科研院所科研項目資金內部控制存在的問題及對策探討

周 華

(江蘇省農業科學院，江蘇南京 210014)

為深入實施創新驅動發展戰略，進一步推進簡政放權、放管結合、優化服務，改革和創新科研項目資金使用和管理方式，2016年7月31日中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》(中辦發〔2016〕50號)提出了改進和加強科研項目資金管理的一系列政策措施，要求堅持“放管服”結合，在賦予高校、科研院所更大自主權的同時，強調高校和科研院所要強化法人責任，完善內控機制，加強自我約束和自我規范，確保下放權限真正接得住、管得好。2018年7月18日，為了貫徹落實黨中央、國務院關于推進科技領域“放管服”改革的要求，國務院又發布了《國務院關于優化科研管理 提升科研績效若干措施的通知》(國發〔2018〕25號)，要求建立完善以信任為前提的科研管理機制，按照能放盡放的要求賦予科研人員更大的人財物自主支配權，同時明確完善分級責任擔當機制，強化高校、科研院所和科研人員的主體責任，要求高校和科研院所要根據國家科技體制改革要求，制定完善本單位科研、人事、財務、成果轉化、科研誠信等具體管理辦法，強化科研人員主體地位，強化責任和誠信意識。總之堅持放管服結合絕不是只放不管，而是要在放出活力、放出績效的同時守住管理和服務底線，因此對于科研院所而言，亟需建立和完善符合科技體制改革要求的科研項目資金內部控制體系，推動科研項目資金的安全、規范、有效使用，從而為科技事業的健康發展保駕護航。

1 科研院所科研項目資金內部控制存在的問題

1.1 內部控制環境仍需完善

1.1.1 內控意識薄弱 科研院所普遍存在著對科研項目資金內部控制認識不清、重視不足、推進不力的情況，“重事業發展，輕規范管理”的傳統思想根深蒂固，科研項目資金由科研人員自由支配的錯誤觀念依然存在，科研項目資金公共屬性的理念尚未真正樹立，科研項目資金管理責任主體自我約束、自我規范的意識還有待加強。

1.1.2 制度建設滯后 目前，國家層面科研項目資金管理新政頻出，但不少科研院所制度建設步伐相對緩慢，內控機制還不夠嚴密，未能及時根據政策變化修訂完善本單位的管理辦法，或是直接套用國家統一政策規定，未能結合單位實際細化制定本單位的實施細則，致使內部管理制度與外部政策要求不銜接、與實際管理需求不契合，由此滯緩了改革落地的進程，影響了制度執行的效果。

1.1.3 分類管理缺失 科研院所科研項目資金的來源渠道較為多元，不同類別、不同時期項目在具體管理規定也各有不同，科研項目資金來源的多樣性帶來了管理的復雜性，但目前，科研院所普遍未對科研項目資金實施有效的分類管理，僅是將科研項目資金簡單劃分為縱向經費和橫向經費，科研項目資金分類管理的精細化程度不高，使得管理人員、財務人員、科研人員難以全面、準確把握各個項目的具體要求，實際執行當中存在諸多的盲點，既影響了經費的管理效率，也加大了經費使用與具體項目管理規定不符的風險。

1.2 風險評估機制尚不健全

科研院所普遍缺乏風險管理的理念，對于科研項目資金管理當中存在的風險沒有建立有效的風險預警與風險管理機制，更沒有形成一套科學有效的內部控制風險評價體系，無法有效防范和控制科研項目資金風險。

1.3 內部控制活動不夠嚴格

1.3.1 預算編制不夠科學合理 科研項目申報時的項目經費使用預算一般由科研人員負責編制，專業財務力量的參與程度不高。近年來科研經費管理制度不斷變革，科研人員受到專業等多方面的限制，普遍缺乏相關的財務知識，對于預算政策了解也不夠充分、理解不透徹、把握不準確，預算編制過程又缺乏有效指導和嚴格審查，預算編制方法不科學、審核不到位，導致項目預算編制粗糙、不符合科研工作實際、盲目承諾配套資金等問題突出，預算的不精準、不科學、不合理，直接影響預算控制作用的發揮，造成了預算執行的困難和偏差，最終影響科研項目進度、成果及成效[2]。

