市場化視角下農村宅基地有償退出研究

韓冬，韓立達，張勰，陳曉航

（1. 成都理工大學管理科學學院，四川 成都 610059；2. 四川大學經濟學院，四川 成都 610065；3. 貴州大學公共管理學院，貴州 貴陽 550025）

2015年1月國務院辦公廳印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》的附件3《農村宅基地制度改革試點實施細則》中，明確提出了“探索宅基地自愿有償退出機制”；同年11月《深化農村改革綜合性實施方案》中也提出了宅基地制度改革的基本思路，“在保障農戶依法取得的宅基地用益物權基礎上，改革完善農村宅基地制度，探索農民住房保障新機制，對農民住房財產權做出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”。由此可見中央對保護農民居住權益和財產權益、優化宅基地資源配置效率、進而推動“三農問題”有效解決的決心。然而，從當前各地宅基地有償退出實踐來看，不論是“增減掛鉤”模式、“地票”模式、宅基地原址退出模式、民宿聯建模式、宅基地綜合整治模式等都是在政策供給方——政府主導下實施的，具有濃厚的計劃經濟色彩，或者因地方政府片面追求建設用地指標而侵害了農民的土地權益，或者因忽視土地市場規律而造成地方財政的巨大壓力，影響了政策的持續性和穩定性。依據十八屆三中全會提出的“大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化”精神以及結合實際，我們認為只有通過市場機制才能持續有效實現農村宅基地的有償退出并實現宅基地的優化配置。

當前學界對宅基地退出的主要研究集中在宅基地退出的影響因素[1-4]、補償標準[5-7]、補償機制[8-10]、退出模式[11-12]、政策制定[13-14]等方面。從研究內容來看，大部分學者是分析和研究如何完善政府主導下的宅基地退出，鮮有從市場配置土地資源的角度來研究并建立農村宅基地退出機制。十九大報告明確提出“經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，實現產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰”。所以，要長期動態地促進農村宅基地有償退出并實現有效配置，關鍵是需要宅基地產權主體作為經濟人在規范的市場體系中進行相機抉擇；從市場化的理論視角來審視宅基地有償退出問題，能為當前宅基地制度改革的實踐和開拓提供新的視角。筆者于2011—2017年間，在四川、重慶、浙江、西藏、吉林等地進行土地項目調研工作時，就宅基地退出問題進行了兼顧不同經濟社會發展水平和地形地貌差異的廣泛調查；通過在行政村、各級政府部門、土地項目公司進行的焦點座談、隨機訪談、入戶調查和問卷調查，梳理出不同主體間和不同主導形式下宅基地有償退出的7個典型案例，分析不同情景下宅基地有償退出實踐的成效和問題，以此為基礎來深化對當前宅基地有償退出實踐中政府介入方式與程度合理性的理解，從市場化角度反思農村宅基地有償退出制度的變革方向。

1 農村宅基地有償退出實踐案例分析

從實踐經驗來看，當前農村宅基地有償退出主體關系有“農戶—農戶”（轉讓）、“農戶—集體外部自然人（法人）” （租賃/流轉）、“農戶—集體”（交回）、“農戶—集體—地方政府”（交回后轉移）等幾種形式。因此，宅基地退出主要有4種類型：第1類是通過村莊土地整理和宅基地復墾的面積減少；第2類是農民放棄宅基地和住房的總規模減少；第3類是宅基地轉作其他建設用地用途；第4類是宅基地在不同主體之間的產權轉移。本文將除征地之外的宅基地有償退出實踐按宅基地是否履行了農戶的住宅保障職能與退出過程中政府介入程度的不同，細化為2大類共7個小類。

1.1 住宅保障職能弱化下的宅基地自愿有償退出

1）經濟欠發達地區農戶間宅基地“偶然”退出。案例1：吉林省松原市H村王某于20世紀90年代初期因退伍安置在某國企工作，然而因為種種原因（政府部門紕漏及農村基層管理的鄰里關系），獲得了城市戶口的同時并沒有注銷農村戶口，使其家庭保留了約1.5 hm2承包地和400 m2宅基地。2002年王某將宅基地連同房屋及附屬物以4 000元的價格轉讓給表弟；承包地則按市場價轉包給鄰村的妻弟。在訪談中，王某表示“當時根本不覺得農村的房子值錢；而且老房子放那里也會壞，如果不是城里買房需要錢，這4 000元都不好意思要”。該村書記何某表示，由于國土管理的“紅線”存在，村里已沒有機動地，因此村內僅有的數起宅基地交易，都以低價甚至無價發生在親戚之間用作新增人口居住。

從案例1可以看出，相較于承包地，經濟欠發達地區的宅基地經濟價值更不明顯，當住宅保障職能弱化后，產權主體間的自愿交易活動往往是基于社會關系而非經濟利益。此種類型主要屬于第4類宅基地退出，多發生于同村農戶之間，屬于微觀主體的產權性退出，宅基地總量并未減少。

