用土地制度改革撬動農村經濟

黃曉芳

2015年，中央印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，并開始在全國33個地區實行為期兩年的試點。2017年底，試點延期一年至今年底結束。這項改革進展如何？有何成效？近日，筆者走進試點地區之一的四川省成都市郫都區，看當地如何通過土地制度改革撬動農村經濟，實現鄉村振興。

誰來主導土地入市

在成都市郫都區唐昌鎮戰旗村，有一條獨具川西風格的旅游商業街，名為“第五季香境”。美麗的街道上，出售各種川味小吃、精美飾品。

這里，原是村集體辦的復合肥廠、預制廠和村委會老辦公樓。村辦廠在市場經濟大潮中效益很差，幾近破產。

2015年9月，這塊面積為13.447畝的集體經營性建設用地掛牌拍賣，以每畝52.5萬元的價格出讓給四川邁高旅游公司。這是全國第一個以集體經營性建設用地入市為依托的田園綜合體項目，也是四川第一宗、全國第二宗集體經營性建設用地入市項目。

“這個項目的一大特點是規劃先行。”四川省成都市郫都區土地儲備中心副主任杜鎖平說，農村的一個突出問題是缺乏規劃，造成村容村貌很不美觀，同時也造成很大浪費。

所以，成都市郫都區在試點集體經營性建設用地入市時，把規劃做在了前面。他們提出，要打破行政界線，實行多村連片規劃。以戰旗村牽頭，專門編制了《郫都區鄉村振興戰旗示范片區村級土地利用規劃》，科學布局農村生產、生活、生態空間，為人才、資金、產業、文化進入鄉村提供空間載體。

在這個規劃里，郫都區打破傳統的行政區劃，堅持以多規合一為統領，打破行政界線，實行5個村連片規劃，統籌生產、生活和生態用地空間布局，預留產業發展的規劃空間，提升鄉村土地利用價值。

成都市國土資源局副局長尹宏表示，要解決農村用地布局分散、利用低效等問題，必須以“城鄉融合、多規合一、集約節約”的思路，編制鄉村振興戰略實施建設總體規劃，優化城鄉產業分工與功能布局，重構鄉村空間結構和經濟地理。

規劃有了，誰來入市呢？戰旗村的方法是以2011年4月20日為準，按照“生不增死不減”的原則，共鎖定1704人為集體經濟組織成員，并將村集體資產均分持股。隨后，經村民代表大會同意，成立戰旗村資產管理經營的經濟組織，注冊成立了“郫縣唐昌鎮戰旗資產管理有限公司”，村集體將資產注入該公司，并授權公司管理和經營。

戰旗村黨支部書記高德敏是村民眼里公認的能人。他說，“要想村民有積極性，必須讓村民有自主性”。

為此，他們實施了民主討論、民主協商、民主決策的“三個民主”，即村重大事務由村民代表大會民主討論，土地入市方式、途徑、底價由村民代表民主協商，入市后土地收益分配由集體經濟組織成員或成員代表大會民主決策，村民的自主性和積極性大大提高。

如何實現多方共贏

集體建設用地入市獲得一筆難得的收入，要讓農民有獲得感，是不是加大分紅一分了之呢？

幾經斟酌，戰旗村不想把這做成一錘子買賣。高德敏介紹，入市所得收入分為三部分，20%用作貨幣分紅，30%作為公益金，另外50%用作基礎設施配套和經營性項目再投入。

“這樣，避免分光吃光，可以保障村民長遠生計。”高德敏說，土地也一樣，確權登記后，村集體建設用地還有200多畝，這次僅出讓了13.4畝，剩下的暫時不想出讓，“手有余糧，心里才不慌”。

他們準備學習在已經出讓13.4畝土地上長出的“第五季香境”，自主開發鄉村旅游項目。

在戰旗村十八坊，一條嶄新的、充滿鄉村風情的街道已經建成，有賣醬豆腐的、現場包粽子的，生意紅紅火火。

高德敏介紹，這條街剛開張，是用收集的老房子建材翻新的，“成本并不高，這么整，村集體的資產就能越滾越大”。

據介紹，現在戰旗村集體資產有4600萬元，2015年以來集體經濟收入達462萬元，村民人均可支配收入達26053元，人均年收入增加800元左右。

外出的村民也開始返鄉創業就業。在戰旗村農產品交易中心，25歲的于靜忙著向游客推銷郫縣豆瓣醬。她說，之前她在城里打工，現在村里的就業機會多了，就回來當上了售貨員。

這次改革，同樣激發了資本活力和資本下鄉的積極性。據介紹，入市改革前，戰旗村也曾探索建立現代農業股份合作社，用集體經營性建設用地入股，與城市資本合作投資旅游項目，但因無法取得土地使用證、不能融資，沒有企業參與。

為此，郫都區創新風險分擔機制，將集體經營性建設用地使用權納入區農村產權抵押融資風險基金保障范圍，由市、區兩級風險基金按4∶6比例分擔收購處置的凈損失。此外，對實施集體經營性建設用地使用權抵押貸款的金融機構，給予專項獎勵等。戰旗村出讓的13.4畝用地，作為首宗入市地塊成功融資410萬元。

四川省國土資源廳政策法規處副處長劉晉宜表示，集體經營性建設用地入市獲得了疊加效應，不僅顯化了集體土地的價值，使村集體收入和農民收益明顯增加，也為民營經濟以及新產業、新業態提供了用地保障，促進了農村一二三產業融合。該改革還盤活了農村存量建設用地，規范了農村土地管理秩序，夯實了集體所有權。

系統思考農村問題

四川省國土資源廳副廳長王平認為，農村問題必須系統考慮，改革措施如果不系統化，很難對農村發展有實質性推動。

為此，2015年2月，成都市郫都區被列為農村集體經營性建設用地入市改革33個試點縣（市、區）之一。2016年9月，他們承擔了農村土地征收制度改革和建設用地二級市場建設試點任務，2017年底又增加了宅基地制度改革試點任務。

王平表示，需要增強集體經營性建設用地入市、農村土地征收、宅基地制度改革的系統性、整體性和協調性，強化和凸顯土地制度改革在農業農村改革中的基礎性和樞紐性作用。下一步，四川將在這方面繼續探索，統籌平衡征地與入市的關系，統籌農村宅基地整理、有償騰退與集體經營性建設用地入市的關系。

為此，今年初，四川省深化三項制度改革領導小組印發了《關于深化統籌推進農村土地制度改革三項試點工作的通知》，對延期階段深化統籌三項制度改革提出了明確要求。

系統性同時體現在加強服務配套上。為此，成都市郫都區培育農村產權交易公司作為集體經營性建設用地入市、農房和宅基地使用權交易中介服務機構，為農村集體經濟組織、用地企業提供“一站式”服務。

同時，需要力促產業發展，以培育可持續發展動力。據介紹，改革試點以來，成都市郫都區已引進特色田園綜合體20余個，培育創意農業基地、農耕體驗園等50余家，新增合作社、家庭農場等市場主體近1000家，打造了中國最有魅力休閑鄉村、中國十大最美鄉村等一批鄉村旅游示范村。

此外，農村各項改革也需要系統思考，需要站在全局的思路系統思考城市和鄉村的發展，把各項改革措施整合協調起來。在這方面，仍有大量的工作需要做。