科研院所科研項目資金內(nèi)部控制存在的問題及對策探討

周 華

(江蘇省農(nóng)業(yè)科學(xué)院，江蘇南京 210014)

為深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，進一步推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，改革和創(chuàng)新科研項目資金使用和管理方式，2016年7月31日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》(中辦發(fā)〔2016〕50號)提出了改進和加強科研項目資金管理的一系列政策措施，要求堅持“放管服”結(jié)合，在賦予高校、科研院所更大自主權(quán)的同時，強調(diào)高校和科研院所要強化法人責(zé)任，完善內(nèi)控機制，加強自我約束和自我規(guī)范，確保下放權(quán)限真正接得住、管得好。2018年7月18日，為了貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進科技領(lǐng)域“放管服”改革的要求，國務(wù)院又發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理 提升科研績效若干措施的通知》(國發(fā)〔2018〕25號)，要求建立完善以信任為前提的科研管理機制，按照能放盡放的要求賦予科研人員更大的人財物自主支配權(quán)，同時明確完善分級責(zé)任擔當機制，強化高校、科研院所和科研人員的主體責(zé)任，要求高校和科研院所要根據(jù)國家科技體制改革要求，制定完善本單位科研、人事、財務(wù)、成果轉(zhuǎn)化、科研誠信等具體管理辦法，強化科研人員主體地位，強化責(zé)任和誠信意識。總之堅持放管服結(jié)合絕不是只放不管，而是要在放出活力、放出績效的同時守住管理和服務(wù)底線，因此對于科研院所而言，亟需建立和完善符合科技體制改革要求的科研項目資金內(nèi)部控制體系，推動科研項目資金的安全、規(guī)范、有效使用，從而為科技事業(yè)的健康發(fā)展保駕護航。

1 科研院所科研項目資金內(nèi)部控制存在的問題

1.1 內(nèi)部控制環(huán)境仍需完善

1.1.1 內(nèi)控意識薄弱 科研院所普遍存在著對科研項目資金內(nèi)部控制認識不清、重視不足、推進不力的情況，“重事業(yè)發(fā)展，輕規(guī)范管理”的傳統(tǒng)思想根深蒂固，科研項目資金由科研人員自由支配的錯誤觀念依然存在，科研項目資金公共屬性的理念尚未真正樹立，科研項目資金管理責(zé)任主體自我約束、自我規(guī)范的意識還有待加強。

1.1.2 制度建設(shè)滯后 目前，國家層面科研項目資金管理新政頻出，但不少科研院所制度建設(shè)步伐相對緩慢，內(nèi)控機制還不夠嚴密，未能及時根據(jù)政策變化修訂完善本單位的管理辦法，或是直接套用國家統(tǒng)一政策規(guī)定，未能結(jié)合單位實際細化制定本單位的實施細則，致使內(nèi)部管理制度與外部政策要求不銜接、與實際管理需求不契合，由此滯緩了改革落地的進程，影響了制度執(zhí)行的效果。

1.1.3 分類管理缺失 科研院所科研項目資金的來源渠道較為多元，不同類別、不同時期項目在具體管理規(guī)定也各有不同，科研項目資金來源的多樣性帶來了管理的復(fù)雜性，但目前，科研院所普遍未對科研項目資金實施有效的分類管理，僅是將科研項目資金簡單劃分為縱向經(jīng)費和橫向經(jīng)費，科研項目資金分類管理的精細化程度不高，使得管理人員、財務(wù)人員、科研人員難以全面、準確把握各個項目的具體要求，實際執(zhí)行當中存在諸多的盲點，既影響了經(jīng)費的管理效率，也加大了經(jīng)費使用與具體項目管理規(guī)定不符的風(fēng)險。

1.2 風(fēng)險評估機制尚不健全

科研院所普遍缺乏風(fēng)險管理的理念，對于科研項目資金管理當中存在的風(fēng)險沒有建立有效的風(fēng)險預(yù)警與風(fēng)險管理機制，更沒有形成一套科學(xué)有效的內(nèi)部控制風(fēng)險評價體系，無法有效防范和控制科研項目資金風(fēng)險。

