解答。增加農戶對確權工作的了解，努力消除其顧慮。在工作人員的選取上，應當選擇熟悉當地情況的本地工作人員，堅持實事求是的原則對每一塊土地都要實際勘察。確權工作應當自動接受當地村民的監督，提高村民的主體意識和參與感。同時要讓村民了解到確權工作是對其耕地承包經營權的保護，增強村民的產權意識，讓村民成為確權工作的有力支持者和推動者。

5.2.2 落實確權經費，提供資金保障 促進農村集體土地確權登記工作快速進行，確保于2020年前完成確權任務，強大的資金支持是必不可少的。為了避免出現資金緊張的問題，中央政府和省(自治區、直轄市)政府應當提供更多的補貼，而非主要依靠地方基層政府經費問題。相關部門應當按照實際工作的任務量及工作難題確定地方政府財政需要配套的資金，因為資金沒有得到落實，對確權工作的質量和進度造成影響的，應當追究相應機構及其工作人員的責任。對于確權資金，必須做到專項專用，保證其用到確權工作中。對于意圖挪用、侵吞確權資金的個人和單位，必須依法追究其刑事責任。

5.2.3 對有爭議的土地權屬審慎處理 爭議的土地權屬的處理是整個耕地確權工作中最為復雜和困難的部分，對這類土地進行確權時一定要做到認真和謹慎。對無法單純用法律解決的爭議，可采取協商的方式，但必須通過實際的勘察確認后才能協商調解，不能違反公平公正原則。對于一些勘察存在異議的案例，可以考慮另外聘請其他具有相關資質的單位進行勘察。總之，針對不同地區不同類型的爭議土地權屬，不能一刀切，而是應當根據實際情況，采取相應的措施審慎處理。

5.3 監管與扶持并行，控制土地用途

5.3.1 對工商企業參與農業加強監管和引導 為避免大規模兼并土地和過度規模化經營及隨之而來的土地非農化和非糧化現象，地方政府必須對工商企業長期大片租賃農戶承包地的行為采取慎重的態度，不能因短期財政收入的提高而忽視監管。在訂立土地承包合同時，必須明確承包地用途的限制。針對工商企業租用耕地的行為必須建立完善的許可和監督體制。明確限制工商資本企業租賃農民承包地的面積，避免過度規模經營現象的出現。對于工商資本企業以其雄厚的資金和先進的技術帶動農戶共同促進當地農業發展，地方政府應當進行政策和財政上的支持。對于適合以現代企業化經營的種植業，可適當讓利于工商資本。

5.3.2 對新型農業經營主體加強監管 新型農業經營主體(如農業大戶、農民合作社等)相較于傳統的農戶家庭，生產經營成本更高，收入更加依賴于土地，收益預期也更高。同時新型農業主體在作物的種植上也有更多的選擇，用于生產的土地更易走向非糧化。因此，必須嚴格控制新型農業經營主體的耕地用途，防止其種植非糧作物。對于確實是以糧食作物種植為主營業務的新型農業經營主體應當增加財政補貼和政策扶持，增加其種糧收益，防止其因收益過低而走向非農化和非糧化。國家對種糧補貼應當落實于經營權人，即實際從事農業生產的人，而非僅僅擁有土地承包權、不從事農業生產的人，防止“新型地主”的產生。

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