旅游扶貧中貧困人口的受益機制構建
——以重慶武陵山片區為例

馮偉林， 李詩冰

(長江師范學院管理學院，重慶 408100)

貧困是困擾人類社會發展的全球性難題。消除貧困，促進發展是人類的共同理想。在我國現階段，貧困問題仍然是一個較突出的問題。從改革和發展的角度來看，貧困實質上是一種發展成果的不均衡享有，關系到全面實現小康社會的重大戰略目標，解決貧困問題意義重大。截至2014年底，我國還有7 000多萬農村貧困人口。國家主席習近平在2015年減貧與發展高層論壇上提出，2020年貧困人口全部脫貧，這是新時期扶貧工作的方向與目標。重慶市武陵山片區是少數民族聚集區、革命老區、生態脆弱區和連片貧困區為一體的特殊地區。該區域包括石柱土家族自治縣、豐都縣、武隆縣、彭水苗家土家族自治縣、酉陽土家族自治縣、黔江區、秀山土家族苗族自治縣等7個縣(區)，全部為國家級貧困縣，現有 53.1 萬貧困人口，貧困發生率達17.2%。旅游產業是重慶市武陵山片區大力發展的資源優勢產業，當地也在有目的地通過旅游產業的發展來促使貧困人口脫貧致富。在旅游產業發展過程中如何真正讓貧困人口從中受益，實現緩解或消除貧困的目標成為一個值得研究的問題。1999年英國國際發展署(DFID)明確提出“面向貧困人口的旅游”(pro-poor tourism，PPT)，這是指在推進旅游扶貧開發中讓貧困人口受益和獲得更多發展機會的一種旅游發展模式[1]。這是首次將旅游業的發展與反貧困問題直接聯系起來的概念。旅游產業具有十分明顯的產業關聯與帶動作用，擁有綜合性和帶動性的特征，這些特征也決定了旅游產業先天就具有脫貧致富的功能。在國內外減貧工作中，旅游扶貧作為一種新的扶貧形式日益受到重視。現實考察也表明，貧困人口聚集的區域也往往是旅游資源富集的區域。貧困地區依靠當地豐富的旅游資源，通過適度的旅游開發將資源優勢轉化為經濟優勢，促進貧困地區經濟社會持續快速發展，實現貧困人口脫貧致富，這也是旅游扶貧的目的與意義所在。但在旅游扶貧實施過程中，貧困人口并未如預期設計的目標實現脫貧致富，反而因其弱勢地位而導致利益受損的現象經常發生[2]。一些地方將旅游扶貧當作單純的旅游開發項目進行，當地居民很難公平地享受到旅游扶貧項目開發的利益，最貧困的人口往往由于資金短缺、人力資本缺乏、旅游知識水平低、居住點偏僻等被排斥在受益層面之外[3]，導致“旅游飛地化”現象普遍存在[4]。貧困地區的居民在發展旅游項目中獲益水平比外來利益主體低，旅游扶貧項目的利益分配不均，貧困人口的獲益比例較低，大大降低了旅游扶貧的績效水平[5]。在PPT戰略研究方面，丁煥峰認為，旅游扶貧的戰略思路是重點發展有利于貧困人口參與的旅游，如生態旅游、鄉村旅游、民俗旅游、背包旅游等[6]；楊阿莉等認為，社區參與式旅游開發是實現旅游產業可持續發展和貧困人口受益的旅游扶貧模式，并提出應構建貧困人口參與旅游開發建設的決策機制和利益分配機制等[7]。也有專家學者從旅游扶貧的鏈接機制[8]、參與旅游扶貧的法律機制[9]、旅游資源開發與旅游扶貧協同機制[10-11]、不同旅游扶貧機制的績效評價[12]等方面進行研究。鄧小海等針對旅游扶貧中存在的問題，基于機制設計理論，從信息傳遞、資源整合協調、參與和監督評價等方面構建旅游扶貧機制[13]。總之，對于旅游扶貧機制問題，專家學者已經進行了一定程度的研究，并取得較豐富的成果。但是已有成果對地處西南旅游資源豐富的重慶市武陵山片區的旅游扶貧中貧困人口的受益問題及受益機制的研究較少。本研究以重慶市武陵山片區旅游扶貧為例，針對當前旅游扶貧中存在的問題，基于PPT的基本理念，探究構建以貧困人口受益為核心的旅游扶貧機制，以促進旅游扶貧實現效應最大化。

