社會資本進入農業領域的政府管理行為規范研究

楊良山，龍文軍，黃河嘯，李寶值，朱奇彪*

(1.浙江省農業科學院 農村發展研究所，浙江 杭州 310021； 2.農業部 農村經濟研究中心，北京 100125)

社會資本進入農業領域，進入模式豐富多樣，利益主體訴求各不相同[1]。社會資本進入現代農業后其主體的行為特征、目標追求和客觀效果不可避免會與我國現代農業發展的本質要求和宗旨存在不同程度偏差[2]。整體上看，社會資本進入農業領域，對于完善農業基礎設施、提升農業現代化水平、增加農民現金收入、保障優質農產品供給、提高農產品質量安全水平、促進地區農業發展，起到了積極的促進作用。社會資本投資農業實現機制構建的不完善，可能延緩農業投入的累積步伐，阻礙農業與非農產業間產業結構的協同調整，影響資本投資農業的進程[3]。在不違背市場規律、不影響農業發展穩定性和不挫傷社會資本積極性的前提下通過政府行為進行扶正糾偏，發揮兩者在現代農業中的積極作用非常重要[2]。但在實際操作過程中，地方政府特別是部分政府官員，或是政績觀太強，或是為了完成招商引資任務，或是為了迎合投資人，在實際工作中采取一些不合理、不合法、不合規的措施，政府公權力與社會資本合謀，嚴重侵犯農民的利益，甚至危害農民的生命財產安全。有的項目甚至給當地的生態環境造成極大的破壞，危害地區生態安全，破壞地區生態文明建設。在社會資本進入農業領域的全過程中，必須規范地方政府的行為。

1 社會資本進入農業領域的投資溢出效應分析

1.1 增加當地農業投入，減輕政府財力負擔

政府農業投入不足，這是我國各地農業領域的普遍現象。即使在經濟發展水平相對較高的浙江，農業投入也一直無法滿足現代社會對農業生產發展的要求。社會資本投資農業以及由此形成家庭農場是農業現代化的必然產物之一[4]。社會資本給現代農業發展帶來了資金[5]。近年來，浙江各地通過實施土地整理、高標準農田建設、現代農業園區建設、糧食生產功能區[6]建設等一系列措施，不斷加大對農業基礎設施、公共服務設施等領域的投入，并取得了較好的成效。據有關部門調查，自2010年以來，浙江全省各級政府整合70%以上農口項目資金共計220億元，投入現代農業綜合區和糧食生產功能區建設，吸引社會資本318億元，其中大部分是主導產業示范區和特色農業精品園建設投資。各地、市(縣)也不斷加大投入力度，開展市級、市(縣)級糧食生產功能區和現代農業園區建設。但整體上，政府的農業財政投入依舊無法滿足浙江現代農業發展的需要。據浙江某市有關部門調查，到2013年1月，全市2010—2011年功能區建設投資需求3.77億元，落實資金1.96億元，缺口2.62億元，2012年糧食生產功能區建設投資需求2.62億元，僅落實了1.84億元，資金到位率僅70.2%。糧食生產功能區資金到位率低的主要原因，是因為糧食生產效益低下，建設資金來源主要依靠各級政府的財政投入，社會資本主動投入糧食生產功能區的極少。即使是政府財政投入，也由于有些地方政府領導認識不到位，投資積極性不高，財政資金到位率較低。相反，在現代農業園區特別是主導產業示范區和特色農業精品園建設中，由于社會資本投入積極性高，投資完成情況良好。在政府財政資金的引導下，高質量高標準的基礎設施建設成效明顯，現代化的農業生產設施迅速引進，農業現代化水平顯著提升，較好地減輕了政府的財力負擔。