1.3 內(nèi)部控制活動不夠嚴格

1.3.1 預(yù)算編制不夠科學(xué)合理 科研項目申報時的項目經(jīng)費使用預(yù)算一般由科研人員負責(zé)編制，專業(yè)財務(wù)力量的參與程度不高。近年來科研經(jīng)費管理制度不斷變革，科研人員受到專業(yè)等多方面的限制，普遍缺乏相關(guān)的財務(wù)知識，對于預(yù)算政策了解也不夠充分、理解不透徹、把握不準確，預(yù)算編制過程又缺乏有效指導(dǎo)和嚴格審查，預(yù)算編制方法不科學(xué)、審核不到位，導(dǎo)致項目預(yù)算編制粗糙、不符合科研工作實際、盲目承諾配套資金等問題突出，預(yù)算的不精準、不科學(xué)、不合理，直接影響預(yù)算控制作用的發(fā)揮，造成了預(yù)算執(zhí)行的困難和偏差，最終影響科研項目進度、成果及成效[2]。

1.3.2 預(yù)算執(zhí)行不嚴 一是預(yù)算控制弱化。科研院所雖然普遍實施了預(yù)算控制，但由于預(yù)算調(diào)整過于隨意頻繁、預(yù)算調(diào)整審核不嚴，預(yù)算的約束性和嚴肅性難以得到保證，此外科研項目經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行進度偏慢等問題仍然突出，尚未引起科研院所管理部門及科研人員的足夠重視。二是經(jīng)費支出控制弱化。科研項目經(jīng)費支出控制還主要停留在事后的財務(wù)審核層面，事前及事中管控不足。財務(wù)審核處于支出管理的末端，財務(wù)人員僅掌握項目的預(yù)算金額，而對于項目具體的管理規(guī)定、合同內(nèi)容則缺乏了解，因此，支出審核往往側(cè)重于支出標準、支出手續(xù)、支出單據(jù)等的合規(guī)性審核，對于支出的合理性、真實性缺乏判斷依據(jù)，導(dǎo)致項目支出可能存在與項目管理規(guī)定不符、與項目合同內(nèi)容不符、與經(jīng)濟活動實質(zhì)不符等問題，使得以編造虛假合同、虛構(gòu)人員名單、虛開發(fā)票等方式違規(guī)外撥經(jīng)費、虛報冒領(lǐng)支出、套取項目資金的風(fēng)險難以有效防范。三是資金支付結(jié)算控制弱化。勞務(wù)費、專家咨詢費、差旅費等支付給個人的款項使用現(xiàn)金方式結(jié)算或未支付給實際收款人的情況還在一定程度上存在，公務(wù)卡制度執(zhí)行不夠嚴格，項目資金結(jié)算方式不夠規(guī)范，使得資金支出存在違規(guī)隱患。四是物資、服務(wù)購置控制弱化。科研項目采購計劃審核審批不夠嚴格，導(dǎo)致資產(chǎn)尤其是設(shè)備等固定資產(chǎn)低水平重復(fù)購置、實際采購內(nèi)容與項目預(yù)算不一致等問題突出；采購活動開展不夠規(guī)范，尤其是大宗試劑、耗材采購、社會服務(wù)等支出存在化整為零規(guī)避公開招標等風(fēng)險。五是項目資產(chǎn)管理控制弱化，資產(chǎn)“重購建、輕管理”。項目購置試劑耗材等材料、易耗品進出庫無專人負責(zé)、管理不夠規(guī)范，項目購置或形成的設(shè)備、建筑物、構(gòu)筑物等固定資產(chǎn)后續(xù)管理不到位，項目購置或形成的專利技術(shù)、知識產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)管理不到位，異地實施的項目資產(chǎn)往往因管理不便存在疏漏，資源共享平臺未全面建立，項目結(jié)題時往往忽略資產(chǎn)交接，以上種種導(dǎo)致項目資產(chǎn)利用效率不高，且存在很大的流失風(fēng)險。

1.3.3 決算管理不力 一是經(jīng)費決算的規(guī)范性不足。項目結(jié)題驗收前突擊花錢、突擊報銷的現(xiàn)象較為普遍，預(yù)算調(diào)整、支出調(diào)賬的問題較為突出，以表代賬應(yīng)付財務(wù)審計和檢查的情況未能全面杜絕，使得項目決算難以真實反映項目的實際執(zhí)行情況。二是經(jīng)費結(jié)余資金管理的有效性不強。結(jié)余資金管理的長效機制尚不完善，科研管理部門項目結(jié)題與財務(wù)部門經(jīng)費結(jié)賬相脫節(jié)，導(dǎo)致項目結(jié)題不結(jié)賬、已結(jié)題項目長期掛賬的情況依然在一定程度上存在，造成存量資金閑置沉淀，結(jié)余經(jīng)費得不到有效利用，影響了項目資金的整體使用效率。