1 重慶市武陵山片區旅游扶貧中貧困人口的受益狀況

重慶市武陵山片區依托當地豐富的旅游資源，以鄉村旅游為載體，大力開展旅游扶貧。在開展旅游扶貧的過程中，將旅游扶貧專項資金與產業發展、整村扶貧、高山移民和扶貧培訓等項目資金進行整合，建成了石柱大黃水、黔江后壩和彭水摩圍山等旅游扶貧示范區。為了深入了解和掌握重慶市武陵山片區貧困人口在旅游扶貧中的受益狀況，筆者所在課題組于2015年6—7月對重慶市彭水、酉陽、石柱、武隆、黔江等5個縣(區)的旅游扶貧項目進行實地調查，對農戶進行問卷調查和訪談，發放問卷410份，回收有效問卷394份。貧困人口的獲益狀況主要有經濟收益和非經濟收益2個方面。

1.1 經濟收益

調查結果表明，總體來看，對于旅游扶貧項目的開發，超過60%的居民明確表示感受到旅游扶貧項目給貧困人口帶來了好處，拓寬了家庭增收的渠道，提高了家庭收入，旅游扶貧項目開發前后家庭經濟收入平均增加13 665元。然而，還有32%的居民表示沒有在旅游扶貧開發項目中獲得任何利益。

1.1.1 經商收益 經商收益是貧困人口最常見的一種獲益方式，主要包括在景區及周邊開辦農家樂提供餐飲、住宿、售賣土特產、綠色農產品、制作銷售小商品等形式多樣的自主經營方式。除了餐飲和住宿的經營須要投入較多的資金和物質資本外，其他類型的經營方式所需成本小，經營場所和經營形式靈活，較少受到資金和物質資本的約束，因此對貧困人口的惠及面也較大。調查結果還表明，通過經商途徑獲取經濟收入的農戶比例從旅游扶貧開發項目前的19%上升到旅游扶貧開發項目后的37%。通過經商途徑獲取收益成為當地貧困人口最主要的經濟受益方式。

1.1.2 景區工作收益 從理論上分析，旅游扶貧項目開發后，當地的貧困人口有機會在旅游景區的管理、接待、導游、采購、保潔、維修等崗位上工作，從而獲得工資性收入。但這種工作崗位的獲得在很大程度上取決于農戶所擁有的社會網絡的規模和質量，同時還取決于個人的能力和素質，即需要有良好的社會關系才有可能獲得在景區工作的機會，同時還要求有相應勝任某個崗位的能力與素質，關系與能力同時具備才能實現在景區工作的目標。調查發現，通過景區工作獲得收益的農戶家庭比例很小，只有不到3%的被調查農戶的家庭成員在景區從事接待、講解或其他服務管理工作，進而獲得工資性收入。

1.1.3 臨時性收入 在進行旅游扶貧項目開發的過程中，客觀上能夠給當地貧困人口創造較多的臨時性工作機會，從而獲得臨時性工作收入。這類工作機會主要是在項目開發建設初期進行的建筑、運輸、裝飾等工作，在景區運行中進行的階段性維護工作，還有旅游旺季客流量劇增時的臨時向導和秩序維護工作等。一些貧困人口通過這種方式從旅游扶貧的開發項目中獲益。但由于這種類型的工作機會常常是不固定的，只能是不穩定的補充性收入來源。調查發現，通過臨時性工作獲得收入的農戶比例非常小，只有不到2%的被調查農戶的家庭成員從事過此類工作。因為能夠從事此類工作的人員主要在外打工，臨時的工作機會并沒有吸引他們。

1.1.4 補償性收入 補償性收入主要是指在旅游項目建設過程中征占農戶耕地、林地和房屋等資源而給予的補償費。對資源的征占主要有2個方面：一方面是核心景區的修建，另一方面是旅游交通等基礎設施的修建。核心景區修建占用農戶資源而產生的補償費一般由旅游開發企業支付，旅游交通等基礎設施修建占用農戶資源而產生的補償費則由政府承擔。實際調查發現，無論是旅游開發企業還是地方政府支付的補償費，在多數情況下農戶得到的補償數額較少，尤其是征地補償往往很低，沒有讓貧困農戶獲得足額的收益。不過在調研中也發現一個積極的現象，不少地方的旅游扶貧項目開發因征占農戶資源而產生的補償費不再直接發放現金，而是作為農戶的社會保險金，從而形成未來的收益。