1.2 擴大地區農業影響，提升政府農業績效

社會資本進入農業領域，特別是資金實力雄厚的社會資本進入，是在較短時間內實現農業的產業結構調整，擴大地區農業影響的主要手段之一。有些資金投入比較大的項目，建設過程中經常得到當地政府主要領導的高度關注，建設成功以后，新聞媒體一撥一撥地展開專題報道，上級領導一個一個地前往視察指導，縣、市農業部門負責人一批一批地前來考察學習，各地的經營主體滿懷期望地前去取經借鑒，廣大游客也熱情似火地趕去參觀游覽。浙江紹興某地社會資本投資成立某生態農業集團公司，建設諸暨米果果小鎮，成為紹興市的精品水果現場采摘基地、浙江省大型火龍果生產基地。以火龍果基地為依托，設有種養廢棄物資源利用區、農副產品深加工區、鄉村休閑旅游區、農特產品展銷區、青少年農業科普館等，集農業生產、農事體驗、農家休閑、農莊度假、觀光采摘、科普教育于一體， “商、養、研、閑、情、奇”等“新旅游六要素”融合的綜合性功能小鎮，成為紹興農業觀光旅游的一個品牌。其在諸暨山下湖鎮解放村探索的農民土地整村入股，保底收益加送股加分紅的“村企合作、農田入股”的土地流轉新模式，使農民變為股東，共享發展成果，較好地改變了土地與資本的關系，被《浙江日報》稱為解放村里的“土改”[7]；其農旅融合帶來的農業新業態，以特色小鎮的建設改變傳統“小農經濟”格局，賦予農業全新的內涵，被《科技日報》稱為是諸暨市探索現代農業發展新的起筆，是一個“農旅融合”的鮮活樣本[8]；其已經建成的一期項目，包括兒童樂園、果蔬采摘館、火龍果文化創意主題館、青少年農業科普館、珍珠養殖體驗館、農耕博物館、婚紗攝影基地、米果果大舞臺、米果果廣場、民宿、燒烤、生態蔬菜園、瓜果長廊、生態餐廳、陸地水上樂園、食品深加工觀光工廠、園區小火車，以及鄉村記憶館、夢幻夜場、超級燈光秀等，被《中國青年報》稱為一個農業版的“迪士尼樂園”[9]。2017年清明小長假，短短3天時間吸引了近6萬人；2017年國慶節期間，通過舉辦新生代音樂會、集裝箱美食節、萬人螃蟹節等活動，吸引游客12萬人次。2018年諸暨米果果小鎮通過浙江省旅游區(點)質量等級評定委員會驗收，成為國家4 A級旅游景區。

1.3 提高農業生產能力，緩減社會治理矛盾

農業是國民經濟的基礎，提升農業綜合能力，包括綜合生產能力和增收致富能力，一直是地區政府努力追求的工作目標之一。盡管在唯GDP至上的年代，農業由于極少提供稅收，投資規模巨大，投資回收期短，投資直接受益人數少等各種各樣的原因而得不到政府財力的大幅度投入。但在“民以食為天、食以安為先”的大背景下，能夠提高地區農業的綜合生產能力，為地區提供優質安全的農產品，并盡可能地帶動當地農民增收致富，一直都是地區政府的重點工作之一。隨著國家對農業、農村和農民工作的日益重視，特別是隨著我國社會主要矛盾的日益變化，積極吸引和引導社會資本投資農業，成為各界政府開發低效土地資源，大力提高農業綜合生產能力，促進農業生產發展，推動農業供給側結構改革，帶動農民增收致富，實現農村繁榮穩定的重要抓手。浙江各地的實踐也充分證明，引進社會資本投入農業，對于推動新品種新技術的引進推廣，實現農業規模化、品牌化、標準化、全產業鏈發展，促進農業供給側結構性調整，保障農產品質量安全，實現農業的多功能，提高農業綜合效益，提升農業的現代化水平，帶動農民增收致富，促進農村繁榮穩定等方面，效果十分明顯和突出。特別是社會資本較強的資金投入能力、較大的要素集聚能力、較大的市場駕馭能力和較高的風險抵抗能力，也有效地緩解了“政府要糧、農民要錢”的矛盾，緩解了“大宗農產品供給有余，優質農產品供給不足”的矛盾，整體上減少了政府與農民之間的利益沖突，減輕了農民與市場之間的對立，緩減了社會治理矛盾。

2 社會資本進入農業領域的政府管理行為規范

2.1 規范政府對社會資本的支持政策

規范政府對社會資本的支持政策，其核心是要對直接進入農業領域的社會資本，只要其單位土地投資額度能夠滿足土地高效利用的要求，不管其規模有多大，背景有多深，不管是興辦企業、合作社還是家庭農場、大戶，在各種政策法規的享受和遵循上，都應該一視同仁，不能搞政策特殊化。投入農業的社會資本，不管其規模有多大，背景有多深，其實質都是私人資本。即便是與社會資本組團進入農業領域的國有資本，由于當前多種所有制形式共同存在的所有制度，國有資本在總量上并不占主導地位，也不是完全意義上的國家所有或集體所有資本，有的甚至僅僅是借用國有資本的名頭，打著國有資本的旗號而已。我國多地的實踐中，地方政府偏好背景雄厚、資金實力強、意向資金規模大的社會資本，對這些社會資本進入農業領域，往往在土地利用、資金扶持等方面，給予特殊優惠政策。在設施農業用地及配套設施用地上開綠燈，有的還專門安排建設用地指標，通過一系列政策措施轉變標準農田性質，通過完成招拍掛等程序，允許社會資本建設餐飲、住宿等設施，有的甚至允許建設高檔酒店、會所等，提升項目形象，保障項目順利實現一二三產融合發展。而對于小規模的社會資本或者是當地農民擴大生產經營規模，多嚴格執行有關政策規定，特別是在設施農業用地及配套設施用地方面，程序繁多、手續復雜，且從嚴控制；在資金扶持上，除少數能得到當地的項目扶持外，多數均得不到及時有效的扶持。政府扶持行為的偏好，在很大程度上影響了社會資本進入農業領域的積極性。