1.3.4 信息溝通效率有待提升 一是信息溝通機制不健全。科研院所的項目組、科研管理部門、財務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門、審計部門等相關(guān)部門之間各自為政、條塊分割的情況較為嚴重；科研經(jīng)費管理信息化建設(shè)也相對滯后，項目管理系統(tǒng)、財務(wù)管理系統(tǒng)等分屬不同平臺，各信息系統(tǒng)間相互割裂、兼容性差，管理支撐能力不強，信息孤島現(xiàn)象普遍存在。部門之間溝通協(xié)調(diào)渠道不暢、信息共享程度不高，使得項目管理與經(jīng)費管理相互脫節(jié)，直接影響了科研經(jīng)費管理控制的效率與效果。二是信息公開制度不完善。科研經(jīng)費信息公開的制度尚未有效形成，一般僅是對項目立項及項目研究成果等情況進行公開，信息公開的范圍偏窄、內(nèi)容偏少、力度偏低、質(zhì)量不高，難以有效發(fā)揮信息公開對科研經(jīng)費的監(jiān)督控制作用。三是內(nèi)部控制信息化手段尚需完善。科研院所內(nèi)控體系建設(shè)對信息化提出了更高的要求，而大多科研院所的信息化建設(shè)尚不能滿足科研項目資金內(nèi)控管理要求，完善的內(nèi)控管理信息平臺亟待建立。

2 加強科研院所科研項目資金內(nèi)部控制的對策

2.1 優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

2.1.1 健全內(nèi)部管理制度 加快科研項目資金管理內(nèi)控制度建設(shè)，建立健全運行制約和監(jiān)督體系，堅持用制度管權(quán)管人管物管項目。根據(jù)國家對于科研項目資金管理的政策要求，進一步修訂和完善科研項目資金管理辦法，針對單位的科研現(xiàn)狀進行全面梳理、分析，加強制度創(chuàng)新，聯(lián)系科研實際修訂、完善切實可行的預(yù)算編制及預(yù)算調(diào)整管理、間接費用管理、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余管理、信息公開、財務(wù)助理、會議費、差旅費、政府采購、資產(chǎn)管理、內(nèi)部控制等相關(guān)內(nèi)部管理制度，為推進科研項目資金規(guī)范管理、有效使用夯實制度基礎(chǔ)。

2.1.2 加強制度執(zhí)行力度 首先要加強內(nèi)部控制及相關(guān)制度的政策宣傳，引導(dǎo)科研人員轉(zhuǎn)變觀念，切實增強責(zé)任意識和風(fēng)險意識，強化自我約束和自我規(guī)范；其次要加強科研項目資金管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，促進科研人員、財務(wù)人員及時掌握科研項目資金管理的各項政策法規(guī)及規(guī)范要求，從源頭加強科研項目資金管理與控制；最后科研管理、財務(wù)部門、人事部門、資產(chǎn)管理部門、審計部門、項目依托單位等部門、單位應(yīng)嚴格執(zhí)行落實各項管理制度，各司其職、各負其責(zé)，協(xié)同配合，保障制度能夠落到實地。

2.1.3 推進項目分類管理 推進科研項目資金分類管理，根據(jù)不同類別科研項目資金的管理要求，制定針對性的管理辦法。加強項目管理信息庫建設(shè)，借助信息化手段，強化項目的分類歸集，細化項目的分類管理，提升科研項目資金管理的針對性、實效性。

2.1.4 培育科研財務(wù)助理 加強對科研財務(wù)助理的遴選和培養(yǎng)，逐步形成專業(yè)化的科研財務(wù)助理隊伍，為科研人員在項目預(yù)算編制和調(diào)整、經(jīng)費支出、財務(wù)決算和驗收、項目管理等方面提供全過程專業(yè)化服務(wù)；強化科研財務(wù)助理紐帶作用，促進財務(wù)與科研工作的有效銜接、項目與經(jīng)費管理的有機結(jié)合，切實推動科研項目資金規(guī)范管理、有效使用。