1.3.2 預算執行不嚴 一是預算控制弱化。科研院所雖然普遍實施了預算控制，但由于預算調整過于隨意頻繁、預算調整審核不嚴，預算的約束性和嚴肅性難以得到保證，此外科研項目經費預算執行進度偏慢等問題仍然突出，尚未引起科研院所管理部門及科研人員的足夠重視。二是經費支出控制弱化。科研項目經費支出控制還主要停留在事后的財務審核層面，事前及事中管控不足。財務審核處于支出管理的末端，財務人員僅掌握項目的預算金額，而對于項目具體的管理規定、合同內容則缺乏了解，因此，支出審核往往側重于支出標準、支出手續、支出單據等的合規性審核，對于支出的合理性、真實性缺乏判斷依據，導致項目支出可能存在與項目管理規定不符、與項目合同內容不符、與經濟活動實質不符等問題，使得以編造虛假合同、虛構人員名單、虛開發票等方式違規外撥經費、虛報冒領支出、套取項目資金的風險難以有效防范。三是資金支付結算控制弱化。勞務費、專家咨詢費、差旅費等支付給個人的款項使用現金方式結算或未支付給實際收款人的情況還在一定程度上存在，公務卡制度執行不夠嚴格，項目資金結算方式不夠規范，使得資金支出存在違規隱患。四是物資、服務購置控制弱化。科研項目采購計劃審核審批不夠嚴格，導致資產尤其是設備等固定資產低水平重復購置、實際采購內容與項目預算不一致等問題突出；采購活動開展不夠規范，尤其是大宗試劑、耗材采購、社會服務等支出存在化整為零規避公開招標等風險。五是項目資產管理控制弱化，資產“重購建、輕管理”。項目購置試劑耗材等材料、易耗品進出庫無專人負責、管理不夠規范，項目購置或形成的設備、建筑物、構筑物等固定資產后續管理不到位，項目購置或形成的專利技術、知識產權等無形資產管理不到位，異地實施的項目資產往往因管理不便存在疏漏，資源共享平臺未全面建立，項目結題時往往忽略資產交接，以上種種導致項目資產利用效率不高，且存在很大的流失風險。

1.3.3 決算管理不力 一是經費決算的規范性不足。項目結題驗收前突擊花錢、突擊報銷的現象較為普遍，預算調整、支出調賬的問題較為突出，以表代賬應付財務審計和檢查的情況未能全面杜絕，使得項目決算難以真實反映項目的實際執行情況。二是經費結余資金管理的有效性不強。結余資金管理的長效機制尚不完善，科研管理部門項目結題與財務部門經費結賬相脫節，導致項目結題不結賬、已結題項目長期掛賬的情況依然在一定程度上存在，造成存量資金閑置沉淀，結余經費得不到有效利用，影響了項目資金的整體使用效率。

1.3.4 信息溝通效率有待提升 一是信息溝通機制不健全。科研院所的項目組、科研管理部門、財務部門、資產管理部門、審計部門等相關部門之間各自為政、條塊分割的情況較為嚴重；科研經費管理信息化建設也相對滯后，項目管理系統、財務管理系統等分屬不同平臺，各信息系統間相互割裂、兼容性差，管理支撐能力不強，信息孤島現象普遍存在。部門之間溝通協調渠道不暢、信息共享程度不高，使得項目管理與經費管理相互脫節，直接影響了科研經費管理控制的效率與效果。二是信息公開制度不完善。科研經費信息公開的制度尚未有效形成，一般僅是對項目立項及項目研究成果等情況進行公開，信息公開的范圍偏窄、內容偏少、力度偏低、質量不高，難以有效發揮信息公開對科研經費的監督控制作用。三是內部控制信息化手段尚需完善。科研院所內控體系建設對信息化提出了更高的要求，而大多科研院所的信息化建設尚不能滿足科研項目資金內控管理要求，完善的內控管理信息平臺亟待建立。