2）經濟發達地區農戶在“隱性市場”中自主交易宅基地使用權。案例2：四川省成都市L村因位于三圣花鄉風景區內，本世紀初以來土地價值急速上升，除景區建設占用外，多數宅基地也轉做如農家樂的經營使用；為追求高租金和去風險化，越來越多的房屋以“出租”的形式轉讓給他人經營，并形成了一個相對穩定的區域市場。以一家主打“小龍蝦”的飯店經營為例，店主蒙某原籍南充，在成都從事企業事務性工作數年后，流轉了L村村民羅某家（已在龍泉驛區定居）約350 m2宅基地和1 000 m2自留地。“這里地段肯定比不上臨街，但是租金會便宜不少。”蒙某表示，她花了近一個月時間考察周邊市場，景區的接納能力有限，隨著客流量的越來越大，已經有相當數量的旅客開始向較偏僻的區域分流，通過對農戶原宅和院壩的改造，她認為即使比不上“江家菜園”，未來也有較可觀的盈利空間。在談及租約穩定性時，蒙某表示已經考慮了這個問題，“現在的合約是他親戚牽線，簽了5年，租金按年支付，也同意按周圍地價漲幅提高租金”，因此并不是很擔心對方會違背合約。

從案例2可以看出，經濟較發達地區的村民已認識到宅基地的經濟價值，并在一段時間內多方買賣的博弈過程中，逐步形成一個在區域內默認的“隱性市場”，并通過各種途徑保證市場契約的履行。此種類型屬于第3類宅基地退出，通過向更高價值的土地用途轉變，實現了事實上的宅基地數量減少和土地增值；但由于缺乏法律與行政管理的制約，用途轉變不具有長期性和穩定性，且在操作中往往伴隨著土地違規使用。在案例2區域中，商家為了擴大經營規模，往往會在租賃/流轉宅基地周邊的自留地或承包地上擴建。在調研中便發現，有部分商家在擴建建筑上準備了遮蔽網以躲避國土部門的航拍監管。

3）重慶地票交易中政府主導下宅基地自愿有償退出。案例3：2008年12月重慶正式實施建設用地掛鉤指標交易，俗稱“地票交易”，其主要來源于其所推進的農民城市化過程中所減少的農村建設用地，參與農戶必須出示相關證明以確保有其他穩定的生活來源，包括居所和工作。據調查，重慶地票的生產成本（第1次地票交易會的起拍價64.05萬元/hm2反映了地票整理的大致成本）主要包括復墾工程成本（1.8～6.75萬元/hm2）、復墾補償（45～60萬元/hm2）、村集體經濟組織補償、耕地保護專項資金和交易成本。從需求方來看，《重慶農村土地交易所管理暫行辦法（渝府發〔2008〕127）》規定地票具有新增建設用地指標、耕地占補平衡指標的功能，其價格應與新增建設用地有償使用費和耕地開墾費相近。正因為重慶“地票交易”與房地產市場掛鉤，使其具備了部分市場特征：在需求方競爭下，從2008年第1場交易至2014年第34場交易，地票的成交價從123.75萬元/hm2（第1場最高單價）漲至294萬元/hm2（自第28場開始穩定）。在收益分配上，重慶市只有農村集體經濟組織和農民家庭參與，并提出確保“地票”凈收益的85%給農戶，使補償標準具有相當高的接受度，在部分地區高達98%。

從案例3來看，此種類型屬于第2類宅基地退出，由于農民市民化的先期工作，使重慶地票交易中基本不需要考慮農戶的安置成本，因此宅基地退出成本較低，宅基地和農村房屋總量減少；在執行過程中，由于直轄市和改革配套區的特殊性，地票交易突破了增減掛鉤的行政區界限并與房地產市場相結合，一定程度上顯化了市場機制在建設用地城鄉配置中的效率。然而，一旦地票交易中宅基地退出部分在行政主導下與房地產市場需求脫鉤，便會產生地票庫存積壓、政府融資成本提高、補償不到位等問題。以重慶榮昌地區為例，其最終的補償標準中，甚至取消了85%溢價部分的內容。

1.2 住宅保障職能履行下的宅基地部分有償退出

1）經濟利益驅動下農戶自主出租部分宅基地從事經營用途。案例4：四川省涼山州西昌市A村（彝漢混居）由于臨近工礦區，相當多居民將宅基地上的院壩擴建為廠房或倉庫出租給民營企業。如該村村民唐某，便將自宅的偏房、約100 m2的院壩和700 m2的自留地改建為倉庫，以3萬元/a 的價格出租。在談及是否有違規轉用農地時，某村干部表示，“由于相當多的家庭只有老人和婦女留在村里，自留地基本處于撂荒狀態，修成廠房倉庫收益比種地高得多”，而且“都是臨時建筑，土地又沒有硬化，應該不算違規吧”。

