構(gòu)建法治、共治、信息化的城市精細化管理

王立

習近平總書記指出，新時代要有新氣象，更要有新作為。黨的十九大報告，處處蘊含著以人民為中心的思想，處處體現(xiàn)了為人民對美好生活的向往而奮斗的目標導向。實現(xiàn)人民對美好生活的向往是習近平總書記新時代中國特色社會主義思想的一個核心要義，也是我們進行城市管理工作的出發(fā)點和落腳點。

城市管理與每一位市民每一天的生活和工作息息相關(guān)。廣大人民群眾對美好生活的向往，要求必須在繼續(xù)滿足人民群眾的高水平物質(zhì)文化生活需要的同時，更好滿足人民群眾在民主、法治、安全、環(huán)境等方面日益增長的需要，這與建設(shè)國際一流的和諧宜居之都的目標是相一致的。

貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，就是要把“以人為本”的城市發(fā)展理念落到實處，城市精細化管理要“為人民、靠人民”，實現(xiàn)人與城市、人與社會的和諧發(fā)展。從城市精細化管理的目標來說，市民方便不方便，就是要實現(xiàn)城市生活設(shè)施健全可達，城市服務高效便捷；市民舒暢不舒暢，就是要實現(xiàn)城市環(huán)境整潔優(yōu)美，城市運行順暢有序；市民安恬不安恬，就是要實現(xiàn)城市生活和諧宜居，城市發(fā)展安全穩(wěn)定。

為此，需要從法治、共治和信息化三個方面，著力提升北京城市精細化管理水平。

一、城市精細化管理要以法治為根本

十九大報告指出，要堅持全面依法治國，以良法促進發(fā)展，保障善治。這是提升城市精細化管理水平的根本和前提。必須加快完善城市管理法規(guī)標準，統(tǒng)一城市管理各領(lǐng)域、各行業(yè)的標準，讓各項工作在質(zhì)與量、對與錯、速度與時限等各方面都有標準可依，構(gòu)建可量化、可追溯、可考核的城市管理全過程。

到目前為止，北京市還沒有出臺關(guān)于城市管理的綜合性法規(guī)條例，針對一些需要多部門協(xié)作處理的問題，如渣土車整治、垃圾可資源化利用等，部門分工存在縫隙，管理工作難以形成“閉環(huán)”；由于缺乏上位法規(guī)指導，全市各區(qū)城市管理工作考核監(jiān)督標準不一致，各區(qū)差異較大；即使在城六區(qū)，工作中的標準也各不相同。各區(qū)考核標準不一，形成管理導向差異，造成市級綜合數(shù)據(jù)有偏差，不準確，不精細。

規(guī)范和標準是精細化管理的基石，綜合性法規(guī)和具體行業(yè)領(lǐng)域的管理標準和考核指標不統(tǒng)一，是影響北京城市精細化管理水平的首要問題。國內(nèi)一些城市在法治化標準化方面已經(jīng)走在了前面。上海已發(fā)布城市網(wǎng)格化管理辦法，并正在研究制定城市精細化管理實施意見，以實現(xiàn)三個全覆蓋，即城鄉(xiāng)全覆蓋，重點地區(qū)、一般地區(qū)全覆蓋和過程全覆蓋。2017年4月，重慶市發(fā)布了《重慶市城市精細化管理標準》，這是一個全面的城市精細化管理操作指南，涵蓋了城市管理涉及的市容環(huán)境衛(wèi)生、市政設(shè)施、燈飾照明、城市供排水、城市戶外廣告、城管執(zhí)法、智慧城市等九個方面。《標準》將城市管理的全過程進行了精細化設(shè)計，每項管理內(nèi)容的管理目標、標準、流程過程、分工、職責、獎懲、信息公開等都有明確要求。《標準》一方面約束了管理者與服務者的行為，另一方面也規(guī)范了被服務者與公眾的行為。例如，清掃干凈的道路應該是什么樣子？《標準》明確要求：保潔區(qū)域內(nèi)無暴露垃圾衛(wèi)生死角，無垃圾收集容器滿溢、無積水、無污垢、無地面及設(shè)施積塵積垢。重慶市明確提出了主干道每平方米廢棄物殘留量不超過3克，一般廢棄物滯留時間不超過10分鐘等精細精準的規(guī)定，使各項工作有標準可依。