1.2 非經濟收益

1.2.1 思想觀念更新 旅游扶貧項目的發展不僅可以促進當地經濟發展，增加貧困人口的收入，還極大地改變著當地群眾傳統落后的思想觀念。此方面在調查中得到了體現，有65%的受訪者認為，旅游扶貧項目的開發“帶來了新的思想、促進了與外界的信息交流”。隨著旅游經濟的不斷發展和外來游客的影響，當地人的陳舊思想觀念受到沖擊后開始轉變，市場經濟意識逐漸建立并逐步增強。旅游扶貧項目開展以后，隨著與外來旅游者頻繁地溝通交流，給當地貧困人口傳統的思想觀念注入了新的元素。在與游客不斷接觸的過程中，當地貧困人口也增長了見識，打破了以前固有的自給自足的封閉思維，逐步形成了商品交換的意識。如隨著“無污染”“綠色”“純天然”等概念的涌入，有接近30%的農戶為滿足游客的需求，開始有意識地種植有機蔬菜作物并銷售給他們，由此也有程度不同的獲益。

1.2.2 基礎設施改善 開展旅游扶貧項目首先需要基礎設施的配套建設，如交通、電力、通信、飲水等設施的建設與完善。公路、鐵路的修建提升了貧困地區旅游開發項目的可及性，方便了當地貧困人群的出入，客觀上有利于與外界溝通交流；通信設施的建設使得與外界的信息交流更加便利；飲水設施和電力設施的建設很大程度解決了偏遠貧困山區農戶的用水、用電問題，貧困人口的生活質量和生活品質得到很大提升。調查發現，有近95%的受訪者認為旅游扶貧項目“極大地改善了道路、水利基礎設施”。

1.2.3 居住環境改善與保護 旅游扶貧項目開展的基礎是區域良好的資源稟賦，保護自然資源，改善生態環境是旅游扶貧項目可持續發展的前提。如果環境惡化，旅游扶貧項目將無法發展。正是基于這一點，在旅游扶貧項目中重慶市武陵山片區的地方政府非常注重生態環境的保護。在政府的宣傳教育下，村民的環保意識得到提高，采用有利于生態保護的生產生活方式，原來砍伐墾田的行為逐步消失，生態環境得到改善與保護。另外，政府還對旅游開發項目社區村寨的環境也進行了有組織的整治管理，設置了固定的垃圾堆放點，原來隨處亂倒垃圾的現象基本消失，居住環境得到改善。調查發現，有近80%的受訪者認為旅游扶貧項目“改善了村衛生和整體環境”。

2 旅游扶貧中影響貧困人口受益的主要因素

通過對調研樣本區當前的旅游扶貧項目調查發現，影響貧困人口受益的因素主要有地方政府不恰當的政績觀念、項目本身脫離當地實際和貧困人口參與難度較大等因素。

2.1 地方政府不恰當的政績觀念

在旅游扶貧項目的開發與建設過程中，政府的行政決策在旅游扶貧的進程與效果方面發揮著極其重要的作用。近年來，各地政府都紛紛通過開發貧困地區的旅游資源來促進當地的經濟發展，尤其是具有重要生態功能的貧困區域?？陀^地評價，地方政府為了發展貧困地區的旅游產業，在基礎設施建設、招商引資等方面開展了大量有成效的工作。但是作為政府的代理人，地方政府官員在其中的工作方向存在決策設計不全面的問題。地方政府官員都有自己的任期，為了在短時間之內讓旅游扶貧項目產生明顯的政績，為了吸引更多的外來資金，為了取悅外來投資企業，忽略了當地社區及居民的一些公共利益和長遠利益，忽略了讓貧困人口從中獲益的決策設計，把旅游扶貧當作普通的旅游開發項目來運作，導致貧困人口的受益機會和程度受到很大影響。調查發現，有52%的受訪者認為影響自身受益的因素是缺少政府的支持和政府置換了旅游扶貧的目標。

2.2 旅游扶貧開發項目脫離當地實際

貧困地區雖然具備較好的自然資源等旅游開發條件，但并不意味著任何類型的項目都能給當地帶來良好的扶貧效應。旅游扶貧項目是否適合當地實際，是否與扶貧目標相契合，決定著該項目能否給貧困人口帶來相應的收益。在對多地旅游扶貧項目調研中發現，目前的旅游扶貧項目存在兩大問題：一是開發的項目與周邊的旅游項目沒有形成錯位競爭，同質化現象嚴重，沒有良好的市場競爭力，經濟效益較差。一些地方的旅游扶貧項目慘淡經營，前來旅游休閑的人數較少，貧困人口很難通過在旅游產業鏈中提供旅游商品和服務來獲益。二是旅游開發項目的高端化，對從業能力和素質要求較高，貧困人口由于自身能力的局限，無法參與其中。這類項目從開始就將貧困人口技術性地排除在外，從業者主要是外來人口，旅游“飛地化”現象突出。