從案例4來看，當存在更高經濟收益機會時，農民作為理性經濟人依然會選擇短期收益較高的土地利用途徑。此種類型屬于第3類宅基地退出，但由于此時宅基地依然履行著住房保障職能，為了實現土地用途轉變的規模效益，農民往往會采取“違規”途徑，將收益較低的自留地和農地與宅基地一并轉用。與案例2有所不同的是，此時農民作為直接產權主體，由于宅基地使用管理辦法上的特殊性——即宅基地可用于家庭經營的土地載體，當農村土地確權登記和管理監督還未完善時，此種退出的違約成本更低，監督成本更高，在偏遠地區普遍存在。

2）“災后重建”與“扶貧搬遷”中政府引導下的城鄉聯建。案例5：西藏自治區拉薩市曲水縣B村以扶貧搬遷民宿改造為基礎打造精準扶貧“德吉藏家”民俗旅游度假村。項目依托于該村土地整村流轉的“香雄美朵”生態旅游文化產業園，分為原100套易地扶貧搬遷民宿改造和民宿酒店新建工程。其中，涉及異地搬遷農戶100戶共408人（原址位于雪線之上的生態脆弱區）。按國家規定搬遷房的標準為不超過25 m2/人，但實踐中將超出部分如二樓用于打造民宿酒店（共計190間）。項目估算投資約6 000萬元，1 500萬元用于民宿改造，4 500萬元用于新建民宿酒店。該項目以“政府平臺公司+合作社+專業企業”模式運營，政府平臺公司負責扶貧資金注入，專業企業進行管理運營，農戶參與波瑪村藏家旅游合作社，勞動就業并參與分紅。運營管理公司只負責日常經營管理，產權歸政府平臺公司和合作社所有。搬遷戶原宅基地并未復墾，按《曲水縣農村宅基地有償使用、流轉和退出審批管理暫行辦法（試行）》第11條和第12條關于超規面積宅基地有償使用標準繼續使用。

從案例5來看，此種類型屬于第1類宅基地退出，然而由于該項目的重點“扶貧搬遷”在于改善貧困農戶的生活與生產環境而非凸顯土地價值，宅基地更多的發揮著居住保障和社會穩定職能。從項目執行來看，在吸取成都災后重建聯建模式的經驗，該項目采取較為成熟、易于管理、產權糾紛較少的租賃式聯建方式，同時通過引入社會資金的方式，解決了完全由政府主導的扶貧搬遷項目中資金短缺問題。但隨著居民生活水平的提高，房屋保障職能弱化后，同樣也會產生物業管理、房屋使用、財產安全、市場競爭等風險問題。

3）集體建設用地整理中政府主導下的“宅基地換住房”。案例6：2008年年末浙江省嘉興市余新鎮下轄5個傳統農業村開展“兩分兩換”試點，計劃5年內搬遷農戶4 231戶，宅基地面積300.1 hm2，搬遷農房建筑面積99.43 hm2。《南湖區余新鎮“兩分兩換”宅基地置換城鎮住房實施意見（試行）》規定，農戶宅基地置換方式包括異地安置、公寓房安置和貨幣安置3種，舊房補助按拆遷政策評估補償，不享受征地養老金保險，但享受土地流轉生活保障政策，舊房歸拆遷方所有，負責拆除和復墾工作。宅基地異地置換，即在鎮規劃的新社區建造新房，占用建設用地63.5 hm2，按戶均333 m2安置1 904戶；公寓房置換，即按原住房合法建筑面積以城鎮公寓房置換安置，占用46.5 hm2建設用地，按戶均200 m2安置2 327戶；共置換宅基地265.1 hm2，節約建設用地155.1 hm2。貨幣化安置，按原住房合法建筑面積1 000元/m2進行補償。

從案例6來看，此種類型屬于第1類宅基地退出，目前在增減掛鉤等農村集體建設用地整理項目中廣泛采用。從土地產權理論視角，這是土地增值收益通過“發展權轉移”這一政策工具在地方政府—集體—農民之間的分配。與案例7中引起地方政府財政缺口不同，由于浙江嘉興城鎮化和工業化水平較高，一方面城鎮建設用地缺口極大，另一方面農戶非農產業轉移也需求居住地點向城鎮轉移以分享城市基礎設施和公共服務，這使得“農村土地發展權轉移”有很大的政策紅利空間。