2 加強科研院所科研項目資金內部控制的對策

2.1 優化內部控制環境

2.1.1 健全內部管理制度 加快科研項目資金管理內控制度建設，建立健全運行制約和監督體系，堅持用制度管權管人管物管項目。根據國家對于科研項目資金管理的政策要求，進一步修訂和完善科研項目資金管理辦法，針對單位的科研現狀進行全面梳理、分析，加強制度創新，聯系科研實際修訂、完善切實可行的預算編制及預算調整管理、間接費用管理、結轉結余管理、信息公開、財務助理、會議費、差旅費、政府采購、資產管理、內部控制等相關內部管理制度，為推進科研項目資金規范管理、有效使用夯實制度基礎。

2.1.2 加強制度執行力度 首先要加強內部控制及相關制度的政策宣傳，引導科研人員轉變觀念，切實增強責任意識和風險意識，強化自我約束和自我規范；其次要加強科研項目資金管理業務培訓力度，促進科研人員、財務人員及時掌握科研項目資金管理的各項政策法規及規范要求，從源頭加強科研項目資金管理與控制；最后科研管理、財務部門、人事部門、資產管理部門、審計部門、項目依托單位等部門、單位應嚴格執行落實各項管理制度，各司其職、各負其責，協同配合，保障制度能夠落到實地。

2.1.3 推進項目分類管理 推進科研項目資金分類管理，根據不同類別科研項目資金的管理要求，制定針對性的管理辦法。加強項目管理信息庫建設，借助信息化手段，強化項目的分類歸集，細化項目的分類管理，提升科研項目資金管理的針對性、實效性。

2.1.4 培育科研財務助理 加強對科研財務助理的遴選和培養，逐步形成專業化的科研財務助理隊伍，為科研人員在項目預算編制和調整、經費支出、財務決算和驗收、項目管理等方面提供全過程專業化服務；強化科研財務助理紐帶作用，促進財務與科研工作的有效銜接、項目與經費管理的有機結合，切實推動科研項目資金規范管理、有效使用。

2.2 健全風險評估機制

建立健全科研項目資金風險防控機制，定期對于科研項目資金使用管理活動進行風險評估，動態識別、系統分析科研項目資金預算、支出、決算、評價、監督等各環節存在的風險，全面評估風險發生的可能性及影響程度，設定不同的風險等級，制定不同的防控措施[2]。風險防控應重點關注項目合作經費、外協經費、大額物資采購、設備采購、勞務費和專家咨詢費等支付給個人的費用等經費支出業務，并隨著科研工作的實際發展狀況，不斷更新采集風險點、調整風險應對措施，為持續加強科研項目資金的風險防控、改進科研項目資金的內控管理夯實基礎。

2.3 強化項目資金使用管控

2.3.1 預算編制環節 一是要嚴格預算編制審核。設立科研項目資金預算管理委員會，負責對于重大項目預算編制、預算調整等事項進行審核，確保項目預算真正符合項目管理要求和項目實施需要，促進提升預算編制的科學性、規范性、合理性。二是要健全預算標準體系。研究建立科學、完整的科研項目資金分類支出標準，為預算編制提供指導依據，促進提升預算編制的精細化管理水平。