要提升北京城市精細化管理水平，就應讓法律成為規(guī)劃實施、建設(shè)施工和運行管理的依據(jù)，補齊缺失法規(guī)、更新陳舊標準、去除法條沖突，做到城市管理有法可依。既要從宏觀層面上完善城市管理的法律法規(guī)體系，又要在微觀操作中制定精準細密的管理標準。北京市城市管理委員會具有綜合性城市管理職能，但從體制機制上缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的手段，建議應由北京市城市管理委員會牽頭，盡快制定全市層面的城市管理條例、城市精細化管理辦法或指導意見，修訂城市環(huán)境、市容景觀、市政基礎(chǔ)設(shè)施等各領(lǐng)域的綜合性規(guī)章。應梳理已有行業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)和管理標準，一是沒有標準的要盡快制定標準；二是有標準的要根據(jù)新形勢新要求，及時修訂部分標準，提高標準水平，使各項標準真正有用，管用，實用；三是要增強規(guī)劃、建設(shè)、管理標準規(guī)范的一體性和一致性，避免不同部門標準“掣肘”。此外，城市管理精細化需要建立科學、準確、統(tǒng)一綜合的城市管理評估指標體系，使管理目標與標準實現(xiàn)協(xié)同和一致。具體講，應針對重點地區(qū)，加快制定城市景觀系列規(guī)則和標準，如街區(qū)通則、地塊圖則、歷史風貌修復等專項導則，設(shè)計總體層面、地塊層面以及街道（胡同）、色彩、建筑高度、第五立面等要素的管控標準；全面落實《背街小巷環(huán)境整治提升設(shè)計管理導則》、《背街小巷精細化管理指導意見》，以建設(shè)國際一流的和諧宜居之都為總目標，統(tǒng)一管理工作思路。

二、城市精細化管理要以共治為基礎(chǔ)

十九大報告指出，要加強和創(chuàng)新社會治理，推動治理重心向基層下移，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。

城市精細化管理是建立在對市民需求精準感知的基礎(chǔ)上，針對需求，實現(xiàn)服務內(nèi)容精心選擇、服務流程精湛設(shè)計、服務反饋精致改進。必須創(chuàng)新多主體參與的治理模式，針對差異化、多元化、個性化的需求，提供更精準的服務，進行更細化的管理；要以共建共享理念為引導，鼓勵不同的利益主體和行動主體參與城市治理，協(xié)商治理決策，使城市治理以及公共服務滿足各類社會群體的需求，形成和諧共治的局面。

與發(fā)達國家城市治理相比，北京城市管理中社會化的一些重要指標，如志愿者的比例、城市管理決策聽證參與率、城市管理社會評價參與率、社會單位資源對轄區(qū)居民開放率、社會組織參與城市管理公共項目的增長率，以及社區(qū)基層社會動員能力指數(shù)等指標相對較低，還有很大的提升空間，社會參與的責任機制有待進一步健全。

要提升北京城市精細化管理水平，需要強化城市管理中的社會參與，最根本的是要明確社會參與主體的責任。但是，目前責任機制建設(shè)還遠遠不夠。政府對社會資源在城市管理中的作用效果缺乏評價指標，引導社會力量參與城市管理缺乏制度規(guī)范，對參與主體培育的政策支持不夠。社會主體參與城市管理主要停留在號召層面，評價機制缺失，還沒有形成有效的約束力。基層組織的社會動員能力還需提高，市民志愿服務積分獎勵制度等切實的激勵反饋手段不完備。另外，其實每一個市民守秩序、守規(guī)矩、有自覺性就是最好的參與。就像現(xiàn)在首都文明辦開展的禮讓斑馬線活動，同樣可以擴展到精細化管理的方方面面，比如在治理亂丟垃圾、環(huán)境衛(wèi)生等工作中，如果每一位市民都能夠守規(guī)矩、守秩序，按照規(guī)則做，就是一種有效的參與。創(chuàng)造人人參與的氛圍，也是共治的一種方式，因此建議開展“從我做起，讓城市更整潔美麗”的公益活動，全體市民共同維護公共秩序、塑造更美好的城市形象。endprint