4）“精準扶貧”中政府主導下的宅基地有償退出。案例7：2015年3月四川省瀘縣被確定為全國15個農村宅基地制度改革試點縣之一，以“依法公平取得，節約集約使用，自愿有償退出”為試點的核心內容，結合鄉村文化旅游、幸福美麗新村建設、脫貧攻堅、生態搬遷和新型社區建設等5條改革路徑工作，建立了不同區域、不同類別的宅基地退出保障機制。以嘉明鎮為例，結合精準扶貧政策，政府對居住在生產落后、基礎條件惡劣的貧困戶、危房戶通過政策宣講，引導其自愿退出宅基地，搬遷到生產生活條件較好的安置區集中居住，集中居住區安置房所有權屬政府或集體，農戶無償享有使用權，并按照《瀘縣農村宅基地有償退出房屋拆遷補償安置指導意見》規定獲得相應的補償。另外，轉為城鎮戶口的搬遷農戶依然保留原承包地（由村集體經濟組織統一經營或流轉）的收益權，租金為4 125 kg/(hm2·a)黃谷的等值貨幣。

從案例7來看，此種類型應屬于第2類宅基地退出，但是在實踐中，一方面由于農村集體土地價值評估業務缺位，政府制定的補償標準難以真實反映宅基地價值，農戶甚至難以收回原有住房的建房成本；另一方面，由于瀘縣作為傳統農業縣，集體建設用地指標供大于求，大部分節余指標只能由政府收儲，給地方財政帶來極大的負擔，僅2016年8個村試點的初步預算便需要3.5億元，這使政府于2016年后期不得不對最初的宅基地制度改革戰略進行修改。

2 農村宅基地有償退出實踐問題淺析

制度是一個社會中型塑人們互動關系的約束，構造了政治、社會或經濟領域中人類行為的激勵。新制度經濟學的視角下，在當前的宅基地有償退出地方試點實踐中，正是長期以來各地差異性的非正式制度和正式制度引致了退出主體不同的信息識別和價值取向，并在基于不同約束和目標導向下的地方政府所制定的博弈規則中采取了不同的行動策略，最終產生了截然不同的退出結果。本文在此借Williamson的社會分析四層次框架[15]對上述案例所反映的事實進行簡要分析（圖1）。

圖1 宅基地制度安排的社會分析四層次框架Fig. 1 Framework of the “four levels of social analysis” of rural homestead system

在社會嵌入層次，若農村地區的經濟水平不足以拓展土地的經濟價值、不足讓農民脫離土地生存，宅基地還存系大量的非經濟價值（如社會關系載體、情感寄托等），則宅基地有償退出缺乏社會基礎和主動性，正如案例5中藏族村民即使搬遷后情愿支付使用費也不會放棄原有宅基地，而案例4中彝族居民則與同村的漢族居民同樣將宅基地用于出租經營。

在制度環境層次，當前的基礎性制度對宅基地退出提供了激勵和約束[16]：一方面宅基地有償退出的制度前提源自政府層面的土地制度改革和戶籍管理制度的逐漸松動；另一方面，不完善的司法制度、模糊的土地產權制度、缺失的社會保障制度、混淆的村民自治和行政管理制度又限制了宅基地產權主體自發行為的有序化，如案例1中村民內部基于社會關系的宅基地退出和案例2中宅基地租賃的“隱性市場”。

在治理結構層次，正因為基礎性制度不完善、宅基地價值不能體現在資源配置中，這使得宅基地有償退出的制度安排完全由試點地方政府制定，進而決定了資源配置中機會成本與收益，如案例3中重慶通過地票將宅基地整理與房地產市場捆綁，案例7中瀘縣通過地方財政支出提供了退出激勵；實踐表明一旦來自政府的激勵不足，農民就不會繼續支持該項政策試點。

在資源配置層次，作為直接參與主體，農戶和政府之間的博弈決定了宅基地退出政策的邊際收益和成本如何分配。盡管農民通過不斷增強的維權行為使地方政府選擇了讓渡部分權利，但地方政府也必然會保留相當一部分權利以確保自身利益，案例6中嘉興“兩分兩換”便獲得一個較優的博弈均衡結果。另外，中央政府必須考慮到制度變遷的不確定性（風險）所帶來的制度成本。

本文提出以市場化來進行當前農村宅基地有償退出，正是這不同層次間相互作用的結果。而從市場機制的核心內容來看，當前各地農村宅基地有償退出實踐盡管存在較大的差異，但表現出有共性特征。

2.1 退出主體不健全

主要集中在農戶和集體本身的主體實施能力和市場談判實力上。由于集體不具備可操作的法人資格，而農戶由于信息不對稱和談判實力低下等問題，導致農村地區（特別是偏遠地區）基層管理機構“村兩委”普遍越位或缺位，未能真正體現農民意愿并實現集體利益最大化。作為集體的代表機構和權利行使機構，“村兩委”在不完善的集體所有制環境中和自利傾向行為的支配下，其做出的決策會凌駕集體之上，出現權利“尋租”；或不考慮本村的實際強行執行上級命令，導致集體和農戶的利益受到侵害。