2.2 以維護當地農民合法利益為己任

社會資本進入農業領域，最大的問題就是如何處理與農民的利益關系[10]。社會資本進入農業領域，區域內依賴土地謀生的農民和涉及土地流轉的農民是直接的利害關系者。社會資本進入農業領域后，所帶來的積極影響或消極影響，都將直接影響到進入地農民的生產、生活甚至是生存。在單個弱小的小農和雄厚的社會資本之間，政府和政府工作人員必須樹立以農民為本的意識，應該以維護農民特別是流轉土地的小農的合法權益為己任，不僅不能倚仗手中的權力協助社會資本侵害農民的權益，而且要充分發揮自身在法律法規、政策規章以及信息等各方面的優勢，主動做農民利益的捍衛者和維護者。進入農業領域的社會資本，特別是大規模的社會資本，往往投資規模大，土地需求量大，涉及的范圍廣，對農民的影響程度比較大。而涉及的農民也由于能力各不相同，追求千差萬別，往往迥異。有的農民由于勞動素質低、就業能力差，家庭主要收入來源往往就來自于所承包的土地，對土地依賴程度高，土地流轉意愿低；有的農民受教育程度較高，綜合素質較好，就業能力較強，對土地的依賴程度就相對較低，具有較強的土地流轉意愿，但對其自身的土地經濟收入也就是土地流轉收益比較敏感，要求比較高，有的農民依靠自身家庭的各種資源，再加上自身較高的綜合素質，離開本土甚至本鄉就業或創業，其不僅對土地的依賴程度低，而且對土地流轉的經濟收入也不敏感，土地的流轉費用相對于他們自身的收入水平來說甚至可以忽略不計，其流轉意愿完全取決于其本身對待項目的認識或者是對當地村兩委、流入方或者其他相關機構的認可程度。對于前兩者來說，土地在其家庭生活中，依舊有著舉足輕重的作用，是其生計的重要來源或者是主要來源，由于信息不充分、分析判斷能力、發展預測能力有限等因素的影響，這部分農民對有關宏觀規劃、政策的知曉和理解、經濟社會發展趨勢預測等方面，都十分弱勢，在與社會資本的談判和協商過程中，往往處于十分不利的地位。在有關土地轉包等重大事項上，盡管理性成熟的市場主體要為自己的決策負責，但以上各方面因素的影響，農民特別需要當地政府和政府部門有關專業人員提供全方位的指導和服務，才能清楚地知道其自身的權利以及該采取何種措施更好地維護其自身的利益，合理分享未來的土地增值收益。實際工作中，迫于來自上級或其他方面的壓力，地方政府部門或有關工作人員往往采取一邊倒，為了加快完成土地流轉和有關前期工作，有意或無意地采取隱瞞、欺騙、脅迫甚至是強制等手段，迫使農民不得不或者不經意間放棄自身的權利，一方面給農民帶來直接的經濟上、精神上或其他方面的損失，另一方面惡化了地區干群關系，影響地區社會穩定，有的也為項目后期的正常生產經營埋下隱患。要通過發布農民土地租賃標準化格式合同、及時多渠道發布有關政府規劃等，為農民維護自身合法權益提供技術和信息支撐。