2.2 健全風(fēng)險評估機制

建立健全科研項目資金風(fēng)險防控機制，定期對于科研項目資金使用管理活動進行風(fēng)險評估，動態(tài)識別、系統(tǒng)分析科研項目資金預(yù)算、支出、決算、評價、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險，全面評估風(fēng)險發(fā)生的可能性及影響程度，設(shè)定不同的風(fēng)險等級，制定不同的防控措施[2]。風(fēng)險防控應(yīng)重點關(guān)注項目合作經(jīng)費、外協(xié)經(jīng)費、大額物資采購、設(shè)備采購、勞務(wù)費和專家咨詢費等支付給個人的費用等經(jīng)費支出業(yè)務(wù)，并隨著科研工作的實際發(fā)展狀況，不斷更新采集風(fēng)險點、調(diào)整風(fēng)險應(yīng)對措施，為持續(xù)加強科研項目資金的風(fēng)險防控、改進科研項目資金的內(nèi)控管理夯實基礎(chǔ)。

2.3 強化項目資金使用管控

2.3.1 預(yù)算編制環(huán)節(jié) 一是要嚴格預(yù)算編制審核。設(shè)立科研項目資金預(yù)算管理委員會，負責(zé)對于重大項目預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整等事項進行審核，確保項目預(yù)算真正符合項目管理要求和項目實施需要，促進提升預(yù)算編制的科學(xué)性、規(guī)范性、合理性。二是要健全預(yù)算標準體系。研究建立科學(xué)、完整的科研項目資金分類支出標準，為預(yù)算編制提供指導(dǎo)依據(jù)，促進提升預(yù)算編制的精細化管理水平。

2.3.2 經(jīng)費支出環(huán)節(jié) 一是要建立預(yù)算執(zhí)行分析控制機制。將項目預(yù)算同步傳輸?shù)截攧?wù)管理信息系統(tǒng)當中，通過信息系統(tǒng)實施項目預(yù)算的自動控制、自動預(yù)警，實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行情況的實時查詢、及時反饋，推動科研項目資金的全程跟蹤、全面監(jiān)控，從而確保按規(guī)定額度、內(nèi)容和標準執(zhí)行預(yù)算，避免預(yù)算執(zhí)行偏差，防范經(jīng)費支出風(fēng)險。二是要建立預(yù)算執(zhí)行考核機制。定期對各項目預(yù)算執(zhí)行情況進行考核，將預(yù)算執(zhí)行情況作為預(yù)算安排、結(jié)余資金分配的重要依據(jù)，從而促進各項目切實加快預(yù)算執(zhí)行進度。三是要規(guī)范預(yù)算調(diào)整審批備案。科研管理部門、財務(wù)部門等相關(guān)部門要依據(jù)各自的職責(zé)權(quán)限對項目預(yù)算調(diào)整的必要性、合理性、合規(guī)性進行全面審核，重大調(diào)整事項組織專家論證，確保預(yù)算調(diào)整程序規(guī)范、依據(jù)充分。四是要規(guī)范資金支付管理。積極深化公務(wù)卡制度改革，全面推進無現(xiàn)金電子支付，實現(xiàn)支出全程網(wǎng)絡(luò)化可查詢、可追溯、可監(jiān)督，切實提高經(jīng)費執(zhí)行的規(guī)范性和透明度。五是要強化物資、服務(wù)采購管理。嚴格執(zhí)行政府采購制度，建立項目預(yù)算與政府采購的結(jié)合機制，切實從預(yù)算關(guān)口嚴格政府采購管理，全面、準確編制政府采購計劃，提高政府采購到位率，確保政府采購應(yīng)采盡采。六是要加強項目資產(chǎn)管理。對于儀器設(shè)備、試劑耗材等采購物資，建立資產(chǎn)臺賬，指定專人負責(zé)，嚴格登記出入庫情況；基建項目及時驗收審計、辦理資產(chǎn)結(jié)轉(zhuǎn)手續(xù)；根據(jù)實際，加強異地資產(chǎn)管理；加強對科研成果的保護，及時進行專利申請、無形資產(chǎn)入賬；項目結(jié)題驗收時對項目購置或形成的資產(chǎn)必須進行全面清查、交接；建立儀器設(shè)備共享平臺，提高資產(chǎn)使用效率與效益；多措并舉，從而有效加強項目資產(chǎn)的監(jiān)督、管護與使用，同時防范資產(chǎn)流失風(fēng)險[3]。