在宅基地退出過程中，一些村干部政策宣傳不到位，大部分農民根本不懂什么是“地票”，什么是“增減掛鉤”，什么是“有償退出”，農民也不知道為什么要退出宅基地，只知道不退出不行，一旦個別農民不愿意，村干部就會借口這關系到村的經濟發展來間接威脅強迫其退出。所以盡管從要件上看，似乎農民都“自愿”地簽訂協議，但實際上在宅基地退出過程中缺乏公開討論，農民被排除在外，只能被動接受，知情權、參與權和話語權都被嚴重忽視[17]。

2.2 退出客體權能殘缺

本文所述客體指農戶的宅基地使用權，其權能殘缺，主要包括3個層次的內容：

第一，宅基地使用權邊界不清晰，涉及到長期以來眾多農戶原先占用宅基地的面積、質量、來源正當性、集體內部公平性等種種復雜繁瑣的細節，如果不能厘清其中的“細微利益”而套用一個簡單劃一的標準，不但可能延誤新村建設，還可能加重歷史遺留的不公正，進一步加深農村集體內部的貧富差距并影響政府的公信力[18]。

第二，宅基地使用權的權屬表達不完整，由于長期以來農村宅基地是以類似“劃撥”的形式無償無期地由農村集體分配給農民僅履行居住保障和部分家庭生產職能，在嚴苛的用途管制和農民較低的生產和需求層次下，宅基地土地使用權不能表現出更高收益。

第三，宅基地使用權的流轉權利極為有限，在多地的宅基地管理辦法中，宅基地使用權僅能在集體內部成員之間進行有限制的轉移，并在實踐中表現為一種基于社會關系網絡的關系產權轉移[19]，造成宅基地使用權難以有償地轉向更高效率的他人利用，無法釋放宅基地作為資源的收入流量，也阻礙了其從資源向資產甚至資本轉化。

2.3 政府主導下的有償退出往往忽視市場供求關系

在沒有政府介入時，由于當前法律對宅基地使用權流轉的限制，“偶然”和“隱性交易”是宅基地有償退出的關鍵詞，發生方式也多是微觀主體的產權性退出。正是因為土地領域中公權力對私權利的天然約束和侵犯，地方政府一旦介入便天然擁有極強的話語權，這也導致項目實施時地方政府的目標導向往往凌駕于建設用地客觀供求關系之上，極易產生目標異化。若地方政府意圖通過農村宅基地退出獲取更多建設用地指標用于城鎮化和工業化用地時，不僅農民的土地權益受損，“被上樓”、“上高樓”等現象頻發，宅基地復墾的耕地質量也難以達標，相關部門往往只注重復墾耕地的數量，而忽視了復墾的質量和后期維護。

從公共管理理論視角，這主要是地方政府在宅基地退出中扮演著多重角色——項目運營的管理者、項目驗收的審批者和用地指標受益者，政府內部成員的趨利性使其可能偏好利用信息不對稱使個體成員效用最大化而非社會綜合效益最大化。然而宅基地有償退出中的價值源泉始終是快速城鎮化帶來的土地增值收益，其最終需要依賴城市土地市場實現，如果地方政府的目標導向完全背離了市場供求關系，最終會負作用于政府財政和土地金融本身，造成地區土地利用綜合效益受損。

2.4 有償退出機制不健全

由于農村土地產權制度和土地管理制度不健全，政府始終延續著國家征地制度框架的思路來看待宅基地使用權的有償退出，因此農村土地的價值釋放、發展權空間轉移而增值等合理的經濟要求，受到政府行政手段配置資源的限制，即使采用了各種補償途徑（貨幣補償、住房置換、異地搬遷、購買社保等），然而源自公權對私權侵犯的價值補償如何能夠與市場等價交換等同？這在實踐中導致了宅基地資源最高價值用途受限、轉讓機會不平等、價格發現不充分、轉讓過程交易成本種類繁多總量龐大，從而制約了農村建設用地資源配置效率及規模。另外，行政主導下的退出農戶往往會因為自身因素而違反退出協議，例如一些地方被搬遷農戶具有在通過“增減掛鉤”或者農村土地綜合整治退出的宅基地上重新建房傾向。

當前中國經濟體制改革的目標是用市場體制來代替計劃體制，然而，由于我國農村土地產權的復雜性，至今還沒有一個已成定論的清晰的產權安排形式，一切都還在探索之中。但本文所舉的案例已經展示了這樣一種趨勢，即市場化的宅基地配置，政府應通過基礎性制度設計對市場配置加以引導和規范，才能使得宅基地合理配置利用實現均衡發展。