2.3 貧困人口面臨較大參與障礙

社區貧困人口參與當地旅游開發的程度，直接決定了旅游扶貧的效果。與富裕群體相比，貧困人口由于自身的能力、素質、信息資源等嚴重不足，導致其參與旅游業的機會與水平也較低。調查發現，參與旅游扶貧開發項目農戶的年收入是沒有參與項目農戶的幾倍甚至幾十倍，沒有參與旅游扶貧項目的貧困農戶收入并沒有實質性的改善，這就是參與機會不均等和參與能力較低導致的獲益效果的差異。在過去的研究中，不少專家學者已經發現貧困人口缺乏參與旅游發展的能力以及資產是影響旅游扶貧效果的主要障礙。這些障礙主要包括缺乏人力資本(如文化、技能、貧困導致較差的營養健康狀況等)，缺少金融資本和通過正式金融機構進行信貸的機會，缺少發展旅游項目所需的土地等自然資源的使用權，滿足旅游者需求的能力有限。調查結果也支持了該結論，有55%的受訪者認為影響參與的因素是“文化水平不高，能力不夠”。另外，部分地方政府部門對貧困人口參與旅游項目缺乏積極的支持，且現有的規章制度條款和繁瑣的審批手續將當地貧困人口排除在旅游從業注冊登記之外，其不能獲得合法的經營參與身份，有38%的受訪者對此表示認同。由于上述障礙的存在，貧困人口可能不但沒有獲得旅游發展的收益，而且還不得不承受旅游開發帶來的負面影響，如大量的垃圾、噪音、物價升高、水源緊張、土地資源緊張、生態環境破環等。

3 基于貧困人口受益的旅游扶貧機制構建

綜上，在旅游扶貧項目實施過程中還存在影響貧困人口獲益的多種影響因素。因此，在未來的旅游扶貧項目中須要以PPT理念為指導，以提升貧困人口實際受益和發展水平為基本立足點，構建面向貧困人口受益的旅游扶貧機制，擴大貧困人口的發展機會，提升貧困人口參與旅游開發的能力，促使貧困人口能夠真正獲益。

3.1 正確發揮政府主導作用

旅游扶貧不是單純的旅游項目開發，具有較大程度的公益性，政府應該在其中發揮主導性作用。第一，政府須要為旅游扶貧制定相應的政策法規，通過財政、環境、交通、文化、科技等部門的協作，在基礎設施建設、項目融資、環境評估、稅費征收等方面提供政策性優惠，激勵、引導各類投資主體積極參與旅游扶貧開發項目，對聘用當地貧困人口超過一定比例的企業實行稅費優惠等政策，為旅游扶貧項目的開展創建良好的政策環境。第二，在旅游扶貧開發之前政府須要協同各方做好旅游發展規劃，使項目符合當地實際，與周邊旅游發展項目錯位競爭，避免產品和服務形式雷同。第三，由于旅游扶貧項目的目的和宗旨是讓當地貧困人口能夠脫貧致富，而旅游投資開發企業的首要目標是實現利潤最大化，地方政府還須要在旅游發展的利益分配上發揮重要的協調作用，幫助處于弱勢地位的貧困人口獲取合理的收益。

3.2 構建旅游扶貧的精準識別機制

旅游扶貧的核心目標是消除貧困人口的貧困狀態，發展旅游業只是手段和途徑。調研發現，在現有的旅游扶貧工作中，由于工作做得不夠精細，從旅游扶貧項目中獲益的主要是那些貧困社區中相對富裕的群體，真正貧困的人口獲益比例較少，存在“幫富”不“幫窮”的扶貧對象置換問題[14]。因此，須要在旅游扶貧工作中構建精準識別機制，主要包括2個方面：一是貧困人口精準識別，二是旅游扶貧項目精準識別。在貧困人口精準識別方面，將貧困地區的人口進行貧困識別，即將真正貧困的人口與非貧困人口區分開來，扶貧部門須要建檔立卡，明確旅游扶貧的作用對象，確定真正需要幫扶的人口，避免出現扶貧對象置換的問題。在項目識別方面，須要從項目的市場競爭力和項目是否有利于貧困人口獲益2個方面進行。旅游扶貧項目首先須要滿足市場需求，與周邊的旅游項目形成差異互補，具有良好的市場競爭力，這樣才能帶來良好的經濟效益，項目才能可持續發展。同時，旅游扶貧項目不是單純的產業發展項目，還須要考慮能否為貧困人口帶來更多的發展機會，是否提供了就業機會，貧困人口能否從項目鏈條中真正獲益。