2.3 對投資農業的社會資本分類施策

社會資本的本質是私有資本，不論規模大小，其實質是一樣的。根據社會資本的投入規模甚至是意向投入規模而偏好施策的實際操作，存在著諸多的弊端。首先是縱容了社會資本成為當地公共資源和政府權力的吸收器。由于政府采取的傾斜政策，加上大規模社會資本在投入力、影響力等方面明顯的優勢，大規模社會資本通過爭取和實施各級政府項目，肆意吸聚當地政府和上級政府給予地方農業發展的財力支持，在一定程度上，掠奪了眾多中小規模社會資本或者是當地農戶獲得政府扶持的機會。其次是地方政府給予社會資本的特殊政策，可能導致出現畸形的競爭態勢。這進一步壓縮了中小規模社會資本和小農戶的生存空間。政府對待同一性質的社會資本，不宜根據投資規模的大小制定政策，而是應該根據社會資本的社會貢獻進行分類施策，保證政策的公平、穩定。我國經濟社會發展的實際情況，是中小規模的社會資本隊伍越來越龐大，其進入農業領域的社會基礎更加廣泛，發展農業的積極性也更高。政府在給予社會資本支持和鼓勵政策時，不僅需要根據投入的規模采取相應的政策，而且也需要對進入農業領域的社會資本所從事的行業進行適當的引導和控制。對從事糧食生產、食物生產等關系國計民生的社會資本，應該加大扶持力度。對于大規模的社會資本，主要從土地政策、貸款等非資金政策方面，給予優惠和支持，而不是把有限的財力也注入資金實力本來就比較雄厚的社會資本。對于中小規模的社會資本，特別是農民擴大生產規模的社會資本，則更多的是應該從財力上給予支持，除必要的項目扶持外，貸款貼息、低息貸款等項目，也應該向這一類社會資本傾斜。

2.4 加強對社會資本的投資績效監管

浙江各地在引導和鼓勵社會資本進入農業領域的過程中，通過一系列的政策、資金等切實有效的措施，吸引了一大批社會資本投資低效土地資源開發、新興產業培育、新品種新技術推廣、新模式創新、新市場開拓，取得了十分明顯的成效，全省農業產業結構日趨優化，農產品供應更加充分，農產品質量安全得到更加有效的保障，農業生態環境不斷得到改善，農業和農村經濟持續穩定發展，農民人均可支配收入連續多年位居全國各省首位，農業現代化水平全面提升。社會資本在進入浙江農業領域的同時，也得到了國家、浙江以及地方政府各級財政資金的大力扶持。近幾年來，有關部門也加強了對投入農業的財政資金的使用監管，有的也加強了財政資金使用績效的考評，逐步建立了相應的考評辦法，推動了財政資金的規范化使用，更好地發揮了財政資金的作用。但同時，對于沒有財政資金參與的社會資本投資項目，監督管理的力度不夠大，手段不夠強，有的甚至根本就無法實施正常的監督和檢查，項目的前期規劃、項目建設過程中的管理、項目建成后的管理和生產經營，都沒有列入政府部門的日常工作而得不到來自政府部門的有效監督。隨著國家一系列改革措施的不斷落實，政府部門對社會資本投資項目的資金到位情況失去了有效的控制。社會資本的本質是獲得利潤。資本獲得利潤的手段是多種多樣的，有的甚至花樣百出，挖空心思想盡一切辦法以獲得最大超額利潤。有些項目，往往在前期夸大投資額，以獲得更多的政府支持，在項目建設中，又往往壓縮投資，盡最大努力減少資本沉淀，以實現輕資產運營。特別是有些投機性的社會資本，以大項目大投資為誘餌，誘導地方政府部門開展項目前期工作，待土地等相關手續完成，土地到位后，就千方百計向政府提各種條件，想盡一切辦法套取政府財政資金和優惠政策，以農業投資為名，行非糧非農之實。有的甚至欠交農民土地租金，要挾政府財政買單，惡化基層干群關系。加強對社會資本投資績效的監管，一是要加強對社會資本到位率的監管，通過規范化的合同、押金等形式，約束社會資本項目資金及時足額到位；二是要加強對項目規劃的指導和有效監管，確保項目立足當地實際，具有可操作性和可行性，為項目的永續經營和持續贏利提供前提條件；三是加強項目建設過程中的監管，主要監督項目建設過程中有沒有嚴格遵循有關規劃設計方案，有沒有發生嚴重破壞生態環境的行為和事件，確保項目對當地生態的不利影響能控制在最低水平。