3 農村宅基地市場化退出的政策建議

宅基地市場化退出必須遵循“依法、自愿、有償”三大原則。在我國向市場經濟轉型過程中，農村土地市場失靈普遍存在，因此政府必須從建立健全市場體系出發，通過制度設計來引導產權主體價值取向并規范其市場行為，這要求明晰可交易的市場客體、培育理性自主的市場主體、制定科學合理的市場規則、通過相關基礎性制度的配套引導農民進入市場。

3.1 建立健全農村宅基地產權制度相關法律體系

第一，應根據集體建設用地與國有土地同地、同價、同權的原則，房地一體化的思路，以及十八屆三中全會賦予農民更多財產權益的要求，修改完善《物權法》、《土地管理法》以及相關政策中關于宅基地制度的有關規定。如可以將《物權法》第一百五十二條“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利”修改為“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有、使用、收益和有限處分的權利”，以賦予宅基地更完整的物權。

第二，除了完善現有的法律條款之外，國家應根據市場配置機理盡快出臺相關的法律法規，明確宅基地市場化退出的原則、條件和程序。各地方政府可以根據國家法律的規定和地方實際，出臺關于宅基地管理和市場化退出的具體文件，明確宅基地退出的主體、范圍、條件以及各利益主體之間的收益分配等。

3.2 明確界定宅基地所有權和使用權，完善土地登記制度和流轉制度

宅基地退出所涉及的并不僅僅是農戶的個體權益；在土地規模利用和集約利用范疇中，還涉及作為農村土地所有權主體的集體經濟組織。必須明確農村集體經濟組織擁有宅基地的所有權的土地權利，在此基礎上完善宅基地使用權登記制度和流轉制度，保護農民的宅基地使用權。

將宅基地劃入集體經營性建設用地范疇，其所有權由集體經濟組織行使；在初始配置中，集體經濟組織以劃撥的形式將宅基地使用權賦予給戶籍農民或注冊農民，農民可將宅基地用于自宅居住、家庭生產、附屬設施或在不改變住宅性質的前提下出租房屋；當戶籍農民符合推薦自愿退出集體經濟組織時，再將宅基地使用權按市場評估價格在市場上有償退出或者轉讓給集體經濟組織并作為集體經營性建設用地（圖2）。地方政府需要構建宅基地信息登記平臺，明確宅基地登記的相關元素，比如登記機關、登記原則、登記費用和產權證登記要素等，并通過宅基地信息管理平臺對宅基地地籍信息實時更新，進行動態化的管理。

圖2 農村宅基地產權安排及利用方式轉變示意圖Fig. 2 Conversion of property arrangement and utilization modes of rural homestead

3.3 完善集體經濟組織法人治理，建立成員身份的進入和退出機制

考慮到集體經濟組織和農民社區的歷史沿革，集體經濟組織應以村民小組或者村民委員會為基本單元，至少一個村民小組民主決策發起、由村委會、鄉（鎮）政府分級審批通過，交由縣政府相關部門備案。在內部治理結構上，集體經濟組織強調成員的社會保障權利和成員享有業務優先權，具有互益性社團法人特征。盡管集體經濟組織的主要業務是履行成員的社會保障職能，但這需要通過集體土地租金最大化來實現成員的保障水平逐步提高，就必須參與到農村土地流轉市場活動中，因此可以借鑒小規模的現代社團法人結構，主要設立股東大會與理事會兩層結構。在基層行政管理上，集體經濟組織應接受并協調村委會、村民會議、村黨支部的合理行政管理要求。集體經濟組織的股東大會初始設置由村民會議決策并通過；村委會負責審批和協調集體經濟組織的成立與發展的相關行政工作，并通過村民會議對集體經濟組織的決策進行監督，通過農會協調集體經濟組織內部成員和村集體成員的權益維護和福利提供；村黨支部通過集體經濟組織內部的黨支部進行意識形態的領導、監督和教育工作，保證集體經濟組織的發展方向不違背國家和集體的核心利益。

首先，要清晰界定集體經濟組織成員的身份，從立法層面明確集體成員的內涵[20]。成員資格認定除考慮戶籍、經常居住地、集體土地與房屋產權、集體資產股權等要素以外，還要綜合考慮到各地農村的實際情況和客觀差異，允許地方立法機關根據當地風俗習慣、文化傳統來做出相應規定。并通過在承包地、宅基地和集體資產產權制度改革試點的基礎上建立農村集體成員資格認定和退出機制，實現三權聯動退出。