三、城市精細化管理要以現(xiàn)代信息技術(shù)為手段

十九大報告指出，要善于運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作。北京作為全國科技創(chuàng)新中心，應充分發(fā)揮創(chuàng)新驅(qū)動的作用，利用豐富的科技成果提升城市精細化管理水平，運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、衛(wèi)星定位等現(xiàn)代信息技術(shù)，開創(chuàng)城市精細化管理新模式，推動智慧城市建設(shè)。

杭州、上海等城市都在加快推進智慧城市建設(shè)。杭州市發(fā)布了“城市數(shù)據(jù)大腦計劃”，將城市大腦作為城市的人工智能中樞，現(xiàn)已在核心區(qū)投入使用，整合了交通、市政、公安等多部門數(shù)據(jù)。上海市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委牽頭建設(shè)了上海市管理綜合信息共享交換平臺。該平臺以全市基礎(chǔ)地理信息公共服務平臺（基礎(chǔ)地形圖、基礎(chǔ)航空遙感數(shù)據(jù)、統(tǒng)一空間坐標系）為基礎(chǔ)，立足建設(shè)交通行業(yè)，匯集了綠化市容、水務、交港、房管、路政、環(huán)保、規(guī)劃等行業(yè)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，涉及“兩委四局”（住建委、交通委，水務局、綠化局、環(huán)保局、規(guī)土局），建立了共享數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)了各委局之間跨行業(yè)、跨平臺綜合信息的共享交換。

北京的智慧城市建設(shè)起步較早，各部門內(nèi)部的信息化水平比較高，但是各部門之間的合作不足，數(shù)據(jù)開放程度低。據(jù)統(tǒng)計，全市有二十多個部門開發(fā)了政務服務手機APP，總數(shù)達到四十余個。但是許多APP的覆蓋面很小，使用頻次也比較低，彼此之間不相聯(lián)通，市民群眾的知曉度和獲得感低；信息資源管理粗放無序，一些數(shù)據(jù)多部門分頭統(tǒng)計，也有部分應當統(tǒng)計的數(shù)據(jù)卻沒有明確的主責部門，造成城市管理要么政出多門，要么管理真空；全市統(tǒng)一的智慧城市建設(shè)與運行指標體系缺失，住建、經(jīng)信、發(fā)改等多部門都設(shè)計了相關(guān)指標，部門之間的對接面臨較大障礙；城市網(wǎng)格化管理平臺本應成為全市信息化管理的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺，但“多網(wǎng)疊加”工作推進以來，各主管部門的數(shù)據(jù)格式并不完全相同，以網(wǎng)格平臺整合數(shù)據(jù)較難實現(xiàn)，網(wǎng)格反而成為另一種形式的“信息孤島”。

北京應在數(shù)據(jù)匯總和智慧化利用方面深入探索，打破部門數(shù)據(jù)壟斷，消除“信息孤島”，以首都環(huán)境建設(shè)管理辦為平臺，整合各部門數(shù)據(jù)，建設(shè)智慧城市管理信息平臺。應當全面梳理各類城市管理政務服務資源，將目前主要用于反恐維穩(wěn)、環(huán)境保護等單個領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)管理平臺，擴大到城市管理與服務的各個領(lǐng)域；融合建設(shè)公共服務的前端平臺，將各部門開發(fā)的APP接入統(tǒng)一端口，為市民提供“一站式”的服務入口，提升人們?nèi)罕姷墨@得感；探索城市管理數(shù)據(jù)分級分類向社會開放，并適當吸納居民出行、消費等企業(yè)提供的信息，從而逐步實現(xiàn)更加智能化的城市管理。

北京市城市管理委員會作為全市城市管理和城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)的綜合協(xié)調(diào)部門，要發(fā)揮好頂層設(shè)計、統(tǒng)籌指導的作用，匯總市區(qū)兩級十幾年來網(wǎng)格化管理積累的各類數(shù)據(jù)，利用大數(shù)據(jù)手段進行趨勢性、機理性研究，剖析首都功能核心區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等不同功能區(qū)在運行中的典型特征和面臨的核心問題，為實現(xiàn)更加科學有效、前瞻主動的城市管理提供決策支撐，服務城市的可持續(xù)發(fā)展。endprint