3.3 構建貧困人口的能力提升機制

貧困人口在旅游扶貧項目中的參與程度決定著其獲益程度，能否真正參與到旅游扶貧項目中，在很大程度上取決于貧困人口自身的能力。貧困人口自身能力也決定著參與旅游扶貧項目的深度和廣度。在實地調研中發現，在貧困地區，貧困人口的文化程度絕大多數是初中以下水平，尤其是婦女和老年人中有很大比例的文盲或半文盲。在一些偏遠的山區和少數民族地區，還存在語言不通的問題，不少人不會講普通話，與游客的口頭交流存在較大障礙。一些有從事旅游扶貧項目意愿的貧困農戶，由于缺乏資金和信貸機會，也缺乏相應的旅游知識和技能。大多處于“心有余而力不足”的窘境。所以，須要構建貧困人口能力提升機制。一是加強貧困人口旅游從業的培訓教育工作，政府應該在旅游扶貧項目中專門設立貧困人口旅游職業培訓基金，?？顚Ｓ?，進行職業技能培訓和交流，全面提升貧困人口旅游從業的知識、素質和技能。二是須要提升貧困人口從事旅游扶貧項目的金融資本水平，包括現金支持和信貸機會提供2個方面。貧困人口的金融資本水平非常低，既缺乏現金，也很少有信貸機會。政府須要為貧困人口從事旅游扶貧項目的相關產業提供啟動資金或者創造便利條件提供信貸機會，有效提升貧困人口從事旅游扶貧項目的金融能力。

3.4 構建貧困人口的項目參與機制

在旅游扶貧過程中，景區景點、基礎設施和其他旅游吸引物的建設一般都是由地方政府和投資企業等社會精英主導的模式。社區居民，尤其是貧困人口基本上都被排除在項目的決策進程之外。社區居民是旅游扶貧項目獲益的一個重要主體，也是旅游項目帶來各種影響的直接承受者，所以他們有權利參加旅游扶貧項目的規劃與決策，在與自身有關的經濟、生態、社會文化等方面有話語權。在旅游扶貧項目參與方面，首先就是社區貧困人口能夠參與到旅游扶貧項目開發的整個過程，能夠核心地參與項目的決策、規劃設計、項目實施以及監督管理等，讓貧困群體能夠有機會充分真實地表達其利益訴求，這也是貧困人口能夠在項目中獲益的前提和基礎。在這方面可以通過社區居民代表大會、項目論證聽證會、項目建設與運營定期通報、反饋與協商會議等途徑，形成制度化的參與模式，確保貧困人口的有效參與。其次，引導和鼓勵貧困人口參與項目運營。政府應該通過相關政策和制度，鼓勵社區貧困人口通過多種形式參與到旅游項目的產業鏈中，如扶持開辦農家樂、特色小商品商店和其他旅游消費品原料供應等。同時，適度控制外來旅游經營者的數量與規模，在同等條件下，讓旅游企業優先雇傭社區貧困人口。

3.5 構建貧困人口的項目利益分配機制

利益分配是各利益主體關注的焦點，科學合理的利益分配機制是保障貧困人口受益的關鍵。一方面，讓社區貧困人口以股東身份參與到旅游利益的分配中。在進行旅游扶貧項目建設的過程中須要對項目開發建設所需的資源產權界定清楚，并將貧困人口的產權收益作為股本進行經營，在項目運營中按股分紅，這是確保貧困人口擁有長期收益的重要途徑。另一方面，由于旅游項目的建設，會不可避免地給社區居民帶來一些負面影響。如旅游扶貧帶來了當地日用品價格上漲，造成生活成本提高，這會導致貧困農戶的生計更加困難；還會因為旅游項目的建設導致一些以農林業生產為主要生計來源的農戶生計陷入困頓，所以，在利益分配方面還須要將一定比例的利潤在社區居民中按照農戶家庭人口數量進行分配。