2.3.2 經費支出環節 一是要建立預算執行分析控制機制。將項目預算同步傳輸到財務管理信息系統當中，通過信息系統實施項目預算的自動控制、自動預警，實現預算執行情況的實時查詢、及時反饋，推動科研項目資金的全程跟蹤、全面監控，從而確保按規定額度、內容和標準執行預算，避免預算執行偏差，防范經費支出風險。二是要建立預算執行考核機制。定期對各項目預算執行情況進行考核，將預算執行情況作為預算安排、結余資金分配的重要依據，從而促進各項目切實加快預算執行進度。三是要規范預算調整審批備案。科研管理部門、財務部門等相關部門要依據各自的職責權限對項目預算調整的必要性、合理性、合規性進行全面審核，重大調整事項組織專家論證，確保預算調整程序規范、依據充分。四是要規范資金支付管理。積極深化公務卡制度改革，全面推進無現金電子支付，實現支出全程網絡化可查詢、可追溯、可監督，切實提高經費執行的規范性和透明度。五是要強化物資、服務采購管理。嚴格執行政府采購制度，建立項目預算與政府采購的結合機制，切實從預算關口嚴格政府采購管理，全面、準確編制政府采購計劃，提高政府采購到位率，確保政府采購應采盡采。六是要加強項目資產管理。對于儀器設備、試劑耗材等采購物資，建立資產臺賬，指定專人負責，嚴格登記出入庫情況；基建項目及時驗收審計、辦理資產結轉手續；根據實際，加強異地資產管理；加強對科研成果的保護，及時進行專利申請、無形資產入賬；項目結題驗收時對項目購置或形成的資產必須進行全面清查、交接；建立儀器設備共享平臺，提高資產使用效率與效益；多措并舉，從而有效加強項目資產的監督、管護與使用，同時防范資產流失風險[3]。

2.3.3 結題驗收環節 首次要做好項目財務清查交接工作，全面清查項目相關設備、物資、無形資產等資產并及時進行資產移交，全面清理項目債權債務，做到工完賬清；其次要及時組織項目完成后的財務決算及審計工作，確保項目順利通過管理部門驗收[4]；第三要規范項目資金結題結轉流程，科研管理部門和財務部門要及時提醒科研人員辦理項目結題手續，定期對已結題項目進行專項清理，避免結題項目長期掛賬；最后要強化結余資金管理，完善結余資金管理辦法，規范結余資金的管理方式和管理流程，并采取專項清理、專項督查等方式對結余資金進行后續監管，切實提高結余資金使用效益。

2.4 加強信息化建設

一是建立科研項目資金管理信息共享平臺。內容覆蓋項目申報、預算編制、項目立項、合同訂立、經費支出、中期檢查、結題驗收、結余管理、績效評價等各個環節，由此將科研管理部門、財務部門、審計部門、項目組等相關部門有機聯結起來，促進部門之間的流程銜接、信息溝通、數據共享、管理協同，實現科研項目資金的全流程一體化管理，從而切實增強科研項目資金的管理效率和服務水平。二是建立科研項目資金內部信息公開制度。對項目預算申報、項目立項、中期檢查、結題驗收等重要信息進行內部公開，強化內部監督，提高科研項目資金管理的透明度，從而倒逼科研項目資金合法合規使用。三是完善內部控制信息化手段。以信息化技術支撐科研項目資金內控管理，科學進行頂層設計和統籌規劃，建立一個包含預算、收支、資產、政府采購、合同管理等內容的內控管理平臺，是科研項目資金內部控制規范要求落地的必要手段。利用信息化系統規范業務流程、設置風險預警，健全內部控制制度，加大內部控制執行力度，對建立風險防控和執行問責機制有著巨大作用。

2.5 加強審計與監督

按照內控制度要求，加強對科研經費預算、使用、驗收等全過程的合法合規情況進行審計、監督和檢查，要根據項目來源類型、經費金額等對項目制定分類定期、不定期審計，對重大、重點科研項目更應全過程跟蹤審計；堅持問題導向，采用座談、抽查、聽取匯報、外調等方式監督檢查科研管理工作運行及科研項目資金的預算使用等情況，前移防腐關口，預防、杜絕科研腐敗行為的發生，確保內控制度實施有效。

3 結語

全面建立健全內控制度是“放管服”時代背景下“放管結合、優化服務”要求的必要手段，是改革和創新科研經費使用和管理方式的必要舉措。對科研經費管理中存在的各種問題進行全面探究、識別評估風險、構建完善的內部控制體系是科研院所管理的重要工作。內控制度的建立健全與全面實施有助于規范科研院所項目資金管理，有助于提高科研項目資金的經濟效益，同時也有助于增強科研院所風險抵御能力。總之，內部控制是保障科研院所事業持續穩定發展的關鍵所在。