其次，將農民從身份界定轉變為職業界定，即農業生產的主要勞動力應由戶籍農民向職業農民轉變。職業農民將農民作為一份職業而非身份，是以從事農業生產經營為事業，充分利用市場機制和規則來獲取報酬，以期實現利潤最大化的理性經濟人，通過與集體經濟組織締結勞動契約，從而獲取宅基地使用權、承包經營權和其他相關權利以進行農業生產。此時，農村居民和城鎮居民就可以自由遷徙，農村居民可以享受城鎮補貼和社保，城鎮居民也可以到農村申請建設用地使用權和承包經營權，參與農業生產經營。

3.4 建立宅基地退出的市場規則和價格機制

第一，建立統一的集體土地價值評估體系和最低價保護制度。因基準地價在地價體系中處于主導地位，是政府調控和管理土地市場的基本手段，是進一步評估宗地地價的基礎，所以為確保農村宅基地地價的科學性，可以借鑒城市建設用地的基準地價評估方法，評估出宅基地使用權的平均價格。同時，按照《協議出讓建設用地使用權規定》中要求制定出一個協議出讓最低價，以防止地方政府或市場投資者惡意壓低價格。

第二，要建立供需均衡的價格機制。但需要注意的是農村宅基地和其他市場化的土地商品一樣具有明顯的地域剛性，不能自由流動，加上不同地區農村之間的經濟發展水平差距很大，因此目前只能先建立一個區域性的宅基地市場，在區域內定價，這個區域根據不同情況可以是大城市郊區、經濟發達的農村地區或旅游資源豐富的地區。待區域性交易市場更加成熟后，隨著供需信息的擴散，可以逐漸在更大區域范圍內形成更為合理的價格機制。

第三，完善農村土地市場中介組織和信息服務平臺，為交易雙方提供市場信息，促進理性決策。

3.5 完善宅基地市場化退出的基礎性制度

政府可以通過基礎性制度改革，逐步引導社會嵌入層次的變化，使農戶的價值取向和行為方式進入市場經濟的范式。

最重要的是推進戶籍制度改革。取消城鄉二元戶籍制度，轉變農民身份界定，統一登記為居民戶口，打破城鄉二元分割的界限，讓農民沒有后顧之憂的進城，讓城市居民也可以資本下鄉，讓各類生產要素在統一的市場上自由流動交易是我國戶籍制度改革的方向，也符合市場經濟的發展。

完善城鄉一體化就業制度。一方面必須健全就業服務體系，幫助農民提升就業技能，降低進城風險。另一方面可以以宅基地退出為契機，通過新村建設和城鎮化發展來調整農村產業結構，拓寬農民就業渠道，促使農村剩余勞動力內部吸收，通過統一規范的市場化勞動力市場的建立，吸引城市勞動力和技術人員到農村就業，實現人力資源雙向流動。

構建城鄉社會保障制度的對接機制。進一步完善農民工住房保障體系；在教育、醫療、養老等社會保障和基礎性公共產品供給領域進行無差別的城鄉一體化。

[1] 張怡然, 邱道持, 李艷, 等. 農民工進城落戶與宅基地退出影響因素分析——基于重慶市開縣 357 份農民工的調查問卷[J].中國軟科學, 2011(2): 62-68.Zhang Y R, Qiu D C, Li Y, et al. Analysis of influencing factors for migrant workers settling into the city and exit mechanism for rural residential land—Based on 357 surveys of migrant workers from Kai County[J]. China Soft Science, 2011(2): 62-68.

[2] 朱新華. 戶籍制度對農戶宅基地退出意愿的影響[J]. 中國人口·資源與環境, 2014, 24(10): 129-134.Zhu X H. Effect of household registration system on farmers’willingness of exiting from rural housing land[J]. China Population, Resources and Environment, 2014, 24(10): 129-134.

[3] 陳霄. 農民宅基地退出意愿的影響因素——基于重慶市“兩翼”地區1012戶農戶的實證分析[J]. 中國農村觀察, 2012(3): 26-36, 96.Chen X. Factors of peasants’ willingness to return residential lands—An empirical study with survey data from 1012 rural households in the “two-wing” area of Chongqing[J]. China Rural Survey, 2012(3): 26-36, 96.

[4] 于偉, 劉本城, 宋金平. 城鎮化進程中農戶宅基地退出的決策行為及影響因素[J]. 地理研究, 2016, 35(3): 551-560.Yu W, Liu B C, Song J P. A study on farmers’ willingness to quit rural residential lands and its influencing factors[J]. Geographical Research, 2016, 35(3): 551-560.

[5] 胡銀根, 張曼, 魏西云, 等. 農村宅基地退出的補償測算——以商丘市農村地區為例[J]. 中國土地科學, 2013, 27(3): 29-35.Hu Y G, Zhang M, Wei X Y, et al. Measuring the compensation for quitting rural residential land—Take rural area of Shangqiu City as a case[J]. China Land Sciences, 2013, 27(3): 29-35.