2.3.3 結(jié)題驗收環(huán)節(jié) 首次要做好項目財務(wù)清查交接工作，全面清查項目相關(guān)設(shè)備、物資、無形資產(chǎn)等資產(chǎn)并及時進行資產(chǎn)移交，全面清理項目債權(quán)債務(wù)，做到工完賬清；其次要及時組織項目完成后的財務(wù)決算及審計工作，確保項目順利通過管理部門驗收[4]；第三要規(guī)范項目資金結(jié)題結(jié)轉(zhuǎn)流程，科研管理部門和財務(wù)部門要及時提醒科研人員辦理項目結(jié)題手續(xù)，定期對已結(jié)題項目進行專項清理，避免結(jié)題項目長期掛賬；最后要強化結(jié)余資金管理，完善結(jié)余資金管理辦法，規(guī)范結(jié)余資金的管理方式和管理流程，并采取專項清理、專項督查等方式對結(jié)余資金進行后續(xù)監(jiān)管，切實提高結(jié)余資金使用效益。

2.4 加強信息化建設(shè)

一是建立科研項目資金管理信息共享平臺。內(nèi)容覆蓋項目申報、預(yù)算編制、項目立項、合同訂立、經(jīng)費支出、中期檢查、結(jié)題驗收、結(jié)余管理、績效評價等各個環(huán)節(jié)，由此將科研管理部門、財務(wù)部門、審計部門、項目組等相關(guān)部門有機聯(lián)結(jié)起來，促進部門之間的流程銜接、信息溝通、數(shù)據(jù)共享、管理協(xié)同，實現(xiàn)科研項目資金的全流程一體化管理，從而切實增強科研項目資金的管理效率和服務(wù)水平。二是建立科研項目資金內(nèi)部信息公開制度。對項目預(yù)算申報、項目立項、中期檢查、結(jié)題驗收等重要信息進行內(nèi)部公開，強化內(nèi)部監(jiān)督，提高科研項目資金管理的透明度，從而倒逼科研項目資金合法合規(guī)使用。三是完善內(nèi)部控制信息化手段。以信息化技術(shù)支撐科研項目資金內(nèi)控管理，科學(xué)進行頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃，建立一個包含預(yù)算、收支、資產(chǎn)、政府采購、合同管理等內(nèi)容的內(nèi)控管理平臺，是科研項目資金內(nèi)部控制規(guī)范要求落地的必要手段。利用信息化系統(tǒng)規(guī)范業(yè)務(wù)流程、設(shè)置風(fēng)險預(yù)警，健全內(nèi)部控制制度，加大內(nèi)部控制執(zhí)行力度，對建立風(fēng)險防控和執(zhí)行問責(zé)機制有著巨大作用。

2.5 加強審計與監(jiān)督

按照內(nèi)控制度要求，加強對科研經(jīng)費預(yù)算、使用、驗收等全過程的合法合規(guī)情況進行審計、監(jiān)督和檢查，要根據(jù)項目來源類型、經(jīng)費金額等對項目制定分類定期、不定期審計，對重大、重點科研項目更應(yīng)全過程跟蹤審計；堅持問題導(dǎo)向，采用座談、抽查、聽取匯報、外調(diào)等方式監(jiān)督檢查科研管理工作運行及科研項目資金的預(yù)算使用等情況，前移防腐關(guān)口，預(yù)防、杜絕科研腐敗行為的發(fā)生，確保內(nèi)控制度實施有效。

3 結(jié)語

全面建立健全內(nèi)控制度是“放管服”時代背景下“放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”要求的必要手段，是改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用和管理方式的必要舉措。對科研經(jīng)費管理中存在的各種問題進行全面探究、識別評估風(fēng)險、構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系是科研院所管理的重要工作。內(nèi)控制度的建立健全與全面實施有助于規(guī)范科研院所項目資金管理，有助于提高科研項目資金的經(jīng)濟效益，同時也有助于增強科研院所風(fēng)險抵御能力。總之，內(nèi)部控制是保障科研院所事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵所在。