論房屋拆遷公告行為的可訴性

程 剛

浙江京衡律師事務所，浙江 杭州 310000

2016年9月28日，最高人民法院做出裁定認為縣級以上地方人民政府依法發布征收公告的行為，僅僅是拆遷批準事項予以公布，對被征收人權利義務產生實際影響的是征收土地批復以及后續相關征收土地行為，而非征收公告行為。因此，征收公告行為原則上屬于不可訴的行政行為。[1]

據此，人民法院對土地征收公告類案件的審理目前已經有了一個明確的裁判標準，但對地方人民政府在城中村改造過程中發布《房屋拆遷公告》的行為是否具有可訴性則還沒有一個統一的裁判尺度。

一、房屋拆遷公告的概念

2001年，國務院發布的《城市房屋拆遷管理條例》第八條規定：“房屋拆遷管理部門在發放房屋拆遷許可證的同時，應當將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項，以房屋拆遷公告的形式予以公布。[2]

因此拆遷公告的內涵是指房屋拆遷或其他拆遷過程中，由拆遷管理部門將拆遷許可證的內容向被拆遷人及其利害關系人以廣而告之的形式予以告知的行為，其目的是讓社會公眾知曉該拆遷許可行為。與此同時拆遷公告是正式宣布拆遷區域將進行拆遷凍結的一個時間點，公告發布后，即將拆遷的房屋以及房屋戶口會因此無法進行過戶等動作，直到拆遷結束后方可解除凍結。

二、房屋拆遷公告的性質

此外針對房屋拆遷公告的性質在學界爭議較大，部分學者認為拆遷公告屬于抽象行政行為，而其他學者持相反觀點，認為其屬于具體行政行為。主要的分歧在于，房屋拆遷公告的對象是否針對特定人群，以及它對行政相對人的權利義務是否產生了實際影響。

筆者認為不能簡單將房屋拆遷公告歸于抽象行政行為或者是具體行政行為。在實踐中，如果拆遷公告僅僅是復制了行政機關的相關決議，目的是將相關決議公之于眾，真正起到約束作用的是相關決議而非拆遷公告，此時的拆遷公告從內容上看應當歸入抽象行政行為范圍，但是，如果拆遷公告包含對特定對象的拆遷補償安置標準等涉及當事人切身利益的拆遷事項，對特定對象產生了實際約束，此時則需將其認定為具體行政行為。

三、房屋拆遷公告行為的可訴性

拆遷公告作為行政行為是否可以對其提起訴訟，目前全國各省市的做法略有不同，有的省市規定不予受理，有的省市則規定應當受理。不受理起訴拆遷公告行為的原因主要有兩個：第一，是拆遷公告對象不明確，雖然對拆遷當事人或者第三人等廣泛公眾規定了相應的權利義務，但沒有直接針對特定對象設定的權利義務，因此不具有強制約束力，屬于抽象行政行為的范圍。第二，拆遷公告只是拆遷過程中的一個環節，沒有必要單獨告拆遷公告，利害關系人可以通過起訴拆遷許可證或者后續進行的拆遷行為來達到目的。

筆者認為拆遷公告是否可訴應當針對具體問題進行具體分析，關鍵是要看拆遷公告的內容，而不僅僅是關注公告的形式：第一種情況，如果拆遷公告內容只是包含了政府的某項區域性建設決定，并未針對特定對象作出強制性措施，此時拆遷公告只起到了公之于眾的作用，僅屬于抽象行政行為，不可起訴較為恰當。第二種情況，拆遷公告中包含補償安置標準，搬遷方式和針對特定對象作出的強制性措施等，公告內容已經實際影響了相關利害人，具有一定約束力，此時拆遷公告具有可訴性，針對公告內容申請行政復議或者提起行政訴訟，相關單位應當受理。

例如，筆者曾代理的案例屬于第二種情形，具有可訴性。何某某在未與有關部門達成征收補償安置協議的情況下其房屋被某拆遷公司非法拆除。何某某為了查清自己的房屋是否被某區政府列入了城中村改造的征收范圍，遂委托筆者向某區政府申請信息公開，某區政府僅向筆者提供了一份《拆遷公告》，該公告明確將何某某的房屋列入了拆遷范圍，何某某認為某區政府發布《拆遷公告》的行為違法，遂向某中級人院提起行政訴訟。

某中級人民法院經審理后認為該《拆遷公告》對何某某的權利義務不產生實際影響，何某某對拆遷公告提起行政訴訟，不屬于行政訴訟受案范圍，于是裁定駁回了何某某的起訴。

筆者的看法是某區政府發布的《拆遷公告》已將何某某的房屋列入了拆遷范圍，這直接導致何某某的房屋被拆遷公司非法拆除，因此該公告明顯對何某某的權利義務產生了實際影響。首先，《拆遷公告》規定，安置人口計入截止日為2014年7月23日，這就為何某某及其家庭成員將戶籍地遷入涉案房屋設定了一個最后期限，明顯具有時間約束力。其次，《拆遷公告》第4條發布的關于騰空簽約獎勵的標準和期限對上訴人的權利和義務會產生實際影響，若何某某未在公告規定的最后期限內簽約并騰空，將不能享受搬遷獎勵，該條款為何某某設置了搬遷義務。最后，《拆遷公告》一經發布，拆遷范圍內所有房屋的所有權、使用權則受到限制，不能再行轉讓、出租，更不能擴建、翻建。拆遷公告發布后會對何某某的正常生活產生很大的影響。某區政府發布《拆遷公告》的實質目的就是想通過發布公告的形式代替《建設用地審批決定》(即名為《公告》，實為《決定》)。因此，房屋拆遷公告中若包含對特定對象的拆遷補償安置標準等涉及當事人切身利益的拆遷相關事項，人民法院應當受理行政相對人提起的訴訟。