2.5 加強對有關政策的調整優化創新

我國對社會資本進入農業領域，整體上是積極引導、大力支持，但是近年來，隨著大量的大規模的社會資本全面進入農村承包大量的土地，帶來了一系列的矛盾和沖突，有的地方甚至出現了強征、強拆等嚴重侵害農民利益的現象，更多的是導致了農用地非糧、非農，嚴重危害國家糧食安全戰略。國家有關部門先后出臺了有關政策文件，一方面支持和鼓勵社會資本進入農業領域，從事農業資源開發和發展現代農業，另一方面也約束社會資本大規模的圈占農用地，妨礙正常的農業生產經營。特別是為了確保十八億畝耕地紅線，我國采取了十分嚴格的土地用途管制政策，為了保障必要的糧食生產能力，嚴格禁止農用地非農化，禁止基本農田轉向糧食以外的其他產業發展。事實上，隨著新品種、新技術、新裝備的不斷涌現，單位土地的糧食生產能力整體上不斷提升，特別是水果、蔬菜、水產、畜禽等食物類生產，由于其產量高、生產周期短、占地規模小，在某種程度上提供了更加充分的食物來源。管子《立政篇》認為，“六畜育于家，瓜瓠葷菜百果備具，國之富也”，我國民間也有“菜好半年糧”的說法，水果、蔬菜、水產、畜禽等食物產量的不斷增加，一定程度上也減輕了糧食的需求壓力，加上糧食本身由于品種、技術、設施、人才等要素的不斷進步和有機融合，單位播種面積和單位耕地面積的糧食生產能力也在不斷地提升。對于租用土地面積較大的社會資本，必須把完成一定規模的糧食種植面積或者是一定數量的糧食產量作為考核其是否合理利用土地的重要標準之一，而不是死守土地不得轉用這一條紅線。土地是保障糧食安全的重要要素，但不是唯一要素。社會資本投資糧食生產，與普通農戶主導的糧食規模生產經營主體相比，具有技術和管理方面的優勢，可以在很大程度上提高糧食的產量和品質，實現規模經濟[11]。社會資本投資農業，必須通過改良土壤，降低農業污染、生產優質農產品、發展品牌農業等途徑，走優質、安全、高效的品牌農業發展之路，來提高農產品附加值[12]。土地只有與科技、品種、人才、設施設備等現代化水平較高的要素充分融合，才能確保其擁有不斷提升的持續的綜合生產能力。

農業環境主要由幾大要素構成，一是居住空間的建筑物和宅第；二是生產空間的農田、山林；三是交通空間的道路、橋梁等。農業活動與空間聯結，使農業文化具有空間依存性，大多數的建筑、景觀、古跡、遺址等均伴隨農業而出現，和農業有天然密切聯系。規范有序富有特色的農業建筑，既是農業文化的重要組成部分，也是農業生產者完整家庭生活的基本保障。現代農業要素資源中，最需引入、最具潛力、最可依靠的是人才。在現有土地政策條件下，社會資本可以對農業生產基地生產條件不斷地優化改善，但是辦公條件、生活條件、接待條件等跟管理者、生產者、來訪者有關的生活、工作條件，無法滿足現代農業從業人員對生活條件的基本需求。吸引更多優秀的人才與社會資本一同進入農業領域，必須滿足優秀人才基本家庭生活對餐飲、住宿、休養等硬件條件的需求。要出臺家庭農場或農莊等生產經營型農業生產基地的建設標準，明確農業生產用地與農業建設用地的空間范圍、總量比例，規范農業建設用地的建筑標準、投資強度、使用程序等，規范新型農業經營主體的農業用地和農業建設用地的使用，把必要的一定比例的農業建設用地，作為社會資本進入農業領域，發展現代農業的保障和激勵措施之一。對于經過連續考核以后能夠完成糧食生產任務的社會資本，應該允許其在明確的標準和規范的指導下，科學合理地使用農業用地。允許社會資本與村集體經濟組織、流轉土地的村民共享農業生產必需的農業建設用地收益。對于滿足完整家庭生活必需的投資者的家庭生活用房、員工的生活用房，必要的辦公、生產管理用房，以及一二三產融合發展的其他必需的建筑，應該允許其在與村集體經濟組織、村民等利益相關方充分協商的前提下，在不占用優質農田、不超標準占用、高效節約利用的基礎上，開展符合標準要求的建筑物建設，同時要鼓勵社會資本充分利用土地資源，鼓勵其開發利用鄉村地下空間，鼓勵建筑往地下和天空發展。以盡可能少的占地面積，獲得盡可能多的建筑體量。對于那些大規模租用農地，卻基本上不從事糧食生產，甚至是不從事水果、蔬菜、水產、畜禽等食物生產的社會資本，則要嚴格糾正其項目規劃設計和建設思路，加強督促。不能因為任何公共政策之外的原因而放縱其為所欲為，把大量的優質糧田或優質耕地用來從事休閑旅游或其他與糧食(或食物)生產無關的活動。

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