[6] 徐四桂, 宋戈, 黃善林, 等. 農村宅基地退出補償的經濟學分析[J]. 中國農業資源與區劃, 2017, 38(5): 141-146, 166.Xu S G, Song G, Huang S L, et al. The economic compensation for quitting rural residential land[J]. Chinese Journal of Agricultural Resources and Regional Planning, 2017, 38(5): 141-146, 166.

[7] 陳麗娜, 尹奇. 宅基地退出:兼顧效率與公平的補償標準[J].中國人口·資源與環境, 2013, 23(S2): 380-383.Chen L N, Yin Q. Rural residential land exit: Balance between efficiency and equality of the compensation standard[J]. China Population, Resources and Environment, 23(S2): 380-383.

[8] 傅介平. 宅基地退出機制解析——以江蘇省為例[J]. 中國土地,2012(12): 55-57.Fu J P. Analysis of abdication mechanism of rural homestead—A case study of Jiangsu Province[J]. China Land, 2012(12): 55-57.

[9] 彭小霞. 農民權益保護視角下農村宅基地退出機制之完善[J].農村經濟, 2015(4): 9-13.Peng X X. Improvement of exit mechanism of rural homestead from the perspective of right protection[J]. Rural Economy,2015(4): 9-13.

[10] 邢姝媛. 農村宅基地退出補償機制建立研究——以陜西省為例[J]. 中國農業資源與區劃, 2016(1): 115-119.Xing S Y. The analysis of the exit compensation mechanism of house-site in the countryside—A case study of Shaanxi Province[J]. Chinese Journal of Agricultural Resources and Regional Planning, 2016(1): 115-119.

[11] 張長春, 高澤崇, 李昕, 等. 河北省農村宅基地退出模式類型劃分與選擇[J]. 江蘇農業科學, 2013(4): 393-394.Zhang C C, Gao Z C, Li X, et al. Division and selection of exit patterns of rural homestead in Hebei Province[J]. Jiangsu Agricultural Sciences, 2013(4): 393-394.

[12] 刁其懷. 宅基地退出: 模式、問題及建議——以四川省成都市為例[J]. 農村經濟, 2015(12): 30-33.Diao Q H. Patterns, problems and suggestions of the abdication of rural homestead—A case study of Chengdu in Sichuan Province[J]. Rural Economy, 2015(12): 30-33.

[13] 郭貫成, 戈楚婷. 推拉理論視角下的農村宅基地退出機制研究——基于南京市棲霞區農戶意愿調查[J]. 長江流域資源與環境, 2017(6): 816-823.Guo G C, Ge C T. Study on exit mechanism of rural housing land under the perspective of push-pull theory—Based on the investigation of farmers’ willingness in Qixia District[J].Resources and Environment in the Yangtze Basin, 2017(6): 816-823.

[14] 楊玉珍. 農戶閑置宅基地退出的影響因素及政策銜接——行為經濟學視角[J]. 經濟地理, 2015, 35(7): 140-147.Yang Y Z. Influencing factors and policy cohesion of households’idle homestead exiting—From the perspective of behavioral economics[J]. Economic Geography, 2015, 35(7): 140-147.

[15] Williamson O E. Transaction cost economics: How it works;where it is headed[J]. De Economist, 1998, 146(1): 23-58.

[16] 黃礪, 譚榮. 中國農地產權是有意的制度模糊嗎?[J]. 中國農村觀察, 2014(6): 2-13, 16.Huang L, Tan R. Is China’s farmland property right system is intentionally made ambiguous?[J]. China Rural Survey, 2014(6):2-13, 16.

[17] 韓立達, 韓冬. 市場化視角下農村土地承包經營權有償退出研究——以成都市為例[J]. 中州學刊, 2016(6): 43-48.Han L D, Han D. Study on rural land contractual management rights exit with compensation from the perspective of market[J].Academic Journal of Zhongzhou, 2016(6): 43-48.

[18] 北京大學國家發展研究院綜合課題組, 周其仁. 還權賦能——成都土地制度改革探索的調查研究[J]. 國際經濟評論,2010(2): 54-92, 5.Zhou Q R. Property rights delineation: The case of Chengdu’s land reform[J]. International Economic Review, 2010(2): 54-92, 5.

[19] 印子. 農村宅基地地權實踐及其制度變革反思——基于社會產權視角的分析[J]. 中國農村觀察, 2014(4): 52-62.Yin Z. The practice of the right to use house sites and rethinking of the changing discourse of the highly proprietary countryside homestead system’s reformation—The analysis from the perspective of social property rights[J]. China Rural Survey,2014(4): 52-62.

[20] 楊一介. 我們需要什么樣的農村集體經濟組織? [J]. 中國農村觀察, 2015(5): 11-18.Yang Y J. What kind of rural collective economic organizations do we need?[J]. China Rural Survey, 2015(5): 11-18.